Пенсионная система России: от советского к седому обществу

Роик В.Д.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 16.09.2016 ISBN: 9785392229420 Язык: Объем текста: 255 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Эволюция, предмет и институциональное устройство пенсионного обеспечения и страхования

Глава 2. Пенсионные обязательства государства: от патерналистской к страховой модели

Глава 3. Качество жизни пожилого населения России

Глава 4. Пенсионное страхование в России: «Болезни роста», вызовы XXI в. и ответы на них

Глава 5. Оптимизация пенсионного возраста: от социального обеспечения старости к страхованию утраты трудоспособности

Глава 6. Реформа досрочных пенсий: начало трудного и долгого пути

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 6.
Реформа досрочных пенсий: начало трудного и долгого пути

6.1. Досрочные пенсии — базовый институт социальной защиты работников, занятых во вредных условиях труда

Одной из основных форм социальной защиты работников, занятых в производствах и на рабочих местах с вредными и опасными условиями труда, является институт досрочных пенсий, широко применяемый в Российской Федерации на протяжении последних 60 лет. Его предназначение состоит в назначении пенсий за работу во вредных и опасных условиях труда раньше общеустановленного возраста на 5, 10 и более лет.

Существующая в стране система досрочных пенсий регулируется законодательными нормами, суть которых состоит в определении права на данный вид пенсионного обеспечения с помощью административно зафиксированных перечней профессий работников, занятых в производствах с вредными и опасными условиями труда, а также в сочетании страхового и дотационного финансового механизма обеспечения досрочных пенсий.

За годы советской власти система досрочных пенсий получила широкое распространение, и сегодня право на их получение имеет четверть пенсионеров, а в базовых отраслях промышленности — до 40–70% от общей численности занятых работников.

В этой связи при рассмотрении столь крупной проблемы, не поддающейся решению на протяжении более чем 40 лет, важно проанализировать ряд вопросов:

— почему существующая система досрочных пенсий нуждается в реформировании?

— в связи с чем она получила столь масштабное применение в России?

— почему ее не удается реформировать на протяжении столь длительного времени?

Отвечая на эти вопросы, следует отметить, что система досрочных пенсий, сформированная на протяжении 30–70-х гг. ХХ в., отвечала социалистическим социально-трудовым отношениям, регулируемым и финансово обеспечиваемым государством. Ее широкомасштабное применение во многом объясняется отсутствием в советский период института обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Существующая система досрочных пенсий продолжает функционировать и в настоящее время на основе социально-обеспечительных принципов и не учитывает взаимосвязи социально-трудовых отношений в области условий труда и утраты профессиональной трудоспособности. Такая модель правовых отношений не соответствует рыночным условиям, а поэтому ее реформирование требует серьезных изменений прежде всего в сфере экономических и социально-трудовых отношений.

Коллективно-профессиональный подход компенсации досрочной утраты профессиональной трудоспособности с помощью досрочных пенсий и их государственного административного регулирования сохранился и до настоящего времени с тем отличием, что сейчас государство не выделяет для их финансирования бюджетных средств. Они обеспечиваются за счет двух источников: частично с помощью страховых ресурсов (с 2013 г.), а также с помощью дотаций за счет общих доходов Пенсионного фонда Российской Федерации, уменьшая тем самым размеры пенсий по старости, инвалидности и утрате кормильца.

Широко распространенная система досрочных пенсий в стране, оставшаяся в наследство с советского периода, представляет собой архаичный способ регулирования экономических, социально-трудовых и социально-обеспечительных отношений, требующий своей модернизации.

Во-первых, она базируется в основном на административных методах регулирования и не учитывает новые экономические реалии, когда ответственность за последствия профессиональных рисков должны нести в полной мере работодатели.

Во-вторых, она весьма финансово емкая, а поэтому является высокозатратной статьей расходной части бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

В материалах и документах, посвященных пенсионной системе России, отмечается необходимость трансформации системы досрочных пенсий и формирования с этой целью института профессиональных пенсий. Последние документы, посвященные данному вопросу, отводят данной проблеме одно из приоритетных мест в системе программных действий Правительства Российской Федерации в сфере пенсионного обеспечения. Так, в соответствии со Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (далее — Стратегия развития пенсионной системы) одним из важных направлений модернизации пенсионной системы Российской Федерации является формирование института страхования досрочных пенсий.

Формирование данного института пенсионного страхования является одной из самых сложных задач в комплексе предложений, изложенных в Стратегии развития пенсионной системы, которая не поддавалась решению ни в СССР, ни в современной России.

