|
|
ОглавлениеГлава 2. Динамика налоговых инструментов улучшения инвестиционного климата в регионах России Глава 3. Институциональная динамика государственно–частного партнерства на региональных рынках Глава 5. Становление в России института сити–менеджеров Глава 7. Динамика форм координации предпринимательской деятельности Глава 8. Анализ тенденций развития организационной поддержки инновационных процессов в регионах РФ Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 5. Становление в России института сити–менеджеровКак свидетельствует мировая практика местного самоуправления, не всегда эффективно, когда руководитель муниципального образования (один человек) одновременно занимается и представительской, и административно-хозяйственной деятельностью. В ряде случаев более целесообразно эти функции разделить между двумя чиновниками, для чего помимо главы муниципального образования и нужен сити–менеджер — профессиональный администратор и хозяйственник. Одной из его главных задач является повышение эффективности муниципального управления посредством привлечения к данной деятельности подготовленных профессионалов, т.е. замена чиновников в аппарате муниципальных образований, не справляющихся со своими административно–хозяйственными обязанностями, на тех, кто может выполнять эти обязанности более качественно. Впервые система управления городским хозяйством, предполагающая разделение представительских и административно–хозяйственных функций главы муниципального образования за разными лицами, возникла в начале ХХ века в США. В последующем данная схема получила довольно широкое распространение и в настоящее время помимо США широко используется в Великобритании, Норвегии, Германии, Швеции, Финляндии, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Чили, Бразилии и в других странах. 5.1. Правовое регулирование института сити–менеджеровВ постсоветской России правовая возможность использования данного института появилась с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который является расширенной редакцией одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154 и устраняет отдельные недоработки последнего. В настоящее время одним из заметных явлений ФЗ № 131 является реализация положений статьи 37 «Местная администрация», регулирующей институт сити–менеджеров. В целях совершенствования территориальной структуры местного самоуправления в законе была установлена единая для всей РФ территориальная организация местного самоуправления: в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (Москвы и Санкт–Петербурга). Таким образом, законом был введен закрытый перечень муниципальных образований. В настоящее время в соответствии с положениями ФЗ № 131 в отечественной системе местного самоуправления выделяют три модели (варианта) организации муниципальных органов исполнительной власти, неформально получивших следующие определения: — модель сильного мэра, при которой избранный напрямую населением глава муниципального образования (мэр) возглавляет и местную администрацию. При этом избранный таким образом чиновник не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. В настоящее время данная модель является стандартной моделью формирования муниципальных органов исполнительной власти в России, за исключением многих сельских поселений с численностью населения менее 1000 человек; — модель с использованием института сити–менеджеров, когда избранный представительным органом власти из своего состава глава муниципального образования (мэр) является также председателем представительного органа (муниципального собрания, совета, думы...), а местную администрацию возглавляет нанимаемый по контракту управленец — сити–менеджер. В качестве одного из возможных вариантов использования данной модели (института сити–менеджеров) в ФЗ № 131 предусмотрено, что глава муниципального образования (мэр), как и прежде, может быть избран населением в ходе всеобщего голосования и при этом будет возглавлять также представительный орган власти, но главой администрации он больше не будет. Вместо него руководить администрацией муниципального образования станет профессионал — специалист по управлению муниципальным хозяйством (сити–менеджер), с которым представительный орган муниципального управления заключит соответствующий контракт. Данная модель предполагает более четкое разделение властей в муниципальном управлении, не предполагающее сосредоточения в одних руках одновременно представительско–стратегических полномочий и исполнительско-распорядительских функций; — модель «три в одном», при которой один человек является главой муниципального образования, а также возглавляет и представительный орган власти, и администрацию. Модель в соответствии со статьей 36 ФЗ № 131 используется во многих сельских поселениях с численностью населения менее 1000 человек. Каждая из трех названных выше моделей имеет свои достоинства и недостатки. Так, модель сильного мэра в большинстве муниципальных образований воспринимается населением как наиболее демократичная и понятная, доказавшая свою жизнеспособность на протяжении всего постсоветского периода. В то же время данная модель постепенно теряет свою привлекательность и в настоящее время, находясь в определенном застое, нуждается в существенной модернизации, о чем свидетельствуют следующие факты. 