Курс международного права. Учебник

Толстых В.Л.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 04.06.2018 ISBN: 9785392279098 Язык: Объем текста: 842 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Об авторе

Иностранная терминология

Указатель судебных решений (хронологический)

Часть I. Понятие, история и доктрина международного права

Часть II. Нормы и источники международного права

Часть III. Субъекты международного права

Часть IV. Охранительная функция международного права

Часть V. Гуманитарная функция международного права

Часть VI. Регулирование сотрудничества в отдельных областях

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Часть IV.
Охранительная функция международного права

Глава 15.
Правовой режим применения силы в международных отношениях

1. Ограничение применения силы: эволюция идей и норм

1. Международно-правовой режим применения силы состоит из двух частей: основания обращения к силе определяются правом войны (jus ad bellum); отношения между воюющими определяются правом воюющих, т. е. международным гуманитарным правом (jus in bello). Обе части содержат нормы, призванные сдерживать насилие, однако, основываются на разных идеях: jus ad bellum — на идее международной безопасности; jus in bello — на идее гуманности. В данной главе рассматриваются эволюция и содержание jus ad bellum.

В Средние века главным инструментом jus ad bellum являлась концепция справедливой войны. Изначально разработанная богословами, впоследствии она стала обязательным элементом правовых учений. Война признавалась справедливой при наличии двух условий. Во-первых, для нее требовалась справедливая причина (justa causa), в качестве которой рассматривалось прежде всего нарушение права. Во-вторых, она должна была вестись законным правителем, т. е. законным врагом (justus hostis). Правом на войну обладал любой феодал (право частной войны). Война, таким образом, походила на дуэль: каждый воюющий отстаивал свою правоту и уважал субъектность своего противника.

В результате грандиозных преобразований XVI–XVII вв. было отменено право частной войны и установлена монополия государства на применение силы. Все остальные лица, взявшиеся за оружие, в первую очередь повстанцы, объявлялись преступниками. Новая концепция войны способствовала разрушению децентрализованного порядка и установлению абсолютистского порядка. Она обеспечила мир внутри государства, но войны, которые вело само государство, стали гораздо более масштабными, так как государство получило в свое распоряжение ресурсы всей нации.

В XIX–XX вв. под влиянием опыта двух мировых войн, глобализации экономики и распространения либеральной идеологии любая война независимо от наличия justa causa и justus hostis стала рассматриваться как преступление. Обращение к силе стало допускаться только в двух случаях: самообороны и коллективных действий против общего врага. Благодаря этому международный порядок приобрел формальные характеристики внутреннего порядка. Запрет войны, однако, не был компенсирован установлением эффективных средств защиты нарушенного права (то, что имеет место во внутреннем порядке). В этих условиях вероятность войны сохраняется, а ее запрет носит во многом формальный характер.

Элементом новой концепции является идея общего врага (hostis humani generis). Речь идет о субъекте, который угрожает порядку в целом (проводит агрессивную политику, поддерживает терроризм, грубо нарушает права человека) и которому поэтому должны противодействовать все государства. Данная идея не только определяет основания обращения к силе, но и оказывает глубокое влияние на характер войны, которая перестает быть гражданским иском и превращается в карательную акцию, становится дискриминационной. Это предполагает неограниченность средств ведения войны, крайнюю жестокость по отношению к противнику и расправу над ним в случае победы.

В настоящее время, похоже, формируется новая концепция, которая ограничивает круг субъектов, обладающих правом на применение силы, западными странами. Ее идеологическим основанием является приверженность данных стран демократическим ценностям. Ее инструментами являются доктрины гуманитарной интервенции и ответственности за защиту, опробованные во время конфликтов в Югославии, Афганистане, Ираке и Ливии.

2. Первым договором, ограничившим обращение к силе, является Гаагская конвенция об ограничении в применении силы при взыскании по договорным долговым обязательствам 1907 г., закрепившая концепцию Драго.

В 1902 г. Великобритания, Германия и Италия объявили морскую блокаду Венесуэле, отказавшейся выплачивать компенсацию за ущерб, понесенный европейцами в ходе гражданской войны в Венесуэле. 29 октября 1902 г. министр иностранных дел Аргентины Л. М. Драго направил правительствам этих стран ноту, в которой указывалось: «Государственный долг не может быть причиной вооруженной интервенции, ни тем более оккупации территории американских государств европейской державой».

Версальский договор 1919 г., заключенный по окончании Первой мировой войны, предъявил императору Германии Вильгельму II обвинение в «высшем оскорблении международной морали и священной силы договоров» (ст. 227) и обязал Германию возместить все убытки от войны (ст. 231). Статут Лиги Наций, утвержденный этим договором, подчеркнул «важность» обязательств не прибегать к войне (Преамбула) и запретил прибегать к войне до исчерпания мирных средств (ст. 12). Участники Договора об отказе от войны в качестве орудия национальной политики 1928 г. (Пакта Бриана — Келлога) заявили, «что они осуждают обращение к войне для урегулирования международных споров и отказываются от таковой в своих взаимных отношениях, в качестве орудия национальной политики».

Устав ООН, принятый после Второй мировой войны, установил общий запрет на применение силы. Статья 2 (4) Устава гласит: «Все члены ООН воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций». Данная норма обеспечивается системой коллективной безопасности (гл. VII) и правом на самооборону (ст. 51). Контроль за ее выполнением возлагается на специальный орган, обладающий наднациональными полномочиями,— СБ ООН.

Запрет применения силы имеет не только договорную, но и обычно-правовую природу. Из этого вытекает несколько следствий. Во-первых, он связывает не только государства, но и другие субъекты, например международные организации. Во-вторых, его нарушения могут рассматриваться судами, не обладающими юрисдикцией по спорам, связанным с применением Устава. В-третьих, соответствующий обычай может эволюционировать независимо от договорной нормы и влиять на ее толкование и применение.

В Решении по делу о военной деятельности в Никарагуа от 27 июня 1986 г. МС ООН рассмотрел заявление США о признании его юрисдикции, содержащее исключающую оговорку в отношении споров, вытекающих из многосторонних договоров. Поскольку спор затрагивал Сальвадор, Суд счел, что он не может рассматривать вопрос о нарушениях Устава ООН и Устава ОАГ, но может рассматривать вопрос о нарушениях обычных норм. Запрет применения силы, закрепленный в ст. 2 (4) Устава ООН, является обычаем; opinio juris следует из согласия сторон и государств с некоторыми резолюциями ГА ООН, в том числе с Резолюцией 2625 (1970), утвердившей Декларацию о принципах международного права (§ 188).

