|
|
ОглавлениеГлава 1. Эволюция, предмет и институциональное устройство пенсионного обеспечения и страхования Глава 2. Пенсионные обязательства государства: от патерналистской к страховой модели Глава 3. Качество жизни пожилого населения России Глава 4. Пенсионное страхование в России: «Болезни роста», вызовы XXI в. и ответы на них Глава 6. Реформа досрочных пенсий: начало трудного и долгого пути Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 2. |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Страна | Медицинское страхование и здравоохранение | Пенсионное страхование | Страхование по безработице | Семейные пособия | Пособия по инвалидности | Жилищные субсидии |
| Бельгия | 22,9 | 40,2 | 11,3 | 8,5 | 8,5 | – |
| Дания | 19 | 37 | 10,8 | 12,7 | 11,8 | 2,4 |
| Германия | 27,1 | 40,6 | 7,1 | 10,1 | 7,5 | 0,6 |
| Греция | 23,9 | 49 | 5,5 | 7,4 | 6,1 | 3 |
| Испания | 28,3 | 44,9 | 12,5 | 2 | 7,6 | 1,2 |
| Франция | 26,8 | 41,9 | 7 | 9,3 | 5,6 | 3 |
| Ирландия | 38,4 | 24 | 10,6 | 12,4 | 4,8 | 3,3 |
| Италия | 22,8 | 61,8 | 2,1 | 3,5 | 6 | – |
| Люксембург | 24,3 | 40,1 | 2,4 | 15 | 13,9 | 0,3 |
| Нидерланды | 27,1 | 36,7 | 5,8 | 4 | 11,1 | 1,4 |
| Австрия | 25,8 | 45,9 | 5,2 | 10 | 8,5 | 0,3 |
| Португалия | 29,2 | 38,1 | 3,3 | 4,5 | 10,5 | – |
| Финляндия | 22,4 | 34,2 | 11 | 12,5 | 13,8 | 1,5 |
| Швеция | 24,9 | 38,9 | 8 | 10,4 | 11,5 | 2,3 |
| Великобритания | 23,8 | 44,2 | 3,1 | 8,5 | 9,6 | 5,8 |
| В среднем по ЕС | 25,6 | 44 | 6,1 | 8,1 | 7,9 | 2,1 |
Источник: Social Protection in Europe 2012. Luxemburg, 2013. P. 63.
Объективный ход развития западноевропейской цивилизации нашел отражение в формирующейся идеологии социал-демократического направления, в современных положениях которой лежат две ключевых установки. Первая состоит в том, что общество должно гарантировать своим членам защиту от типичных социальных рисков материального неблагополучия. Вторая заключается в том, что оценивать качество общества целесообразно с позиции качества жизни самых слабых его членов, подобно тому, как нагрузку на мост оценивают по его самой слабой опоре.
Теоретической основой активного регулирования государством благосостояния населения с помощью бюджетного участия в финансировании социальной сферы является доктрина «государства благосостояния» («welfare state»), в которой общественно предоставляемые и субсидируемые услуги интерпретировались как общественное благосостояние.
Отвечая на запросы времени, в большинстве экономически развитых стран на протяжении ХХ столетия начинает развиваться широкий спектр социальных функций государства, связанных с социальным обеспечением, образованием и здравоохранением, организацией обязательного социального страхования и социального обеспечения. Для этого государство широко использует налоговые механизмы, а также поддерживает прогрессивные тенденции развития экономики.
Устойчивая тенденция расширения сферы действия институтов социального страхования и государственного социального обеспечения, наблюдавшаяся на протяжении второй половины ХХ в. во всех без исключения экономически развитых странах, привела к тому, что в 1980–2010 гг. объем социальных расходов в западноевропейских странах составил в среднем 20–30% ВВП.
Основные цели, на достижение которых направлены системы пенсионного обеспечения, были закреплены в базовых Конвенциях и Рекомендациях Международной организации труда (МОТ), а в дальнейшем подтверждены и развиты в Европейском кодексе социального обеспечения (1964 г., пересмотрен в 1990 г.) и Европейской социальной хартии.