Аргументами в пользу введения страхового института являются:

— во-первых, значительная численность получателей досрочных пенсий, достигшая в настоящее время трети от числа пенсионеров по старости (10,5 млн. чел.), продолжающая расти, что увеличивает бремя нестраховых расходов Пенсионного фонда Российской Федерации;

— во-вторых, изменившиеся формы собственности предприятий, на которых работают потенциальные получатели досрочных пенсий, с государственной на частную (или смешанную), что, однако, не учитывается, поскольку новые собственники предприятий несут только частичную финансовую нагрузку, связанную с досрочными пенсиями.

В целях реализации намеченных мер, направленных на реализацию Стратегии развития пенсионной системы, в Плане-графике подготовки соответствующих федеральных законов предусмотрена подготовка ряда нормативных актов и федеральных законов:

— введение специальной оценки условий труда застрахованных лиц, по результатам которой соответствующие работодатели освобождаются от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации по дополнительным тарифам;

— комплексное преобразование системы досрочных пенсий с установлением нового механизма формирования и реализации социальных прав застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда и на отдельных видах работ;

— определение дополнительного тарифа страховых взносов для страхователей в отношении застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда и на отдельных видах работ.

Важнейшим ориентиром для реформирования досрочных пенсий Стратегия развития пенсионной системы предусматривает перевод системы досрочных пенсий на страховые принципы. С этой целью разработан проект федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (далее — Законопроект), в котором предусмотрено введение нового важного направления социальной защиты застрахованных лиц в рамках деятельности данного вида обязательного социального страхования.

Оценка предложений, направленных на преобразование системы досрочных пенсий, возможна на основе:

— проведения анализа состояния экономических и социально-трудовых отношений в области условий и охраны труда;

— проведения анализа состояния с социальной защитой работников от рисков досрочной утраты профессиональной трудоспособности;

— оценки экономических и социально-трудовых отношений работодателей и работников в сфере досрочного пенсионного обеспечения;

— оценки экономических затрат работодателей на досрочное пенсионное обеспечение и полной стоимости этих затрат.

В этой связи требует своего решения ряд крупных теоретических и методологических задач в области страхования профессиональной утраты трудоспособности. Это возможно на основе разработки теории и методологии оценки и мониторинга профессиональных рисков, классификации видов риска, разработки более совершенных методов профилактики и минимизации рисковых ситуаций, проведения профилактических и реабилитационных мероприятий для работников, а также использования страховых механизмов компенсации их последствий.

Только на этой основе возможна подготовка пакета документов концептуального и методологического обеспечения применения новых форм социальной защиты работников, организованных на принципах обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

6.2. Советская и существующая модели охраны труда и социальной защиты работников, занятых в производствах с вредными и опасными условиями труда

Важнейшими элементами советской модели управления условиями и охраной труда являлись следующие:

а) коллективно-групповой механизм оценки факторов производственной среды и трудового процесса с помощью их измерения и сопоставления с нормативами, так называемыми предельно допустимыми концентрациями (ПДК) и предельно допустимыми уровнями (ПДУ);

б) профессионально-групповой механизм компенсации утраты профессиональной трудоспособности с помощью досрочных пенсий;

в) гражданско-правовой механизм возмещения вреда от несчастных случаев на производстве.

В настоящее время эффективность данных механизмов резко снизилась, поскольку они не позволяют перейти на индивидуальный уровень учета воздействия профессионального риска и связанную с ним индивидуальную утрату трудоспособности.

Серьезные институциональные разрывы в области оценки факторов профессионального риска и утраты трудоспособности связаны с упрощенными методами, применяемыми в советский период. Так, отмена в СССР в 1930-е гг. института обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний привела к автономности функционирования и впоследствии к разрыву механизмов, связанных с установлением связи условий труда и утраты трудоспособности.

Упрощенность методов утраты трудоспособности по медико-социальным характеристикам, без учета воздействия факторов риска и продолжительности подверженности работников, привела к отрицательным последствиям и, прежде всего, к невостребованности изучения природы профессиональных рисков с позиции длительного воздействия факторов риска на здоровье и трудоспособность работников.

Это связано с тем, что такие отрасли социальной защиты работников от профессиональных рисков, как гигиена труда, медицина труда (выявляющая профессиональную патологию) и экспертиза утраты трудоспособности, функционировали в автономном режиме, без какой-либо серьезной методологической взаимосвязи между собой.