3. Статья 2 (4) Устава ООН требует некоторых пояснений. Во-первых, она запрещает «применение силы», а не войну и, таким образом, распространяется на ситуации, в которых государства не объявляют военное положение или применяют силу в ограниченных масштабах.

Во-вторых, она запрещает только применение военной силы и не запрещает давление экономического, политического и иного невоенного характера. В крайних случаях такое давление, однако, может квалифицироваться как незаконное вмешательство.

В-третьих, она запрещает применение силы только в международных отношениях. Применение силы внутри страны, например против повстанцев, регулируется внутренним правом; международное право реагирует на него, только если оно имеет международный резонанс (например, вызывает потоки беженцев). Статья 2 (4), однако, охватывает применение силы против повстанцев, действующих c территории иностранного государства, применение силы повстанцами, контролируемыми иностранным государством, и применение силы против народа, борющегося за самоопределение (в обоих случаях возникают международные отношения).

В-четвертых, ст. 2 (4) запрещает применение силы против территориальной неприкосновенности, политической независимости или иным образом, несовместимым с целями ООН. Данное положение толкуется ограничительно, как запрещающее любое применение силы, которое не является самообороной или не санкционируется СБ ООН. Это следует из Преамбулы Устава, констатирующей решимость «избавить грядущие поколения от бедствий войны», ст. 1, ставящей перед ООН цель поддержания мира и безопасности, и ст. 2 (3), требующей мирного разрешения споров.

Государства, применяющие силу, часто ссылаются на необходимость собирания доказательств нарушения, борьбы с преступниками, исполнения решения суда, возвращения исторических территорий, поддержки национально-освободительного движения, защиты гражданского населения и т. п. (оккупация Индией Гоа в 1961 г., вторжение Аргентины на Фолклендские острова в 1982 г., вторжение Ирака в Кувейт в 1990 г., бомбардировка странами НАТО Югославии в 1999 г., вторжение США в Афганистан в 2001 г. и проч.). МС ООН и СБ ООН не поддерживают такое толкование, хотя и не всегда принимают меры для наказания нарушителя.

В деле о проливе Корфу Великобритания утверждала, что операция по разминированию в албанских территориальных водах была необходима для собирания доказательств и облегчения отправления международного правосудия. В Решении от 9 апреля 1949 г. МС ООН указал: «Так называемое право на вмешательство не может рассматриваться иначе, чем проявление политики силы, политики, которая в прошлом приводила к серьезным злоупотреблениям, и которая не может, какими бы ни были в настоящее время недостатки международного порядка, иметь место в международном праве. Интервенция в той особой форме, в какой она проявляется здесь, допустима еще в меньшей степени, так как, будучи зарезервированной в силу природы вещей за наиболее могущественными государствами, она легко может подрывать отправление международного правосудия».

4. Вооруженное нападение на другое государство квалифицируется как агрессия. Оно признается угрозой международному миру и безопасности, оправдывает решения СБ ООН о применении к нарушителю санкций и дает право на самооборону по смыслу ст. 51. Менее серьезные акты (арест дипломата, пограничный инцидент, задержание преступника на чужой территории и др.) дают право на самооборону по смыслу ст. 21 Статей об ответственности 2001 г., т. е. против непосредственного нападающего, а не против государства в целом, и право на контрмеры. Запрет агрессии относится к jus cogens.

Определение агрессии содержится в Резолюции ГА ООН 3314 (XXIX) «Определение агрессии». Оно состоит из нескольких элементов. Во-первых, агрессией является применение вооруженной силы против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или иным образом, несовместимым с Уставом ООН. Во-вторых, доказательством акта агрессии prima facie является применение силы первым. В-третьих, наличие акта агрессии оценивается в свете всех обстоятельств, включая степень серьезности соответствующего акта и его последствий. В-четвертых, к числу актов агрессии относятся вторжение на территорию другого государства, бомбардировка территории другого государства, блокада портов или берегов другого государства, нападение на вооруженные силы другого государства, применение вооруженных сил в нарушение условий соглашения, засылка банд, групп и наемников и др. В-пятых, СБ ООН может определять другие акты агрессии.

В настоящее время агрессия часто осуществляется путем засылки наемников и поддержки повстанцев (косвенная агрессия). Вопрос о том, какие конкретные формы содействия повстанцам достигают уровня агрессии, до конца не прояснен. В любом случае такое содействие должно соответствовать признакам, перечисленным в Резолюции 3314, и выходить за рамки поставки оружия повстанцам или их логистической и иной поддержки.

Агрессией может признаваться масштабное, повлекшее серьезные последствия нападение террористов. В Резолюции 1368 (2001), принятой на следующий день после терактов в Нью-Йорке, СБ ООН признал «неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону», квалифицировал «ужасные террористические нападения» как угрозу для мира и безопасности и призвал все государства «срочно предпринять совместные усилия» для предания правосудию исполнителей и организаторов нападений.

В качестве агрессии не могут квалифицироваться нападения террористов, осуществляемые с территории, контролируемой данным государством. В Заключении о строительстве стены на оккупированной палестинской территории от 9 июля 2004 г. МС ООН указал, что ст. 51 закрепляет право на самооборону в случае нападения одного государства на другое; Израиль же ссылался на угрозу, исходящую с оккупированной им территории. Выводы МС ООН были отвергнуты Верховным судом Израиля в Решении по делу о международной правомерности стены безопасности и участков возле Альфей-Менаше от 15 сентября 2005 г.

2. Право на самооборону

5. Самооборона представляет собой применение силы в ответ на вооруженное нападение на государство (агрессию). В отличие от контрмер самооборона направлена на защиту государства как такового, а не на защиту его отдельных представителей или его прав в отдельной области. Ст. 51 Устава ООН гласит: «Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на члена Организации, до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Меры, принятые членами Организации при осуществлении этого права на самооборону, должны быть немедленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности…» Право на самооборону является базовым правом государства и в силу этого существует независимо от своего закрепления в Уставе как норма обычного права.

