Пенсионная система России: от советского к седому обществу

Роик В.Д.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 16.09.2016 ISBN: 9785392229420 Язык: Объем текста: 255 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Эволюция, предмет и институциональное устройство пенсионного обеспечения и страхования

Глава 2. Пенсионные обязательства государства: от патерналистской к страховой модели

Глава 3. Качество жизни пожилого населения России

Глава 4. Пенсионное страхование в России: «Болезни роста», вызовы XXI в. и ответы на них

Глава 5. Оптимизация пенсионного возраста: от социального обеспечения старости к страхованию утраты трудоспособности

Глава 6. Реформа досрочных пенсий: начало трудного и долгого пути

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 5.
Оптимизация пенсионного возраста: от социального обеспечения старости к страхованию утраты трудоспособности

5.1. История и методы установления пенсионного возраста в России

Сегодня одной из самых «горячих» публично обсуждаемых тем в России является тема пенсионного возраста. Сторонники его повышения из финансового блока Правительства России выдвигают серьезные аргументы «за», их оппоненты — не менее убедительные «против». Какие критерии следует выбрать, чтобы объективно оценить ситуацию и обоснованно ответить на этот сложный вопрос?

Общий пенсионный возраст в нашей стране один из самых низких среди экономически развитых стран: для мужчин — 60 лет, для женщин — 55 лет. Поэтому в качестве аргументов в пользу повышения пенсионного возраста можно привести следующие соображения:

— наличие существенного, все более нарастающего финансового дефицита бюджета Пенсионного фонда России, справиться с которым можно только с помощью пакета мер, в который целесообразно включить оптимальное повышение продолжительности трудовой жизни;

— сохранение в долгосрочной перспективе тенденции старения населения, приводящей к повышению доли пенсионеров в общей численности населения и росту пенсионной нагрузки на работающих, что с неизбежностью обостряет вопрос повышения пенсионного возраста.

В России уже в ближайшие десять лет последствием демографического старения станет значительное увеличение расходов на выплату пенсий, медицинскую помощь и социальный уход в результате ухудшения соотношения числа пенсионеров к числу работающих — плательщиков пенсионных взносов. В дальнейшем ситуация будет только ухудшаться.

Если в 1960-е гг. на этапе завершения становления советской пенсионной системы доля пенсионеров составляла не более 10–12% от общей численности населения, в 1990 г. — 18%, то в 2015 г. она превысила 23%, в 2025 г. ее рост прогнозируется до 26%, а к 2030 г. уже до 28–29%.

То есть за 70 лет доля пенсионеров увеличится с 12% до 28%. Только на компенсацию этого фактора потребуется увеличивать расходы Пенсионного фонда каждые предстоящие 5 лет на 8 процентных пунктов. Если в 2010 г. их общий объем составил около 8% ВВП, то к 2030 г. потребуется их увеличение на 3–4% ВВП.

Кроме того, столь высокий удельный вес пожилых граждан вызовет необходимость повышения расходов на их лекарственное обеспечение, медицинские услуги и социальный уход, что можно оценить их совокупной величиной в 0,2% ВВП на каждый процент пенсионеров, что потребует дополнительного увеличения расходов к 2030 г. на 1,2–1,5% ВВП.

В итоге рост затрат на пенсии, лекарства, медицинские услуги и уход, связанный только со старением населения, составит к 2030 г. не менее 5–6% ВВП.

Пенсионный возраст затрагивает многие стороны жизни человека. Он зависит от состояния здоровья, трудоспособности в старших возрастах, материального положения, возможности продолжать работу посильной напряженности. Это, так сказать, взгляд на пенсионный возраст с позиции потенциального или практического пенсионера. Выработать единую позицию даже для отдельных субъектов в этой сфере вряд ли удастся, что объясняется личным самочувствием человека, его установками на труд или отдых, возможностями трудиться.

Есть взгляд с позиции государства, которое интересует вопрос: как организовать труд в старших возрастных группах и систему медицинской помощи, финансовое обеспечение пенсионеров? Это связано с тем, что пенсионный возраст играет решающую роль в определении расходов пенсионной системы. К примеру, эти расходы при выходе на пенсию в возрасте 55 лет могут быть вдвое (и даже больше) выше расходов, чем при пенсионном возрасте в 65 лет.