Вместо страховых методов защиты за годы советской власти в нашей стране сложилась система компенсаций (досрочные пенсии, сокращенный рабочий день, дополнительный отпуск), предоставляемых работникам, занятым на рабочих местах с неблагоприятными условиями труда (вредные для здоровья воздействия производственной среды, опасность производственных травм и профессиональных заболеваний, тяжелая физическая нагрузка и т. д.).

Сформированная в 30–70-х гг. ХХ столетия, данная система компенсаций была связана с интенсивно проводившейся индустриализацией народного хозяйства страны, объективно требовавшей принципиально новых форм социальной защиты работников от рисков профессионального труда в базовых отраслях экономики: горнорудной, металлургической, тяжелого машиностроения, химической и атомной промышленности, авиационного и водного транспорта.

Главная характеристика данной системы — коллективно-групповые формы социальной защиты работников определенных профессиональных групп.

В то же время в качестве основных регуляторов социальной защиты в сфере условий и охраны труда индустриально развитые страны начиная с конца XIX в. формируют институт обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, корпоративные системы охраны труда, а также национальные системы заработной платы (достойные по размеру), позволяющие обеспечивать компенсацию всех видов затрат на рабочую силу, включая затраты семьи рабочего.

Их отличительные особенности состоят в органическом сочетании профессионально-групповых и индивидуальных форм защиты, использовании компенсационных и профилактических функций социального страхования.

Например, чрезвычайно важной информацией для выяснения вероятности возникновения профессиональных рисков обладает статистика опасных действий и статистика несчастных случаев на производстве и происшествий, незначительных по последствиям. Так, многолетняя статистика производственного травматизма, которую накапливает МОТ, свидетельствует, что на 30 тыс. опасных действий приходится 3000 незначительных случаев и происшествий, 300 регистрируемых травм, из которых заканчиваются постоянной утратой трудоспособности только 30, а одна — смертельным исходом.

В России в связи с отсутствием с 1933 по 2000 г. института страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний такая статистика не велась и практически не используется сегодня. Таким образом, причины применения устаревшей модели социальной защиты работников от профессиональных рисков в России носят исторический и институциональный характер.

Использование тех или иных методов оценки риска зависит в определяющей степени от применения определенных институтов социальной защиты. Вплоть до 1990-х гг. в стране применялись коллективные государственно-компенсационные институты социальной защиты, для функционирования которых не требовались знания о степени воздействия факторов риска на здоровье работника с помощью накопленной дозы влияния опасных и вредных производственных факторов, определяемых как уровень риска и период воздействия риска.

По этой причине, и это следует подчеркнуть особо, основным методом оценки профессионального риска причинения вреда жизни и здоровью работников по причине длительного воздействия опасных и вредных производственных факторов в нашей стране являлся и продолжает оставаться профессионально-групповой метод.

Данный метод основан на оценке отдельных факторов производственной среды, разработке санитарно-гигиенических норм (ПДК и ПДУ), что позволяет получать информацию о рисках в наиболее общих характеристиках.

Во многом это обусловлено историческими условиями формирования социалистической модели охраны труда, в основу которой были положены административные формы управления экономикой и коллективные формы социальной защиты населения.

Отрицательным последствием такой упрощенной модели явилась весьма скудная и малоинформативная статистика последствий профессиональных рисков. Например, до сего времени отсутствует статистическая информация в форме государственного реестра, отражающая различные аспекты повреждения здоровья работников на конкретных производствах и утрату ими трудоспособности.

Следует отметить и тот факт, что официальная статистика не учитывает такие важнейшие показатели повреждений здоровья трудоспособного населения, как производственно-обусловленная заболеваемость, снижение иммунитета, ускоренное старение и нарушение репродуктивных функций трудящихся, т. е. индикаторы, отражающие величину так называемого «скрытого профессионального риска», уровень которого многократно превышает показатели таких последствий проявления рисков, как наступление случаев повреждения (утраты) здоровья работников в форме выявляемых профессиональных заболеваний.

Еще одним серьезным ограничителем для развития научных исследований и накопления необходимой и достоверной статистики профессиональных рисков является применяемый институт досрочных пенсий, функционирование которого, по сути дела, и сегодня блокирует получение объективной информации по уровням и тяжести последствий профессиональных заболеваний в стране.

Во многом это объясняется тем, что период развития многих видов профессиональной заболеваемости составляет 30–40 лет, т. е. их наступление происходит в старших возрастных группах, когда работники уже получили право на досрочную пенсию — в 50 и 55 лет. А поэтому для работников установление профессионального заболевания в период, когда они уже оформили свое право на досрочную пенсию (учитывая заявительный порядок и весьма сложную процедуру установления диагноза профессионального заболевания), не носит актуального характера.