В Решении по делу о военной деятельности в Никарагуа от 27 июня 1986 г. МС ООН указал, что ст. 51 имеет смысл только в том случае, если существует неотъемлемое (inherent) право на самооборону, которое с необходимостью имеет обычно-правовой характер, даже если его содержание подтверждено Уставом и сформировалось под его влиянием (§ 176).

Условиями правомерности самообороны являются наличность посягательства, необходимость и пропорциональность. Наличность предполагает, что нападение имеет место на самом деле. Намерение совершить нападение, подготовка к нему или угроза применить силу не дают права на самооборону. Необходимость предполагает отсутствие доступной альтернативы для отражения нападения. Пропорциональность предполагает соразмерность силы, используемой для отражения нападения, силе, используемой для нападения. Силы противников не обязательно должны быть равными; самооборона будет успешной, только если сила обороняющегося превосходит силу нападающего. Самооборона носит общий характер, т. е. осуществляться против другого государства в целом (а не только против нападающих лиц). Она, однако, едва ли может включать меры по свержению политического режима, установлению постоянного контроля над чужой территорией и т. п.

Данные условия были сформулированы в дипломатической переписке по делу Caroline. В 1837 г. канадские повстанцы получали людей и снабжение из США. Для этого использовался пароход Caroline, курсировавший между берегами Ниагары. Однажды во время его стоянки на американской стороне он был взят на абордаж отрядом с канадской стороны, в результате чего несколько человек погибли и получили ранения. Нападающие подожгли пароход и спустили его вниз по течению в Ниагарский водопад. В 1841 г. по обвинению в уничтожении парохода в Нью-Йорке был задержан А. Маклеод. Лорд Пальмерстон признал, что судно было уничтожено британцами, сослался на самооборону и потребовал освободить Маклеода. Государственный секретарь США Д. Уэбстер заявил, что необходимости применять силу против Caroline не было. В письме к британскому посланнику лорду Эшбартону он указал: «Несомненно, правильно, что, хотя признается существование изъятий, вытекающих из великого права самообороны, эти изъятия должны ограничиваться случаями, когда необходимость самообороны не терпит отлагательства, самодовлеет и не допускает выбора средств и не дает времени для размышлений». В итоге лорд Эшбартон принес извинения, а Маклеод был судим и оправдан.

Во время ирано-иракской войны 1980–1988 гг. американские корабли разрушили несколько иранских нефтяных платформ. Данные действия были предприняты в ответ на попадание ракеты в кувейтский танкер, плывущий под американским флагом, и столкновение с миной американского военного корабля. США сослались на самооборону. В Решении от 6 ноября 2003 г. МС ООН счел, что США не доказали, что Иран был причастен к данным атакам, что они являются вооруженным нападением по смыслу ст. 51, что действия США были необходимыми и пропорциональными и что платформы представляли собой законную военную цель.

В деле о военной деятельности на территории Конго Уганда обосновывала присутствие ее сил на территории Конго правом на самооборону. В 1997 г. Конго действительно разрешило Уганде бороться с повстанцами, действующими против нее с конголезской территории. В Решении от 19 декабря 2005 г. МС ООН установил, что в 1998 г. Уганда проводила не операции против повстанцев, а нападения, заканчивавшиеся взятием населенных пунктов. Эти акции выходили за границы любой договоренности о присутствии Уганды на территории Конго, но вписывались в цели, изложенные в Позиции верховного командования Уганды от 11 сентября 1998 г. (лишить Судан возможности использовать территорию Конго для дестабилизации Уганды, нейтрализовать повстанческие формирования, обеспечить безопасность Уганды в условиях гражданской войны в Конго). Уганда не сообщила СБ ООН о событиях, вынудивших ее прибегнуть к самообороне, никогда не утверждала, что является объектом агрессии со стороны Конго, и не доказала факт соглашения между Конго и Суданом о военных действиях против нее. Таким образом, условия для самообороны отсутствовали.

Самооборона должна осуществляться с должным учетом полномочий СБ ООН: о ней должно быть сообщено СБ ООН, она не должна нарушать резолюций СБ ООН, она должна прекратиться, если СБ ООН принял меры, необходимые для поддержания мира и безопасности. Принимая данные меры, СБ ООН может разрешить государству продолжать использовать силу в порядке самообороны. На практике государства, считающиеся себя жертвой агрессии, редко обращаются в СБ ООН. В Решении по делу о военных действиях в Никарагуа от 27 июня 1986 г. МС ООН установил, что США не уведомили СБ ООН о мерах, принимаемых в порядке самообороны, однако указал, что требование такого уведомления не является частью обычного права (§ 235).

6. Вопрос о правомерности превентивной самообороны является дискуссионным. Одни авторы считают, что такая самооборона исключается ст. 51, требующей состоявшегося нападения, и открывает возможность для злоупотреблений.

Еще Г. Гроций писал: «Обращение к насилию во избежание лишь возможного насилия лишено всякого основания справедливости. Жизнь человеческая такова, что полная безопасность нам вообще никогда не доступна. Против неосновательных же опасений следует полагаться на божественное правосудие и прибегать к обеспечению безопасности, но не к силе». Э. Х. де Аречага указывает, что требование о наличности нападения является настольно оправданным с точки зрения морали и политики, что нет необходимости обосновывать его еще и юридически. Й. Динштейн пишет, что существование обычая, разрешающего превентивную самооборону, не подтверждается практикой; кроме того, логически нельзя объяснить, почему авторы Устава подробно урегулировали самооборону post factum и одновременно отказались регулировать превентивную самооборону, гораздо более опасную в плане возможных злоупотреблений.

Другие авторы аргументируют правомерность превентивной самообороны опасностью террористических атак и атак с использованием оружия массового уничтожения, невозможностью адекватной реакции на них после их осуществления и тезисом о долге государства перед своим народом. Они утверждают, что термин «если» (ст. 51) не означает «только если»; будучи «неотъемлемым», право на самооборону не может ограничиваться; помимо договорных, существуют обычно-правовые основания самообороны; необходимость предполагает неизбежность нападения.

