Пенсионная система России: от советского к седому обществу

Роик В.Д.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 16.09.2016 ISBN: 9785392229420 Язык: Объем текста: 255 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Эволюция, предмет и институциональное устройство пенсионного обеспечения и страхования

Глава 2. Пенсионные обязательства государства: от патерналистской к страховой модели

Глава 3. Качество жизни пожилого населения России

Глава 4. Пенсионное страхование в России: «Болезни роста», вызовы XXI в. и ответы на них

Глава 5. Оптимизация пенсионного возраста: от социального обеспечения старости к страхованию утраты трудоспособности

Глава 6. Реформа досрочных пенсий: начало трудного и долгого пути

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 4.
Пенсионное страхование в России: «болезни роста», вызовы ХХI в. и ответы на них

4.1. Нерешенные проблемы государственного регулирования социальной защиты и пенсионного обеспечения населения в современной России

Переход России к рыночной экономике вызвал необходимость коренной трансформации всех базовых институтов и механизмов системы государственного социального обеспечения пожилых граждан. Следует отметить, что, хотя социалистическая патерналистская идеология бесплатности пенсионного обеспечения для граждан, базировавшаяся на принципах «алиментарности» (бесплатности) и общественных фондов потребления, была отвергнута, но ее системообразующие условия функционирования, например заниженные уровни заработной платы, во многом сохранились и до настоящего времени.

Социалистическая модель обеспечения воспроизводства рабочей силы базировалась на постулатах государственного патернализма и этатизма, воплощенных в следующие механизмы:

— государственное социальное обеспечение, финансировавшееся в определяющей мере за счет государственного бюджета, в котором социальное страхование играло незначительную и вспомогательную роль;

— централизованное и повсеместное (на разных уровнях управления) планово-административного регулирование доходов населения и, в частности, заработной платы, заниженный уровень которой компенсировался различными неденежными доплатами и общественными фондами потребления;

— широкий спектр социальных услуг, предоставляемых предприятиями, включавших предоставление жилья, медицинской помощи, доступ к оздоровительной инфраструктуре;

— общественные фонды потребления, обеспечивающие потребности населения в образовании, здравоохранении, физической культуре и спорте, ЖКХ, меры социальной поддержки работников на уровне предприятий и граждан на муниципальном уровне;

— государственное установление (и дотирование) цен на большинство товаров для населения и жилищно-коммунальные услуги.

В то же время порядок, при котором значительная часть затрат обеспечивалась с помощью общественных фондов потребления и государственных (вне предприятий) услуг, порождал деформированное представление об истинных размерах стоимости рабочей силы. Практически 60–70% и более затрат на воспроизводство рабочей силы обеспечивалось вне рамок предприятий.

В основе социалистической модели возмещения затрат на рабочую силу лежало централизованное государственное регулирование практически всех видов доходов населения (заработной платы, пенсий, социальных пособий), видов и величины затрат на медицинское обслуживание, образование, строительство жилья, дотирование государственных цен и т. д. Выделение средств на те или иные цели осуществлялось государством и носило законодательный характер. Определенная самостоятельность допускалась только на уровне предприятий при установлении премиальных выплат. Данная модель отношений нашла отражение в построении функциональных государственных структур, в сложившихся стереотипах и установках.

Формирование эффективных институтов пенсионного страхования в России не завершено. За 26-летний постсоветский период общественных преобразований все еще не удалось осмыслить и концептуально сформулировать государственную программу создания эффективной пенсионной системы, отвечающую изменившимся социально-трудовым отношениям и новой структуре населения, а также демографическому старению населения.

Пять пенсионных реформ, осуществленных с начала 1990-х гг., все еще не сумели создать приемлемую по эффективности и финансовой надежности пенсионную систему, а поэтому на очереди шестая пенсионная реформа, которую планируется провести в период 2017–2020 гг.

Современной пенсионной системе России присущи черты как прежней советской пенсионной системы, так и черты формирующихся новых страховых институтов. Она уже не «советская государственная система социального обеспечения», но еще и не «страховая». Ее промежуточный, переходный характер связан с незавершенностью реформ в сфере доходов и занятости населения, а также налоговой системы.