В этой связи вроде бы желательно использовать порядок, при котором работники старших возрастных групп выходили бы как можно позже на заслуженный отдых. Но не все так просто. В ряде случаев требуется ротация кадров, особенно в тех сферах, где знания и квалификация быстро устаревают. Поэтому важно учитывать и позицию работодателей, которые настаивают на установлении законодательного порядка, позволяющего увольнять работающих в определенных возрастах.

Следует отметить, что установление той или иной границы пенсионного возраста сопряжено не только с устройством пенсионных институтов, систем здравоохранения и социального обеспечения. Проблем тут намного больше, поскольку от его величины во многом зависят организация занятости, доходы населения, семейная политика, эффективность экономики и социальная сплоченность общества.

Пенсионный возраст — это категория, включающая в себя различные демографические, социальные, финансовые и политические аспекты, определяющие отношение к пожилым в семье, общине, обществе, на рынке труда. Поэтому пенсионный возраст как социальное явление можно сравнить с оптической линзой, которая собирает различные лучи экономических и социальных интересов работников, работодателей и государства по широкому кругу спектров жизнедеятельности старших возрастных групп населения и «преломляет их» в форме образа и качества жизни, а также социального статуса пенсионеров.

При этом, в свою очередь, пенсионный возраст воздействует на различные стороны организации устройства пенсионных институтов, а также систем здравоохранения и социального обеспечения. Такая «социально-оптическая» модель анализа проблем пенсионного возраста позволяет выявить наиболее сложные узлы пенсионного обеспечения и все более волнующего общество вопроса по поводу повышения возраста выхода на пенсию.

Формирование пенсионного обеспечения и установление возраста выхода на пенсию проходили в стране в 30–40-е гг. ХХ столетия на этапе форсированной индустриализации страны и перехода от аграрной к индустриальной модели жизнедеятельности населения.

Работники наемного труда, занятые в промышленности, ставшие предметом забот государства и на которые первоначально распространялось государственное пенсионное обеспечение, составляли не более десятой части трудоспособного населения страны. Советская модель пенсионного обеспечения, организованного на основе бюджетного финансирования, в качестве своего идеологического обоснования использовала доктрину компенсации утраты заработков в связи с инвалидностью.

Первоначально законодательно пенсионное обеспечение было установлено для рабочих текстильной промышленности (в 1928 г.), ведущих отраслей тяжелой промышленности (горной, металлической и электротехнической), железнодорожного и водного транспорта.

В 1929 г. в стране впервые были установлены пенсии по старости, размер которых был определен на уровне пенсионного обеспечения инвалидов II группы, утративших трудоспособность вследствие общих заболеваний, что составляло две три среднего заработка.

Наркомат труда СССР 11 февраля 1930 г. утвердил Правила обеспечения по старости, согласно п. 8 которых пенсионный возраст был установлен: для мужчин — 60 лет, для женщин — 55 лет. Эти возрастные границы соответствовали данным статистики, свидетельствующей, что средний возраст наступления инвалидности среди мужчин в то время был 52 года, у женщин — 50 лет, а существенное понижение (ограничение) трудоспособности, вызываемое физиологическими причинами, проявляется у мужчин начиная с 60-летнего возраста, а у женщин — с 55 лет.

Таким образом, советская пенсионная модель рассматривала в качестве важнейшей задачи государства материальное содержание нетрудоспособных наемных промышленных рабочих (в связи со старостью, инвалидностью и утратой кормильца), решаемой на основе государственного бюджетного обеспечения.

Отсутствие в ней изначально, в отличие от стран с рыночной экономикой, механизмов страхования социальных рисков старости объясняло слабый интерес властных структур к ведению демографической статистики и, в частности, такого показателя, как период предстоящей жизни пенсионеров.

Можно только экспертно оценивать по другим (косвенным) показателям, что только третий мужчина и вторая женщина доживали до общеустановленного выхода на пенсию, а период их пребывания на пенсии составлял не более 8 и 12 лет соответственно. При этом для столь непродолжительных периодов предстоящей жизни для большинства пенсионеров было характерно наличие «целого букета» хронических заболеваний и значительной степени утраты трудоспособности.