Еще Э. де Ваттель писал: «Если речь идет о спасении государства, нельзя быть излишне предусмотрительным. Неужели следует ждать, чтобы предотвратить гибель государства, до тех пор, пока она станет неотвратимой?» Р. Хиггинс пишет: «В ядерный век здравый смысл не может требовать интерпретации неясного положения таким образом, чтобы требовать от государства пассивного принятия своей участи, если оно перед этим может защитить себя». А. Софаер пишет: «Упреждение должно рассматриваться ответственно на основе индивидуального подхода, но оно остается проявлением долга каждого правительства защищать свой народ». Т. Гаццини пишет: «Шансы эффективно противодействовать феномену терроризма во многом зависят от способности своевременно обнаруживать и пресекать террористов на планировочной и подготовительной стадиях их деятельности». Принципы международного права, относящиеся к использованию силы в порядке самообороны, подготовленные известным британским аналитическим центром Chatham House, устанавливают: «Сила может использоваться, только если любая дальнейшая отсрочка приведет к неспособности государства, которому угрожают, эффективно защищаться или предупреждать нападение. При оценке неизбежности нападения следует учитывать его серьезность, способности нападающего и природу угрозы, например вероятность осуществления нападения без предупреждения».

М. Гленнон выводит три следствия из ст. 51: поддержка террористов не является нападением; использование силы для свержения правительства, укрывающего террористов, является диспропорциональным; превентивная самооборона не разрешается. Первое игнорирует тот факт, что использование силы против государства, поддерживающего террористов, может быть единственной доступной мерой защиты. Второе ошибочно смешивает jus ad bellum и jus in bello и ставит стандарты пропорциональности в зависимость от выводов, которые делаются в самом начале и относятся к допустимости использования силы. Третье является нереалистичным для политиков, отвечающих за благополучие своих граждан.

Разница между подходами не должна переоцениваться: многие представители первого подхода считают нападение состоявшимся, если подготовка к нему близка к завершению, и допускают самооборону в ответ на состоявшееся нападение для предупреждения будущих нападений.

Концепция превентивной самообороны не поддерживается судами, но используется в публичной риторике, часто для того чтобы избежать встречных обвинений в агрессии. В 1962 г. США ввели военную блокаду Кубы в ответ на размещение на острове военных баз с ядерным оружием (Карибский кризис). В июне 1967 г., после того как Египет, Иордания и Сирия провели мобилизацию, Израиль неожиданно напал на них, уничтожил их военно-воздушные силы, разбил их сухопутные армии и оккупировал ряд территорий («Шестидневная война»). В июне 1981 г. Израиль нанес бомбовый удар по иракскому ядерному реактору «Осирак», который, по его мнению, мог производить оружейный плутоний; СБ ООН в Резолюции 487 осудил это нападение. В 1986 г. США сослались на превентивную самооборону как на основание для бомбардировки Ливии, обвиненной в поддержке терроризма. Доктрина превентивной самообороны была закреплена в Стратегии национальной безопасности США 2002 г. (доктрина Буша).

7. Индивидуальная самооборона осуществляется подвергшимся нападению государством. Коллективная самооборона осуществляется государствами, помогающими этому государству по его просьбе. Обязательство оказывать такую помощь закрепляется в договорах о коллективной безопасности. Данные договоры устанавливают, что нападение на одного участника рассматривается как нападение на других участников. К их числу относятся Североатлантический пакт 1949 г., учредивший НАТО; Договор о коллективной безопасности 1992 г., заключенный в рамках СНГ; Межамериканский договор о взаимопомощи 1947 г.; Договор о совместной обороне и экономическом сотрудничестве 1950 г., заключенный в рамках ЛАГ; Договор о безопасности АНЗЮС (Австралия, Новая Зеландия, США) 1951 г.; Договор о союзнических отношениях между РФ и Узбекистаном 2005 г. и др.

В деле о военной деятельности в Никарагуа США утверждали, что действуют в интересах Сальвадора, Гондураса и Коста-Рики в порядке коллективной самообороны. В Решении от 27 июня 1986 г. МС ООН не принял эту ссылку: во-первых, потому что агрессия Никарагуа против этих государств не была доказана; во-вторых, потому что из их поведения не следовало, что они считали себя жертвами агрессии и искали помощи со стороны США; в-третьих, потому что действия США не отвечали критериям необходимости и пропорциональности. Суд указал: «В международном обычном праве… нет нормы, разрешающей осуществление коллективной самообороны в отсутствие просьбы со стороны государства, считающего себя жертвой вооруженной агрессии» (§ 199). И далее: «В то время как вооруженное нападение дает право на коллективную самооборону, менее серьезное использование силы не может… давать право на коллективные контрмеры, предполагающие использование силы. Акты, в которых обвиняется Никарагуа… могут обосновывать только пропорциональные контрмеры со стороны государства, являющегося их жертвой… Они не могут оправдывать контрмеры, предпринимаемые третьим государством, США, и особенно вмешательство, связанное с использованием силы» (§ 249).

8. В 2007 г. ИМП обобщил нормы, относящиеся к самообороне, в Резолюции «Актуальные проблемы применения силы в международном праве — самооборона»: «1. Ст. 51 Устава ООН, дополненная международным обычным правом, адекватно регулирует осуществление права индивидуальной и коллективной самообороны. 2. Необходимость и пропорциональность являются существенными элементами нормативного регулирования самообороны. 3. Право затронутого государства на самооборону возникает в случае действительного или очевидно неизбежного вооруженного нападения. Оно может осуществляться, если отсутствует законная и доступная альтернатива для того, чтобы предупредить, остановить или отразить вооруженное нападение, до тех пор пока СБ ООН не примет эффективные меры, необходимые для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. 4. Затронутое государство обязано немедленно сообщить СБ ООН о действиях, принятых в порядке самообороны. 5. Вооруженное нападение, порождающее право на самооборону, должно обладать определенной степенью серьезности. Нападения меньшей интенсивности могут иметь следствием контрмеры, соответствующие международному праву. В случае нападения меньшей интенсивности затронутое государство также может принимать строго необходимые охранительные меры для отражения нападения. Предполагается, что СБ ООН может принимать меры, указанные в § 3. 6. В международном праве отсутствует основание для доктрин “превентивной” самообороны (в отсутствие действительного или очевидно неизбежного вооруженного нападения). 7. В случае угрозы вооруженного нападения на государство только СБ ООН имеет право постановить об использовании силы или разрешить его. 8. Коллективная самооборона может осуществляться только по просьбе затронутого государства. 9. Когда СБ ООН в рамках коллективной безопасности принимает решение о мерах, требуемых для поддержания или восстановления международного мира и безопасности, он может определить условия, при которых затронутое государство имеет право продолжать применять вооруженную силу. 10. В случае вооруженного нападения на государство негосударственных акторов ст. 51 Устава, дополненная международным обычным правом, применяется в принципе. Некоторые ситуации вооруженного нападения со стороны негосударственных акторов были рассмотрены; некоторые предварительные ответы на поднимаемые ими сложные проблемы могут быть следующими: i) Если негосударственные акторы осуществляют вооруженное нападение по инструкциям, под руководством или контролем государства, последнее может стать объектом самообороны со стороны затронутого государства. ii) Если вооруженное нападение негосударственных акторов осуществляется с территории, находящейся вне юрисдикции какого-либо государства, затронутое государство может осуществить свое право на самооборону на этой территории против данных негосударственных акторов. Государство, с [территории] которого осуществляется вооруженное нападение негосударственных акторов, должно сотрудничать с затронутым государством».