Статья 23 Европейской социальной хартии «Право лиц пожилого возраста на социальную защиту» требует от государств-участников предоставлять пенсионерам достаточно средств, «позволяющих им вести достойную жизнь и играть активную роль в государственной, общественной и культурной жизни».
Несмотря на невозможность количественно определить «достойную» жизнь, данное положение подразумевает, что уровень пенсионного дохода должен обеспечить не просто реализацию минимальных потребностей, а адекватный уровень замещения пенсией заработной платы, достаточный для привычного и достойного образа жизни.
Подчеркивая обязательность предоставления гарантий минимального уровня дохода пенсионеров, Европейская социальная хартия, Европейский кодекс социального обеспечения вслед за конвенциями и рекомендациями МОТ определяют минимальные стандарты компенсации утраченного заработка в рамках пенсионных систем.
Правила пенсионной системы определяют общий размер расходов, которые общество тратит на выплату пенсий, и их распределение среди получателей пенсий. Эти нормы регулируют условия пенсионного обеспечения, порядок предоставления прав на получение пенсий и их размеры, виды пенсий, категории населения, подлежащие обязательному пенсионному страхованию, возраст выхода на пенсию. От данных норм в определяющей мере зависит ряд других показателей, характеризующих ту или иную национальную пенсионную систему. В их числе: общая численность пенсионеров и величина расходов на пенсионное обеспечение; структура пенсионеров по видам получаемых пенсий и категории старших возрастных групп, включая занятых трудовой деятельностью и неработающих пенсионеров.
Данная установка зафиксирована в положениях Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики», где основополагающая функция государства определяется следующим образом: «принимать все меры для обеспечения такого жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилище, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, а также образование, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния».
Ответственность государства за надлежащую организацию социальной защиты населения зафиксирована в Конституции Российской Федерации и международных документах.
В преамбуле Всеобщей декларации прав человека отмечается, что «государства-члены обязались содействовать, в сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций, всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод».
Конвенция МОТ № 102, касаясь этой темы, в п. 3 ст. 71 приводит следующее определение: «Член Организации берет на себя общую ответственность за надлежащее предоставление пособий, предусмотренных в соответствии с настоящей Конвенцией, и принимает с этой целью все необходимые меры; он обеспечивает, чтобы в случаях, когда это требуется, необходимые статистические обследования и расчеты, связанные с финансовым балансированием, проводились периодически и во всяком случае до какого-либо изменения в размерах пособий, ставок страховых взносов или налогов, идущих на финансирование охватываемых случаев страхования». А в п. 2 ст. 72 содержится следующее положение: «Член Организации принимает на себя общую ответственность за надлежащее руководство соответствующими учреждениями и службами при применении данной Конвенции».
Социальные обязательства государства нашли отражение в Европейской социальной хартии и доктрине МОТ «социальная сплоченность», сутью которых являются установки на реализацию прав человека в социально-трудовой сфере, обеспечение благосостояния всем членам общества, стремление к уменьшению неравенства в доступе к материальным и интеллектуальным благам, сведение к минимуму поляризации общества.
Решение проблем, связанных со старением населения в Российской Федерации, требует консолидации усилий государства и гражданского общества, что нашло выражение в развитии в последние 15 лет законодательства в интересах пожилых людей, в создании новых институциональных структур, в оказании государственной поддержки социально-ориентированным некоммерческим организациям, предоставляющим социальные услуги пожилым в области здравоохранения, социальной защиты, образования и пр.
Справочно: законодательство России в области социальной политики в отношении пожилого населения включает широкий массив федеральных законов. Конституцией Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным правовым государством, которое гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Конституционные цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии граждан, их социальной защищенности. Так, человек, если он в силу возраста, состояния здоровья или по другим, не зависящим от него причинам, трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Такую правовую норму определил Конституционный Суд Российской Федерации.