Охват работающего населения пенсионным страхованием служит одним из важнейших критериев эффективности национальных пенсионных систем. ЭРС в послевоенный период решили задачу массового охвата пенсионным страхованием в формальном секторе экономики (порядка 80–90%) и приемлемого охвата (40–60%) самозанятого населения в неформальном секторе.

В России эти стандарты не выдерживаются. Большинство экспертов и официальная статистка отмечают, что в формальном секторе в качестве системных недостатков организации доходов населения выступает значительная доля «серой заработной платы» (до 30–40% от общего объема по стране). Кроме того, охват пенсионным страхованием самозанятого населения и населения, занятого в неформальном секторе, составляет порядка 15–20% от общей их величины, что оценивается как крайне неудовлетворительная величина. В итоге, на конец 2014 г. пенсионным страхованием в России охвачено не более 65–70% от общей численности экономически активного населения, что свидетельствует о накоплении кризисных последствий складывающейся ситуации в области пенсионного обеспечения в стране.

Таким образом, отечественная пенсионная система как с позиции размера пенсий, так и с позиции финансовой стабильности существенно уступает пенсионным системам стран Запада. Совокупный потенциал ее пенсионных институтов намного ниже (в полтора-два раза), чем потенциал таких стран, как Германия и Великобритания (см. схему 8).

Опыт ЭРС свидетельствует о том, что на пенсионное обеспечение они расходуют ресурсы, оцениваемые по объему в 14–20% ВВП. Например, уже сегодня расходы на государственные пенсии составляют: в Германии — 16,8% ВВП, во Франции — 17%, в Австрии — 18%, в Италии — 20%. В России на пенсионное обеспечение тратится не более 10% ВВП.

При этом в ЭРС институт обязательного социального пенсионного страхования играл, играет и будет в ближайшие 50 лет играть роль основного пенсионного института, поскольку выгодно сочетает в себе сильные стороны личных и коллективных усилий страхователей. Во-первых, личную ответственность работников и работодателей, а во-вторых, солидарную взаимопомощь всех занятых трудовой деятельностью. Поэтому формирование условий для его становления в России является важнейшей задачей для государства и российского социума.

Источник: экспертные расчеты автора.
Схема 8. Место и роль систем обязательного и добровольного пенсионного страхования в доходах пенсионеров

Нерешенные вопросы касаются как законодательного оформления институциональной базы, так и создания условий для эффективного функционирования финансовых механизмов. Размеры пенсий и пособий все еще по покупательной способности и коэффициенту замещения составляют примерно 65–70% от их показателей 1990 г., доступность качественной медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования затруднена для большинства пожилого населения.

Во многом медленное и непоследовательное становление национальной системы пенсионного страхования связано с тем, что изначально в стране не была принята доктрина формирования институтов пенсионного страхования как важнейшего компонента доходов населения, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда. В конечном итоге это объясняет отсутствие четко обозначенных целей и программы действий в данной области, является причиной «размытости» и непоследовательности управленческих воздействий, для которых применимо известное высказывание: «шаг вперед, два назад».

Например, в 2001 г. страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. При этом был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей). Кроме того, были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными лицами. В 2005 г. был существенно снижен размер ЕСН, что привело к устойчивому и существенному дефициту бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Последствиями таких контрпродуктивных мер стало снижение уровня социальных гарантий в системе пенсионного страхования и возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого, но при этом размер дотаций из государственного бюджета определен в несравненно меньших пропорциях и объемах, чем это было в советское время.

В итоге получился своего рода эклектический набор элементов и механизмов социальной помощи, государственного социального обеспечения, пенсионного страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который не имеет каких-либо перспектив на развитие в дальнейшем.

Данная политика привела к отрицательным результатам и потребовала существенной корректировки, которая была частично проведена в 2010 г., но не позволила создать условий для завершения формирования эффективных институтов пенсионного страхования.