3. Действия в отношении угрозы международному миру и безопасности (глава VII Устава Организации Объединенных Наций)

9. Глава VII Устава ООН образует нормативную основу механизма всеобщей коллективной безопасности, который обеспечивает реакцию на «угрозы миру, нарушения мира и акты агрессии». Юридически определены только акты агрессии, два других элемента отсылают не столько к объективным, заранее определенным группам фактов, сколько к субъективному усмотрению СБ ООН. Такая нечеткость, с одной стороны, затрудняет общее толкование данного понятия, а с другой стороны, позволяет СБ ООН реагировать на новые вызовы. Справедливость решений СБ ООН в этой связи гарантируется не нормами материального права, а нормами, определяющими его состав и процедуру.

На практике в качестве угрозы миру и безопасности квалифицируются акты агрессии, политика апартеида, гуманитарные кризисы, военные преступления, внутренние конфликты, поддержка терроризма, нахождение у власти нелегитимного правительства, распространение оружия массового уничтожения и ракет большой дальности, акты пиратства. Постепенно практика склоняется в сторону все большей чувствительности к внутренним ситуациям.

В Резолюции 82 (1950) СБ ООН определил в качестве угрозы миру и безопасности вооруженное нападение войск Северной Кореи на Корейскую Республику; в Резолюции 660 (1990) — вторжение Ирака в Кувейт; в Резолюции 181 (1963) — апартеид в Южной Африке; в Резолюции 733 (1992) — «быстрое ухудшение положения в Сомали, гибель большого числа людей и широкомасштабный материальный ущерб в результате конфликта в этой стране»; в Резолюции 748 (1992) — «отказ ливийского правительства продемонстрировать конкретными действиями, что оно отвергает терроризм»; в Резолюции 827 (1993) — «широкомасштабные вопиющие нарушения положений международного гуманитарного права, которые имеют место на территории бывшей Югославии»; в Резолюции 841 (1993) — отстранение от власти в Гаити избранного президента Ж.-Б. Аристида и угрозу увеличения числа беженцев; в Резолюции 1125 (1997) — «то обстоятельство, что в Центрально-Африканской Республике в руках бывших мятежников, членов милицейских формирований и прочих лиц по-прежнему находится оружие в нарушение Бангийских соглашений»; в Резолюции 1441 (2002) — «невыполнение Ираком резолюций Совета и распространение оружия массового уничтожения и ракет большой дальности»; в Резолюции 1838 (2008) — акты пиратства и разбоя в территориальных водах Сомали и в открытом море у его побережья.

10. Определение угрозы миру и безопасности, а также характера и масштаба реакции на нее отнесено к полномочиям СБ ООН. СБ ООН, в частности, имеет право рекомендовать меры поддержания мира и безопасности (ст. 39), требовать выполнения необходимых или желательных временных мер, например вывода войск или прекращения огня (ст. 40), принимать решения о применении невооруженных санкций (ст. 41), принимать решения о применении вооруженных санкций (ст. 42). Государства-члены обязаны выполнять решения СБ ООН (ст. 25). Это обязательство превалирует над обязательствами по другим договорам (ст. 103).

Невооруженные санкции включают разрыв дипломатических отношений, перерыв транспортных сообщений, эмбарго на поставку товаров и т. п. Их цель состоит в том, чтобы заставить государство, создающее угрозу миру, изменить свою политику. Эта цель достигается путем лишения государства необходимых ресурсов и создания для его населения и элит неблагоприятных условий, под влиянием которых они вынуждаются воздействовать на свое правительство. Контроль за реализацией санкций обычно поручается комитету в составе членов СБ ООН.

До 1990 г. невооруженные санкции использовались лишь дважды: против Южной Родезии (1966) и против ЮАР (1977). После 1990 г. они были использованы против Анголы (1993), Афганистана (1999), Гаити (1993), Гвинеи-Бисау (2012), Ирака (1990, 2003), Ирана (2006), КНДР (2006, 2016), Конго (2003), Кот-д’Ивуара (2004), Либерии (1992), Ливана (2005), Ливии (1992, 2011), Руанды (1994), Сомали (1992), Судана (2004), Сьерра-Леоне (1997), Центрально-Африканской Республики (2013), Эритреи и Эфиопии (2000), Югославии (1991), «Аль-Каиды» и «Талибана» (1999, 2011). Перечень санкций часто включал эмбарго на поставку оружия и промышленного оборудования, замораживание активов, запрет поездок, перерыв воздушных сообщений. Иногда вводился запрет на импорт товаров, средства от которого использовались для финансирования войны (запрет на импорт алмазов из Анголы, Кот-д’Ивуара и Либерии, запрет на импорт древесины из Либерии). Несколько раз вводились всеобъемлющие санкции (против Ирака, Югославии и Гаити), предполагающие запрет любой торговли с государством (исключения допускались только в отношении медицинских товаров и гуманитарных поставок продуктов питания).