Примером несоблюдения государством пенсионных обязательств перед населением может служить и занижение размеров пенсий в 1990-е гг. Так, величина финансовых пенсионных ресурсов, которые были заработаны в советский период, составляла на начало 1990-х гг. примерно 250–300% ВВП, которые государство должно было вернуть в форме пенсий, что оно обеспечило в урезанном объеме. При этом приватизация государственной собственности, обеспечивающая две трети финансовых ресурсов на пенсионные нужды, была проведена без должного плана и контроля, что закончилось ее расхищением. Никто из законодателей и государственных структур власти не озаботился обеспечением (резервированием) средств на выполнение пенсионных обязательств государства, которое оно приняло на себя в советский период, будучи основным работодателем абсолютного большинства экономически активного населения.
Величина нереализуемых прав для пенсионеров в последние два десятилетия оценивается в диапазоне примерно 40–60% от тех объемов финансовых средств, которые были накоплены трудящимися в течение трудовой жизни в советское время. Прежде всего это касается пенсионных прав тех категорий пенсионеров, заработная плата которых в период трудовой деятельности была существенно выше средней заработной платы по стране: работников угольной, горной и металлургической промышленности, тяжелого машиностроения, оборонного комплекса, газовой и ряда других отраслей экономики, а также научной сферы. Во многом приватизация была проведена за счет пенсионеров и будущих поколений.
Важнейшим из таких регуляторов, определяющих стандарты социального обеспечения, является механизм установления прожиточного минимума на федеральном и региональных уровнях, с помощью которого устанавливаются минимальные размеры пособий и пенсий по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца.
Федеральный закон от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 233-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”» определяют порядок установления минимальных стандартов жизнедеятельности населения и величину критериев для определения меры социального вспомоществования нуждающимся в стране и по ее территориям по социально-демографическим группам населения с учетом природно-климатических условий проживания, особенностей производства продуктов питания, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, сложившейся структуры питания на основе фактического потребления продуктов в малоимущих семьях.
По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, в рамках действующего правового регулирования прожиточный минимум в субъектах Российской Федерации, основанный на дифференциации минимально необходимых затрат граждан, является, с одной стороны, наиболее адекватным выражением минимальных естественных потребностей соответствующих социально-демографических групп населения, а с другой стороны, — минимальной мерой социально-экономических обязательств государства перед населением, реализуемых в том числе через систему пенсионных и других социально-обеспечительных отношений. Поэтому минимальный уровень пособий и пенсий совместно с другими выплатами нуждающимся слоям населения должен обеспечивать прожиточный минимум пенсионеров, инвалидов и лиц, утративших кормильца.
Минимальный потребительский бюджет пенсионера представляет собой набор продовольственных и непродовольственных товаров и услуг в натуральном и стоимостном выражении, обеспечивающий человеку потребление на уровне, принятом обществом в качестве минимально допустимого на данном этапе его развития, но не ниже предела, определяемого научно обоснованными минимальными нормами и нормативами.
Качественный состав и количественные характеристики отдельных элементов потребительского бюджета пенсионера определяют следующие факторы:
— физиологические потребности людей в питании, коммунальных, транспортных и медицинских услугах;
— сохранение привычного образа жизни, включая культурные потребности.
Следует отметить, что в группу услуг, учитываемых при формировании потребительского бюджета пенсионера, включаются только те услуги, которые население получает на платной основе, а поэтому не включаются услуги, предоставляемые в рамках бюджетного обеспечения.
Минимальный потребительский бюджет на одного пенсионера применяется при определении минимальных размеров пенсий по возрасту, инвалидности, по случаю потери кормильца, социальных пенсий. В случае если размер пенсии ниже прожиточного минимума пенсионера, то пенсионеру производится социальная доплата, обеспечивающая вместе с пенсией прожиточный минимум пенсионера.
Стоимостная величина минимального потребительского бюджета определяется из оценки товаров и услуг, составляющих его натурально-вещественное содержание, в средних ценах покупки.
Формирование структуры республиканских минимальных потребительских бюджетов осуществляется по единой методологии с целью достижения сопоставимости показателей.
В законодательстве Российской Федерации основные положения политики государства, проводимой в области проблем старения населения, закреплены: в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Гражданском кодексе Российской Федерации, Трудовом кодексе Российской Федерации, Семейном кодексе Российской Федерации, федеральных законах «Об основах социального обслуживания населения в Российский Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О ветеранах», «Об общественных объединениях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и др.