Следует отметить и недостаточность финансовых ресурсов, выделяемых на цели пенсионного страхования в России, размер которых составляет всего 6% ВВП, что в два-три раза меньше требуемых объемов для обеспечения даже простого воспроизводства населения.

Низкие размеры пенсий выступают источником постоянного социального напряжения в обществе. Это связано с тем, что для граждан размер пенсии определяет саму возможность достойной жизни на пенсии, которая сейчас для 80% пенсионеров недостижимый идеал, поскольку пенсия может обеспечить только физиологический минимум.

Обязательное, добровольное и личное страхование в развитых странах Западной Европы обеспечивает высокий материальный достаток (размер пенсии составляет 60–80% от заработной платы) для 70–80% пенсионеров.

Россия все еще не смогла создать полноценного института пенсионного страхования, о чем свидетельствует величина затрат на его финансирование — порядка 6% ВВП, что по меркам экономически развитых стран в 2–3 раза меньше необходимых объемов.

В итоге пенсии все еще в 1,5 раза ниже, чем в конце 1980-х гг. в СССР, а надежд на существенное их повышение в средне- и долгосрочной перспективе мало. Если бы субъекты Российской Федерации и крупные компании не осуществляли доплат пенсионерам за счет своих бюджетов, то картина выглядела бы еще более неприглядно.

Пенсионный вопрос является одним из ключевых для предпринимателей — плательщиков страховых взносов, страховые отчисления для которых с 2012 г. составляют 22% от величины заработной платы наемного персонала, а в среднесрочной перспективе их величина может повыситься до 26% от величины заработной платы. При этом следует напомнить, что законодатель ввел страховые взносы на досрочные пенсии, предоставляемые за работу во вредных и опасных условиях труда, величина которых в 2014 г. составит: за рабочие места по Списку № 1–6% от заработной платы и по Списку № 2–4%.

Для политиков пенсионный вопрос — постоянная «головная боль», поскольку при низких пенсиях значительная доля численности населения, насчитывающая 40 млн. пенсионеров, а это самый сознательный избиратель, за материальное обеспечение которого несет ответственность власть, чутко реагирует на изменения в пенсионной системе.

Кроме того, пенсии — это крайне финансово-емкий социальный институт, за финансовое обеспечение которого несет субсидиарную ответственность государство. Только на погашение дефицита страховой части оно в 2015 г. потратило из федерального бюджета порядка 1 700 млрд. руб., а к 2020 г. эта величина возрастет вдвое.

Другими словами, в пенсии, как в известном «гордиевом узле», завязаны интересы важнейших субъектов государства и общества. Предпринимавшиеся попытки в стране в течение последних 23 лет разрубить этот узел с помощью лобовых «рыночных» решений, например введения накопительной пенсии или широко обсуждаемого повышения пенсионного возраста либо потерпели сокрушительное фиаско (накопительная пенсия, финансы которой девальвируются ежегодно на 4–5% в год), либо обречены на неудачу.

Распределение заработной платы по-прежнему осуществляется весьма неравномерно (см. табл. 28).

Таблица 28

Соотношение размера минимальной и средней заработной платы в ряде стран Европы в 2013 г.

Источник: Ржаницина Л. С. Заработная плата как фактор экономического оживления // Труд и социальные отношения. 2015. Т. ХХVI. № 1 (127). С. 28–29.

Сопоставление размеров минимальной заработной платы к средней ее величине в ряде стран Европы свидетельствует о том, что она составляет порядка 50–60%; в России она составляет 22,5%, что не соответствует рекомендациям МОТ (50%) и ЕС (60%).

На этот процесс оказывает серьезное влияние уплата прогрессивного подоходного налога и взносов на социальное страхование, что позволяет сглаживать неравенство в распределении заработной платы и рыночных доходов населения. В отличие от России, в развитых странах наблюдается сохранение тенденции гораздо большего налогообложения богатых по сравнению со средними и тем более бедными слоями работоспособного населения.