В конце 1990-х гг. стало очевидно, что невооруженные санкции общего характера, во-первых, вызывают отторжение у местного населения и увеличивают, а не уменьшают поддержку правительства; во-вторых, не затрагивают элиты, а негативно сказываются на бедных слоях населения и вызывают безработицу; в-третьих, являются неэффективными. В этой связи в начале 2000-х гг. СБ ООН перешел к точечным санкциям (smart sanctions), которые направлены против конкретных лиц, причастных к государственной политике, и включают замораживание активов, запрет доступа на иностранные рынки, визовые ограничения и др. Данные лица вносятся в списки, составляемые комитетами по санкциям.

Включение лица в санкционный список не может быть оспорено в суде. Данная проблема была рассмотрена в Решении Суда ЕС по делу Кади и др. от 3 сентября 2008 г. В 2000 г. СБ ООН принял Резолюцию 1333, в которой потребовал от государств заморозить активы У. бен Ладена и связанных с ним лиц. Комитет по санкциям завел список этих лиц и включил в него заявителей. Во исполнение данной резолюции Совет ЕС принял Регламент 467, в приложение к которому были включены лица, внесенные в список Комитета. Заявители утверждали, что данный регламент нарушил их права на суд и защиту собственности. Суд указал, что обязательства из договора не должны посягать на конституционные принципы ЕС, одним из которых является принцип защиты основных прав. Вместе с тем в данном деле контролю подлежит акт ЕС, призванный исполнить договор, а не сам договор или резолюция СБ ООН. Резолюция СБ ООН не предусматривает судебной защиты. Любое лицо может потребовать у Комитета исключения из Перечня, но эта процедура является дипломатической и межправительственной; таким образом, затронутые лица не имеют реальной возможности защищать свои права. Комитет не заслушивает их и не обязан сообщать им о своих мотивах и имеющихся доказательствах. Регламент Совета ЕС также не предусматривает судебной защиты и в этой связи нарушает права заявителя.

11. Вооруженные санкции применяются при недостаточности невооруженных санкций. Они могут включать демонстрацию, блокаду, ввод войск и др. Государства должны предоставлять в распоряжение СБ ООН по его требованию и в соответствии с особыми соглашениями, заключаемыми с СБ ООН, вооруженные силы и помощь. В таких соглашениях определяются численность и род войск, их дислокация, характер помощи и проч.; они подлежат ратификации. Стратегическое руководство вооруженными силами осуществляет Военно-Штабной Комитет, состоящий из начальников штабов постоянных членов СБ ООН или их представителей и подчиняющийся СБ ООН. На практике данный порядок не используется: отчасти из-за его громоздкости, отчасти из-за отсутствия должного уровня сотрудничества. Ни одно особое соглашение не было заключено, а Военно-Штабной Комитет фактически бездействует. Вместо этого используется другой порядок, в соответствии с которым СБ ООН разрешает государствам-членам использовать «все необходимые средства» для восстановления мира и безопасности. Данная практика, таким образом, сформировала обычай, модифицирующий положения гл. VII.

Безусловным основанием для вооруженных санкций является нападение одного государства на другое.

Соответствующие решения принимались дважды. В июне 1950 г. Северная Корея напала на Южную Корею и в августе заняла 90 % ее территории. В Резолюции 82 (1950) СБ ООН потребовал прекращения военных действий, призвал Северную Корею отвести войска, а государства-члены — «всемерно содействовать ООН при проведении в жизнь настоящей резолюции». Принятие Резолюции 82 стало возможным, поскольку в данный период место Китая в СБ ООН занимало не правительство Китайской Народной Республики, а правительство Китайской Республики (Тайвань), а СССР, протестуя против такого решения китайского вопроса, бойкотировал заседания СБ ООН. США и Великобритания вступили в конфликт от имени ООН и добились перелома в войне, взяв столицу КНДР. После этого СССР и Китай выступили на стороне КНДР: СССР направил в КНДР боевые самолеты, а Китай ввел почти 800 тыс. солдат. В определенный момент боевые действия зашли в тупик. Договор о прекращении огня от 27 июля 1953 г. восстановил довоенное status quo.

В августе 1990 г. Ирак вторгся в Кувейт и оккупировал его. Резолюция СБ ООН 678 (1990) предоставила государствам-членам право использовать все необходимые средства для восстановления мира и безопасности в регионе. В начале 1991 г. многонациональные силы нанесли поражение иракской армии и освободили Кувейт (операция «Буря в пустыне»).

Несколько раз вооруженные санкции вводились для обеспечения невооруженных санкций, прежде всего эмбарго.

В ноябре 1965 г. британская колония Южная Родезия провозгласила независимость; власть перешла к белым националистам. В ответ на это группировки, представляющие черное население страны (94 %), начали партизанскую войну. В Резолюциях 216 (1965), 217 (1965), 221 (1966), 232 (1966) и др. СБ ООН осудил объявление независимости, ввел против Южной Родезии невооруженные санкции, призвал Великобританию подавить мятеж расистского меньшинства и разрешил ей «предотвратить путем применения силы» прибытие в Бейру судов, перевозящих нефть в Южную Родезию. В конце 1970-х гг. участники конфликта договорились о прекращении огня, проведении равных выборов и создании правительства национального единства. В Резолюции 460 (1979) СБ ООН отменил санкции. Новая страна стала называться Зимбабве-Родезия.

В Резолюции 665 (1990) СБ ООН разрешил использовать все необходимые средства для остановки морских судов и проверки их грузов с целью обеспечения всеобъемлющего эмбарго на торговлю с Ираком.

Несколько раз вооруженные санкции вводились для достижения гуманитарных целей.

В Резолюции 794 (1992) СБ ООН разрешил государствам использовать все необходимые средства для обеспечения доставки гуманитарной помощи в Сомали; в Резолюции 929 (1994), принятой в связи с геноцидом в Руанде,— для защиты гражданских лиц и обеспечения доставки гуманитарной помощи; в Резолюции 1973 (2011), принятой в связи с гражданской войной в Ливии,— для защиты гражданского населения, «исключая при этом возможность пребывания иностранных оккупационных сил в любой форме на любой части ливийской территории». В Резолюции 836 (1993) СБ ООН разрешил Силам ООН по охране (Босния и Герцеговина) принимать все необходимые меры для сдерживания нападений на безопасные районы, созданные вокруг некоторых населенных пунктов, и обеспечения доставки гуманитарной помощи, а государствам-членам — все необходимые меры для содействия Силам ООН по охране «путем применения военно-воздушных сил в безопасных районах и вокруг них».