Следует отметить, что начиная с 1990-х гг. происходит отход от архаичных и политизированных подходов в данной сфере, а накопленный опыт экономически развитых стран начинает активно использоваться отечественными учеными и специалистами.

В то же время значительный исторический период, когда исследования профессионального риска носили фрагментарный характер, привел к ситуации, когда механизмы и нормативно-процедурный порядок определения индивидуального риска повреждения здоровья на производстве, а также оценки и управления риском находятся в зачаточном состоянии. В стране все еще используется статистическая база в области охраны труда, которая дает только общие представления об уровнях профессионального риска, в целом для больших профессионально-отраслевых групп работающих.

В 1990-е гг. компенсационные механизмы утраты трудоспособности, основанные на возмещении вреда с помощью гражданско-правовых процедур определения ответственности за причинение вреда на производстве, применяемые по факту несчастного случая, в условиях функционирования рыночных механизмов перестали обеспечивать необходимый уровень социальной защиты потерпевших в результате несчастных случаев и профессиональных заболеваний. Важнейшим направлением перехода к новой модели управления условиями и охраной труда в 2000-е гг. стало внедрение системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Вместе с тем следует отметить, что процесс модернизации института досрочных пенсий, который функционирует на основе социально-обеспечительных, нестраховых принципов и не учитывает взаимосвязи социально-трудовых отношений в области условий труда и утрату профессиональной трудоспособности, затянулся во времени. Модель правовых отношений по поводу предоставления досрочных пенсий не соответствует рыночным условиям, а поэтому ее реформирование требует серьезных изменений в сфере экономических и социально-трудовых отношений, регулируемых на основе законодательных актов.

Решение данной проблемы является одной из самых сложных задач в сфере не только пенсионного реформирования, но и социальной политики государства, включая экономические, социально-трудовые, страховые и социально-обеспечительные отношения.

Таким образом, главной трудностью реформирования системы досрочных пенсий на основе перевода форм социальной защиты работников от профессиональных рисков на страховые методы будет восстановление взаимосвязи: «фактор риска — утрата трудоспособности — страхование материальных последствий».

Исключение вопросов установления взаимосвязи факторов профессионального риска и утраты трудоспособности из реальной практики при проведении экспертизы инвалидности является наиболее серьезным препятствием для формирования страховых механизмов компенсации утраты трудоспособности на производстве.

Таким образом, наиболее сложные вопросы, которые предстоит решить в ходе модернизации системы досрочных пенсий, — это формирование страховых механизмов и оценки страхового риска, с одной стороны, и оценки утраты трудоспособности на основе установления факторов профессионального риска, степени и продолжительности их воздействия на трудоспособность работника, с другой стороны.

6.3. Анализ существующей системы досрочных пенсий: условия назначения и правовая база

Система досрочных пенсий за работу во вредных и неблагоприятных условиях труда была сформирована в СССР в 1930-е гг., практически одновременно с формированием пенсионных институтов по старости и инвалидности. Она стала выступать дополнительной формой социальной защиты работников к этим двум пенсионным институтам.

Используя в качестве своих важнейших признаков такие правовые характеристики, как более ранний возраст назначения пенсий, как это имеет место в случае назначения пенсий по инвалидности, и публичный характер назначения, как в случае назначения пенсий по старости (т. е. без применения процедуры определения утраты трудоспособности на индивидуальном уровне), система досрочных пенсий за работу во вредных условиях труда стала одним из массовых видов пенсионного обеспечения в стране.

Юридическая Роик В.Д. Пенсионная система России: от советского к седому обществу

Юридическая Роик В.Д. Пенсионная система России: от советского к седому обществу

Книга посвящена вопросам институционального устройства пенсионного страхования, которое в России находится на этапе становления. Новые глобальные вызовы в трудовой сфере и демографии вызывают необходимость существенных корректировок в устройстве национальных пенсионных систем. В книге рассматриваются вопросы возможностей повышения пенсионного возраста, практика индексации пенсий, реформа досрочных пенсий, пути формирования условий для повышения качества жизни пенсионеров,<br /> создания инфраструктуры и механизмов «серебряной экономики».<br /> Книга адресована широкой аудитории: работникам министерств и ведомств социального, финансового и правового блоков, депутатам всех уровней, студентам и преподавателям, специалистам негосударственных пенсионных фондов, а также всем интересующимся устройством пенсионных систем. Книга публикуется в авторской редакции.