Это способствует выравниванию доходов населения, уменьшению поляризации и уровня бедности, что подтверждается при сравнении данных по первичным и окончательным показателям распределения личных доходов населения (см. табл. 29). После перераспределения личных доходов показатели разрыва в уровнях личных доходов, исчисленные как отношение крайних децилей, концентрируются в диапазоне 3–4 раза. Эти цифры и рассматриваются западными экспертами как наиболее приемлемые стандарты в сфере неравенства личных доходов.

В России величина составляет 13,5 раза, что является недопустимым фактом ни с каких позиций.

Таблица 29

Показатели отношения уровня дохода наиболее бедной и наиболее богатой децилей населения в развитых странах и России в 2007–2015 гг.

Источник: Никитин С. Личные доходы населения (на примере развитых стран) // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 2. С. 20 (расчеты автора).

Следует отметить, что в условиях высокой конкуренции внутри ЕС компании стремятся снизить удельные расходы на рабочую силу путем сокращения персонала и применения технологий, способствующих росту производительности труда. Сохранение высокой заработной платы и высоких расходов на рабочую силу сопровождается процессом применения трудосберегающей модернизации экономики в целом, что влечет в конечном итоге сокращение удельных расходов на рабочую силу и занятость.

В Европе эта модель социальной политики находит воплощение в регулировании рынка труда путем создания высокопроизводительных рабочих мест и значительных расходах на рабочую силу.

4.2. Глобальные вызовы институтам пенсионного страхования

Важнейшими проблемами и крупными цивилизационными вызовами для пенсионной системы являются:

1. Феномен старения населения, включивший в орбиту своего влияния большинство экономически развитых стран.

2. Новый тип социально-трудовых отношений, разрушающий базу социального пенсионного страхования, который является вторым по значимости вызовом для пенсионных систем большинства стран мирового сообщества.

3. Разбалансированная структура доходов населения, выступающая типичной проблемой для всех стран с транзитной экономикой, что в России отягощается значительным удельным весом теневого рынка труда.

Раскрытие содержательного значения этих вызовов позволит увидеть реальные масштабные угрозы не только пенсионной системе, но и всей жизнедеятельности населения.

Пенсионное обеспечение, медицинская помощь и социальное обслуживание в скором будущем станут крупнейшей расходной статьей бюджета в большинстве экономически развитых стран. Если не будут приняты соответствующие контрмеры, то социальные расходы, связанные с жизнедеятельностью пенсионеров, могут начать сдерживать развитие экономик.

В европейских странах, где это явление начало осознаваться политическими лидерами и научной общественностью, активно обсуждаются возможные стратегические преобразования пенсионных институтов, способы регулирования рынков труда, демографических и миграционных систем, а также систем социального обеспечения, способных в определенной степени демпфировать социально-экономические последствия старения населения.

Речь идет не только о поддержании высокого качества жизни населения и перспективах экономического развития в условиях этого глобализационного вызова, но и о сохранении своей национальной и государственной идентичности.

Результатом быстрых темпов увеличения продолжительности жизни за последних три столетия выступает существенный рост ее продолжительности на всех ее этапах в полтора, а то и в два раза (см. табл. 30).

Таблица 30

Динамика увеличения продолжительности жизни в экономически развитых странах

Юридическая Роик В.Д. Пенсионная система России: от советского к седому обществу

Юридическая Роик В.Д. Пенсионная система России: от советского к седому обществу

Книга посвящена вопросам институционального устройства пенсионного страхования, которое в России находится на этапе становления. Новые глобальные вызовы в трудовой сфере и демографии вызывают необходимость существенных корректировок в устройстве национальных пенсионных систем. В книге рассматриваются вопросы возможностей повышения пенсионного возраста, практика индексации пенсий, реформа досрочных пенсий, пути формирования условий для повышения качества жизни пенсионеров,<br /> создания инфраструктуры и механизмов «серебряной экономики».<br /> Книга адресована широкой аудитории: работникам министерств и ведомств социального, финансового и правового блоков, депутатам всех уровней, студентам и преподавателям, специалистам негосударственных пенсионных фондов, а также всем интересующимся устройством пенсионных систем. Книга публикуется в авторской редакции.