Один раз вооруженные санкции были введены для восстановления законного правительства.

В Резолюции 940 (1994) СБ ООН разрешил государствам-членам сформировать многонациональные силы под объединенным командованием и использовать на этой основе все необходимые средства для отстранения от власти в Гаити военной хунты и восстановления законной власти.

Новым основанием для вооруженных санкций являются террористические угрозы.

В Резолюции 2249 (2015) СБ ООН осудил теракты ИГИЛ и призвал государства-члены принимать все необходимые меры на контролируемых ИГИЛ территориях в Сирии и Ираке.

12. Действия СБ ООН часто блокируются его постоянными членами. В 1950 г. ГА ООН попыталась преодолеть негативный эффект права вето и приняла Резолюцию 377 (V) «Единство в пользу мира» (Резолюция Ачесона). Данная резолюция гласит: «Если Совет Безо­пасности в результате разногласия постоянных членов оказывается не в состоянии выполнить свою главную обязанность по поддержанию международного мира и безопасности во всех случаях, когда имеются основания усматривать угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, Генеральная Ассамблея немедленно рассматривает этот вопрос с целью сделать членам Организации необходимые рекомендации относительно коллективных мер, включая — в случае нарушения мира или акта агрессии — применение, когда это необходимо, вооруженных сил для поддержания или восстановления международного мира и безо­пасности». Резолюция 377 не наделяет ГА ООН принудительными полномочиями, но сообщает ей несвойственные функции, подрывает «главную ответственность» СБ ООН за поддержание мира и безопасности и «разрушает самозащиту организации, обеспечиваемую вето».

Резолюция 377 была использована в 1956 г. для разрешения Суэцкого кризиса. В Резолюции 997 (ES-I) ГА ООН «настоятельно попросила», чтобы Великобритания, Франция и Израиль «согласились на немедленное прекращение огня» и отвели вооруженные силы. Резолюции 998 и 1000 учредили миротворческую операцию для обеспечения прекращения огня.

4. Миротворческие операции

13. Миротворческие операции отличаются от операций, проводимых на основании гл. VII: их цель состоит не в противодействии отдельному государству, а в содействии ему в восстановлении мира и порядка, нарушенных в результате гражданской войны или иной кризисной ситуации, либо в выходе из международного конфликта. Правовой основой для них являются положения Устава, разрешающие ООН заключать международные договоры, а ее главным органам — делать рекомендации и создавать вспомогательные органы, а также концепция подразумеваемых полномочий и обычное право. По меткому выражению второго Генерального Секретаря ООН Д. Хаммаршёльда, эта правовая основа закреплена в «главе 6,5».

Решение о проведении операции принимает СБ ООН, он же определяет ее задачи и полномочия миротворцев (мандат). Один раз такое решение было принято ГА ООН на основании Резолюции 377. Персонал для операции предоставляется государствами на добровольной основе. Общее руководство операцией осуществляет Генеральный Секретарь, отчитывающийся перед СБ ООН и опирающийся на Департамент операций по поддержанию мира и Департамент полевой поддержки. Генеральный Секретарь назначает главу миссии для руководства операцией (специального представителя) и командующего силами операции. Бюджет операции утверждается и контролируется ГА ООН; часть расходов покрывают государства, предоставляющие персонал.

Основными принципами проведения операций являются согласие сторон, беспристрастность и неприменение силы (за исключением случаев самообороны и защиты мандата). Задачей операции может быть поддержание мира (peace-keeping), обеспечение мира (peace-enforcement) и строительство мира (peace-building). Первое включает контроль за соблюдением условий прекращения огня, посредничество, оказание гуманитарной помощи и др.; второе — создание зон безопасности, поддержание порядка, защиту гражданского населения и др.; третье — организацию выборов, подготовку государственных служащих, разоружение комбатантов, прямое управление территорией и др.

Некоторые аспекты миротворческих операций регулируются Конвенцией о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала 1994 г. Согласно Конвенции персонал ООН должен соблюдать законы принимающего государства и воздерживаться от действий, несовместимых с характером своих обязанностей. Он не должен становиться объектом нападения; государства должны принимать необходимые меры для обеспечения его защиты. Преступления против него должны преследоваться. Конвенция не применяется к операциям, проводимым на основании гл. VII, в которых персонал задействован в качестве комбатантов,— такие операции регулируются нормами международного гуманитарного права.

Всего начиная с 1948 г. были развернуты 70 операций; большая часть — в Африке и на Ближнем Востоке. Во время холодной войны были учреждены операции на Ближнем Востоке, в Индии и Пакистане, Египте, Конго, Ливане, Западной Новой Гвинее, Йемене, на Кипре и в Доминиканской Республике. После окончания холодной войны операций стало больше, они стали более масштабными, а их задачи — более сложными. Важной новеллой стало наделение миротворцев полномочиями применять силу на основании гл. VII (Югославия) и осуществлять функции гражданской администрации (Восточный Тимор, Косово, Восточная Славония). Миротворческие операции не являются идеальным инструментом. Некоторые из них не выполняют поставленных задач и замораживают, а не прекращают конфликт. В 2000 г. созданная Генеральным Секретарем Группа по операциям в пользу мира подготовила доклад, в котором проанализировала опыт проведения операций и дала ряд рекомендаций (Доклад Л. Брахими).

14. Первой миротворческой операцией является операция на Ближнем Востоке, учрежденная в 1948 г. для наблюдения за соблюдением условий перемирия в Палестине между Израилем и арабскими странами. В 1949 г. СБ ООН учредил операцию для наблюдения за прекращением огня между Индией и Пакистаном. Для проведения обеих операций был задействован немногочисленный контингент наблюдателей.