Современный период характеризуется принципиально новыми условиями. За последние 80 лет, с момента введения пенсионного обеспечения и установления возрастных границ выхода на пенсию, средняя продолжительность жизни россиян выросла более чем на 20 лет при сохраняющемся возрасте выхода на пенсию, определенном на основе социальных стандартов 1930-х гг.

Удельный вес граждан, доживающих до общеустановленного пенсионного возраста, вырос более чем в 2,5 раза и составляет от всей совокупности родившихся в данной статистической группе более 65% для мужчин и почти 82% для женщин. При этом период предстоящей жизни на пенсии составляет для мужчин почти 14,5 лет, для женщин — 25 лет.

Сегодня среднестатистический шестидесятилетний мужчина проживает больше времени, чем пятидесятилетний россиянин 20 лет назад. Можно сказать, что в известном смысле, с биологической позиции, российское население помолодело на 10 и более лет.

Столь кардинальные изменения в продолжительности жизни россиян и существенная разница в продолжительности жизни мужчин и женщин требуют их учета при организации пенсионного страхования. Так, при существующей модели исчисления размера пенсий для ее зарабатывания в приемлемом размере требуется уплата страховых взносов в систему обязательного пенсионного страхования: для мужчин — в размере 21% от размера заработной платы на протяжении 35 лет, для женщин — в размере 36%.

Понятно, что столь существенную пенсионную нагрузку, особенно в случае для женщин, нести только работодателям весьма непросто. Для решения столь сложного вопроса требуется комплекс мер по ее перераспределению на других субъектов, включая прежде всего самих работников, а также перераспределение финансовой нагрузки с помощью возможного повышения пенсионного возраста.

5.2. Увеличение продолжительности жизни населения — важнейшая предпосылка введения пенсионного страхования и нормативного определения возраста выхода на пенсию

В древности и в Средние века старость была чрезвычайно редким явлением: вплоть до XVII в. только 1% людей достигал 65-летнего возраста. К началу XX в. этот показатель повысился до 5%. Сегодня, по оценкам демографов, около 70% населения Западной Европы проживут более 65 лет, а 30–40% — более 80 лет.

Увеличение продолжительности жизни населения в экономически развитых странах за последние 150 лет можно без всякого преувеличения отнести к знаковым достижениям всего человечества. Если на протяжении еще ХVII–ХVIII вв. продолжительность жизни в большинстве европейских стран прирастала не более чем на 3–4 дня в год, то начиная с середины ХIХ в. ее темпы составили 100–120 дней в год, что свидетельствует о буквально «взрывном характере» увеличения продолжительности жизни в странах Западной Европы. Это привело к увеличению ожидаемой продолжительности жизни с 50 лет перед Первой мировой войной до 75 лет в настоящее время, к увеличению доли пожилого населения и к такому явлению, как старение населения (см. табл. 32). Продолжительность жизни в СССР росла достаточно быстро, но все же она была существенно ниже, чем в западноевропейских странах.

Таблица 32

Ожидаемая продолжительность жизни (мужчин и женщин) в ряде западноевропейских стран и России в период с 1920 по 1994 г.

Источник: Баччи М. Л. Демографическая история Европы. СПб., ALEXANDRIA, 2010. С. 237.

В итоге современный этап демографических изменений в структуре обществе и повышения продолжительности жизни населения стал крупной вехой европейской цивилизации за последние 150 лет, а его результатом стало введение в конце ХIХ — начале ХХ в. институтов пенсионного обеспечения и социального пенсионного страхования: в Германии — в 1889 г., в Великобритании — в 1908 г. и во Франции — в 1910 г. Их основу составили базовые принципы социального страхования: увязка размеров пенсий с размерами страховых взносов и заработной платы страхуемых работников, обязательное по закону пенсионное страхование работников наемного труда (и их иждивенцев) от социальных рисков старости, инвалидности и утраты кормильца.

Представляет интерес динамика старения населения, занятость населения в старших возрастных группах и охват пожилого населения пенсионным обеспечением, наблюдавшаяся в Германии в период с конца ХIХ в. до 90-х гг. ХХ в. (см. табл. 33), которая свидетельствует о том, что удельный вес пожилого населения в возрасте 65 лет и старше в общей численности населения за 100-летний период увеличился в 3 раза, удельный вес работающих мужчин старших возрастов уменьшился многократно, а численность пенсионеров (мужчин) увеличилась в 8 раз.