Важный аспект организации национальных пенсионных систем состоит в систематическом прогнозировании и управлении поступлением финансовых средств с тем, чтобы обеспечивать на стабильной основе их достаточность на выплату пенсий и пособий. В настоящее время пенсионные расходы в странах ОЭСР составляют в среднем около 12–18% ВВП, что означает, что ответственность государства перед населением в период двух поколений приближается к 300–350% ВВП. Данные обязательства в экономически развитых странах законодательно регламентируются, и статистически по ним ведется ежегодный учет.
Согласно данным Citigroup, не профинансированные пенсионные обязательства государств перед застрахованными лицами в 20 странах ОЭСР достигли 78 трлн. американских долларов. Они сопоставимы с самыми крупными статьями расходов, включая накопленный долг государств, принятый ими по всем их обязательствам. В то же время оценить финансовое бремя пенсионных обязательств государства перед застрахованными лицами можно только на основе детального и конкретного анализа ситуации в каждой отдельной стране. Для этого важно рассмотреть применяемые механизмы и институты страхования, способы накопления и использования текущих и резервируемых финансовых ресурсов, соотношение работающих и пенсионеров в период двух и даже трех поколений (минимум на протяжении 70 лет).
Важнейшими способами накопления и использования текущих и резервируемых финансовых ресурсов являются два: распределительный и накопительный методы. Распределительный метод финансирования пенсионных систем базируется на текущих поступлениях страховых взносов, которые используются для выплаты пенсий в том же периоде. Он основан на принципе солидарного обмена ресурсами между поколениями работающих и пенсионеров. Краткосрочная форма сбора и распределения пенсионных средств («с колес») позволяет легко достигать сбалансированности ресурсов, что придает системе устойчивый и надежный характер.
Платежеспособность и сохранность средств при использовании распределительного метода объясняется защитой ресурсов от инфляции, которые не успевают обесцениться из-за короткого периода их нахождения (1–3 месяца) между субъектами правоотношений: страхователями — страховщиками — пенсионерами.
Метод финансирования пенсионных систем, основанный на создании долгосрочных накопительных капитализируемых резервов, называют накопительным (фондируемым или капитализированным), что связано с долгосрочным во времени нахождением средств (до 40 лет и более) после их внесения страхователями страховщикам:
— страховщики помещают ресурсы в различного рода инвестиционные программы;
— страховщики после выхода работников на пенсию переводят ресурсы от инвесторов и покупают аннуитет в форме пожизненных выплат застрахованным, которые получили статус «пенсионера».
Пенсионные программы, основанные на том или ином методе финансирования, подвержены различным финансовым рискам и имеют свои достоинства и недостатки. Например, состояние распределительных пенсионных систем напрямую зависит от изменения ситуации на рынке труда и экономической ситуации. В случае процесса старения населения, выразившегося в увеличении демографической нагрузки из-за увеличения ожидаемой продолжительности предстоящей жизни, особенно в старших возрастах, или уменьшении соотношения между работающими и пенсионерами распределительная система финансирования оказывается под угрозой, поэтому она должна дополняться существенными страховыми резервами.
К преимуществам накопительного метода финансирования, в первую очередь, относят определенную независимость пенсионных систем от демографической ситуации. В то же время функционирование накопительных систем подвержено инвестиционному риску и полностью зависит от состояния фондового рынка (внутреннего и/или внешнего в зависимости от принятых инвестиционных стратегий).
Например, в ФРГ, применяющей в качестве базового пенсионного института институт обязательного социального пенсионного страхования (в чистом виде распределительный метод), ситуация с пенсионными обязательствами достаточно стабильная. Дело в том, что обязательное социальное пенсионное страхование благодаря своим строго формализованным методам исчисления размеров взносов и выплат позволяет достигать сбалансированности доходной и расходной частей в текущем временном периоде, средне- и долгосрочной перспективе. Если добавить строгую финансовую дисциплину, характерную для ФРГ, а также высокую занятость населения трудовой деятельностью, то ее гражданам можно особенно не переживать о своем пенсионном будущем.