В конце 1950-х гг. возникала потребность в более масштабных операциях. В июле 1956 г. власти Египта национализировали Суэцкий канал, находившийся под англо-французским контролем. В октябре Великобритания, Франция и Израиль заключили соглашение и вторглись в Египет. Англичане и французы заняли зону канала, а Израиль — сектор Газа и Синайский полуостров. США и СССР осудили это вторжение. Резолюции СБ ООН были заблокированы Великобританией и Францией, однако чрезвычайная специальная сессия ГА ООН, созванная в начале ноября, в Резолюции 997 (ES-I) потребовала прекращения огня и отвода войск, в Резолюции 998 (ES-I) попросила Генерального Секретаря ООН предоставить план создания чрезвычайных вооруженных сил ООН для обеспечения прекращения огня, а в Резолюции 1000 (ES-I) учредила для этих сил Командование ООН. Египет согласился принять эти силы, и уже в середине ноября они разместились в зоне канала, установив буферную зону между воюющими. Спустя несколько месяцев Великобритания, Франция и Израиль вывели свои войска. Силы ООН оставались в Египте до 1967 г.

В 1960 г. возникло новое государство — Республика Конго, которое с первых дней своего существования было охвачено острым кризисом, вызванным конфликтом между белым населением и черным населением, а также стремлением некоторых регионов к независимости. Бельгия, бывшая метрополия Конго, осуществила интервенцию для защиты белого населения. В Резолюции 143 (1960) СБ ООН призвал Бельгию вывести войска из страны и уполномочил Генерального Секретаря принять меры для оказания правительству Конго военной помощи. После этого в страну были введены миротворцы. Они, однако, не стали вмешиваться в гражданский конфликт, ограничившись поддержанием порядка. Тогда правительство во главе с П. Лумумбой обратилось за помощью к СССР, который направил тысячу военных советников. В результате переворота Лумумба был отстранен от власти и впоследствии убит. В 1962–1963 гг. миротворцы, мандат которых был расширен, заняли сепаратистские регионы.

В Заключении о некоторых расходах ООН от 20 июля 1962 г. МС ООН рассмотрел вопрос о том, являются ли расходы на проведение операций ООН в Конго и на Ближнем Востоке расходами ООН по смыслу ст. 17 (2) Устава («Члены Организации несут ее расходы по распределению, устанавливаемому Генеральной Ассамблеей»). Суд установил, что термин «расходы Организации» является общим и обозначает все расходы, а не только определенные их виды, которые можно было бы назвать «регулярными расходами». Тот факт, что расходы на миротворческие операции рассматриваются СБ ООН, не исключает компетенции ГА ООН, которая может распределять расходы на эти операции, не покрываемые из других источников. Ответственность СБ ООН за поддержание мира является главной, но не исключительной. Государства, несущие чрезмерные расходы на операции по поддержанию мира, могут получать финансовую помощь со стороны ООН.

Меры, принимаемые ООН для достижения ее целей, презюмируются не выходящими за пределы полномочий. Даже если они принимаются неуполномоченным органом, это не обязательно означает, что они не являются «расходами Организации», так как организация может быть связана действиями своего представителя ultra vires. Если СБ ООН принимает резолюцию, направленную на поддержание мира, и в соответствии с ней Генеральный Секретарь определяет финансовые обязательства, данные суммы должны считаться расходами ООН. В итоге Суд дал утвердительный ответ на поставленный вопрос.

Чрезвычайные вооруженные силы ООН на Ближнем Востоке были созданы с согласия сторон, следовательно, их деятельность не являются принудительной мерой по смыслу гл. VII, которая может разрешаться только СБ ООН. Данная операция была проведена для достижения одной из главных целей ООН — мирного урегулирования. Правовой основой для нее является ст. 14 Устава, разрешающая ГА ООН «рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации», или ст. 11, разрешающая ГА ООН делать рекомендации, относящиеся к миру и безопасности. Следовательно, расходы на нее являются расходами ООН. Решение об операции в Конго было принято СБ ООН; данная операция также не является принудительной мерой, направленной против какого-либо государства на основании гл. VII. Расходы на ее проведение также являются расходами ООН.

5. Региональные операции

15. Глава VIII Устава ООН «Региональные соглашения» регулирует сотрудничество ООН и региональных организаций в поддержании мира и безопасности. Она допускает региональные инициативы урегулирования, но требует санкции СБ ООН для принудительных действий на региональном уровне. Миротворческие операции региональных организаций, не предполагающие принуждения, могут осуществляться без такой санкции. ООН, как правило, доверяет региональным организациям, знающим местную специфику, но, с другой стороны, сохраняет за собой право реагировать, если их усилия не обеспечивают требуемого результата. На практике некоторые региональные инициативы выглядят скорее как неправомерное вмешательство, чем как попытка урегулирования.

В 1983 г. к власти в Гренаде пришло просоветское и прокубинское правительство. Организация восточно-карибских государств, основываясь на Договоре о коллективной безопасности 1981 г., решила отправить на Гренаду миротворческий контингент и попросила США о содействии. США возглавили интервенцию и привели к власти новое правительство. В обоснование интервенции они сослались на гл. VIII Устава ООН, просьбу генерал-губернатора Гренады и необходимость защиты 600 американских студентов, находившихся в Гренаде. В Резолюции 38 / 7 ГА ООН квалифицировала действия США как агрессию.

В 1989 г. противники президента Либерии С. Доу во главе с Ч. Тейлором вторглись в Либерию из Кот-д’Ивуара. Началась гражданская война. В августе 1990 г. силы Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС) вошли в страну с целью обеспечить прекращение огня и формирование нового правительства и не допустить распространения конфликта. Они заняли столицу и сформировали временное правительство, но гражданская война не закончилась. Лишь в 1996 г. было подписано Абуджийское соглашение о прекращении огня. В Резолюции 788 (1992) СБ ООН поддержал действия ЭКОВАС.

Толстых В.Л. Курс международного права. Учебник

Толстых В.Л. Курс международного права. Учебник

Курс содержит системное изложение институтов международного права. Его основное назначение – служить учебным пособием для студентов, изучающих международное право, и подспорьем для преподавателей этого предмета. Он также может оказаться полезным для дипломатов, судей, других специалистов, применяющих международное право, и читателей, интересующихся проблемами международных отношений и международной политики.<br> Законодательство приводится по состоянию на январь 2018 г. <br><br> <h3><a href="https://litgid.com/read/kurs_mezhdunarodnogo_prava_uchebnik/page-1.php">Читать фрагмент...</a></h3>

Внимание! Авторские права на книгу "Курс международного права. Учебник" ( Толстых В.Л. ) охраняются законодательством!