Таблица 33

Динамика старения населения и численность пенсионеров в Германии в период 1885–1985 гг.

Источник: Kohli M. Private and public transfers between generations: linking the family and the state. European societies. 1999. Vol. 1 (1). P. 81–104.

Впервые юридические границы старости, дающие право на пенсионное обеспечение, были установлены в рамках пенсионных систем Германии, Великобритании, Франции, США в конце XIX — начале XX в. Однако в их основе лежали не демографические и не физиологические критерии определения «порога старости», а более прозаичные факторы: пенсионный возраст устанавливался исходя только из финансовых и экономических ограничений, в границах около 70 лет.

Поэтому еще в начале ХХ в. большинству рабочих приходилось работать до глубокой старости, до тех пор, пока оставались хоть какие-либо силы и позволяло здоровье. Например, в США фактический средний возраст прекращения трудовой деятельности был равен 74 годам.

Такое положение дел трудно было признать нормальным, ведь люди утрачивают большую часть своей трудоспособности гораздо раньше.

В этой связи важное значение приобретала объективная необходимость обоснования законодательного установления возрастной границы на основе состояния здоровья и трудоспособности пожилых работников, с одной стороны, а с другой стороны, была бы обоснована с финансовой точки зрения, которая гарантировала бы по закону пенсию, размер которой был бы сопоставим (40–60% от ее величины) с заработной платой, получаемой перед выходом на пенсию.

Это была достаточно сложная задача. Финансовая нагрузка на первых этапах формирования пенсионного страхования представлялась крайне высокой — 5–10% от размера заработной платы застрахованных работников. Поэтому «экономили» на предполагаемых периодах выплат пенсий по старости, т. е. в актуарные расчеты «закладывали» всего четыре-пять лет среднего дожития для лиц, выходящих на пенсию. Другими словами, устанавливали весьма высокую возрастную границу: 70 лет в Германии и Великобритании, 65 лет во Франции и в США (в 1935 г.).

Данные возрастные границы были завышены, поскольку только треть мужчин из тех, кто достиг возраста 20 лет, доживала до 65 лет и еще меньше (не более 20%) доживали до 70 лет. При установлении столь высоких возрастных рубежей побеждали финансовые интересы предпринимателей, опасавшихся удорожания продукции и снижения ее конкурентоспособности.

Такой подход в дальнейшем претерпел изменения. Постепенно пришло понимание того факта, что пенсионное страхование не увеличивает стоимость издержек на рабочую силу, а выполняет необходимую функцию перераспределения финансовых ресурсов во времени, учитывает необходимость компенсации социальных рисков утраты трудоспособности. Впоследствии в результате деятельности профсоюзов и исходя из возросших экономических возможностей пенсионный возраст в Великобритании, Германии и Франции был снижен.

В настоящее время в большинстве экономически развитых стран нормативный пенсионный возраст составляет 65 лет и более и не зависит от пола работника (см. табл. 34).

Таблица 34

Нормативный пенсионный возраст и минимальный возраст, дающий право на получение пенсии в некоторых странах, 2012 г.

Юридическая Роик В.Д. Пенсионная система России: от советского к седому обществу

Юридическая Роик В.Д. Пенсионная система России: от советского к седому обществу

Книга посвящена вопросам институционального устройства пенсионного страхования, которое в России находится на этапе становления. Новые глобальные вызовы в трудовой сфере и демографии вызывают необходимость существенных корректировок в устройстве национальных пенсионных систем. В книге рассматриваются вопросы возможностей повышения пенсионного возраста, практика индексации пенсий, реформа досрочных пенсий, пути формирования условий для повышения качества жизни пенсионеров,<br /> создания инфраструктуры и механизмов «серебряной экономики».<br /> Книга адресована широкой аудитории: работникам министерств и ведомств социального, финансового и правового блоков, депутатам всех уровней, студентам и преподавателям, специалистам негосударственных пенсионных фондов, а также всем интересующимся устройством пенсионных систем. Книга публикуется в авторской редакции.