1. За сравнительно небольшой период времени вступления в полную силу ФЗ № 131 — с 1 января 2006 г. в 46 субъектах РФ, с 1 января 2009 г. в 35 субъектах РФ и с 1 января 2010 г. в 2 оставшихся субъектах РФ, — а с ним и реализации правовой возможности использования института сити–менеджеров, около 20% муниципальных образований РФ внесли изменения в свои уставы о переходе с модели сильного мэра на модель с использованием института сити–менеджеров (данные на конец 2011 г.). Причем в городских округах и муниципальных районах, где проживает большая часть населения России, процент перешедших на данную модель формирования исполнительной власти был более чем в два раза выше, чем по стране в целом, соответственно 43 и 47,3% (табл. 5.1). Выступая 11 июля 2011 г. на IV съезде Всероссийского совета местного самоуправления, глава Комитета по вопросам местного самоуправления в пятой Государственной Думе Федерального Собрания РФ В.С. Тимченко подтвердил, что в последнее время среди институциональных изменений в сфере местного самоуправления одной из наиболее заметных тенденций стало использование все в большем числе муниципалитетов системы сити–менеджеров. Следует также отметить: за последние годы среди определенного числа населения и чиновников утвердилось мнение о том, что управление экономикой муниципальных образований через институт сити–менеджеров более эффективно, чем при сильном мэре. Так ли это на самом деле — пока никто не доказал. Однако такой взгляд имеет место и нередко интерпретируется как переход муниципальных образований на инновационный путь развития. 2. Довольно часто избранные населением главы муниципальных образований (мэры) и члены их команд настроены в основном на политическую составляющую своей деятельности и слабо представляют стоящие перед муниципалитетом хозяйственные задачи и уж тем более пути их решения. Так, результаты исследования «Муниципальная власть и малый бизнес», проведенного в 2012 г. по заказу «Опоры России», показали, что только 10% глав муниципалитетов, опрошенных медиахолдингом «Опора–кредит», действительно понимают, что им нужно развивать в своих муниципальных образованиях. Проблема здесь в том, насколько возможно превращение общественного деятеля, политика в профессионального управленца. Ведь эти занятия требуют разных навыков и опыта. Умение организовать предвыборную кампанию, митинг, установить доверительные отношения с представителями СМИ, выступить с зажигательной речью перед населением не всегда равнозначно умению эффективно и повседневно заниматься вопросами здравоохранения, образования, ЖКХ, строительства жилья, ремонта дорог, привлечения необходимых инвестиций и установления доверительных рабочих отношений с представителями бизнеса. Хорошо, если эти умения совпадают, хотя таких примеров становится все меньше. 3. Многочисленны законодательные нарушения, воровство и коррупционные скандалы, связанные с главами муниципальных образований (мэрами), избранными напрямую населением. О том, как народ реагирует на данные нарушения, сообщает политический обозреватель «Российской газеты» В. Выжутович: «Российские мэры все чаще и чаще оказываются за решеткой. Комиссия Общественной палаты по региональному развитию и местному самоуправлению обнародовала статистику: в среднем раз в три дня какого–нибудь градоначальника либо снимают, либо возбуждают против него уголовное дело. Сообщения о том, что глава такого–то муниципального образования (мэр) отстранен от должности, а то и пошел под суд, народ воспринимает с мстительным удовлетворением. Как показывают опросы, жители многих регионов желают такой же участи и своим руководителям». 4. Снижение уровня доверия населения целого ряда регионов РФ к модели сильного мэра, что подтверждается весьма слабой явкой населения на выборы некоторых глав муниципальных образований (мэров). Например, 17 июня 2012 г. в выборах мэра г. Омска из 910 тыс. включенных в списки избирателей приняли участие лишь 17%, или 154 234 человека. Из них за будущего мэра проголосовали 76 114 человек (49,35% граждан, участвовавших в выборах), или 8,36% от общего числа лиц, имевших право голоса на день выборов мэра. При столь низком уровне доверия к кандидатуре будущего главы муниципального образования (мэра) жителям Омска и ряда других муниципальных образований страны впору модель сильного мэра переименовывать в модель слабого мэра. Весьма «интересное» высказывание по данному вопросу сделала член Центральной избирательной комиссии РФ М. Гришина. Она считает, что избиратели не приходят голосовать на выборах, когда их все устраивает. Относительно модели «три в одном» взгляды населения расходятся. При этом одни считают, что возможность использования такой модели должна быть не только у сельских поселений, но и у других типов небольших муниципальных образований (прежде всего городских поселений). Другие, напротив, считают, что эта модель вызывает перегрузку в работе главы муниципального образования, способствует его коррумпированности, и от нее нужно двигаться к большей профессионализации в работе председателя представительного органа, а в ряде случаев и главы администрации сельского поселения. Эффективность данной модели в значительной мере связывается экспертами с численностью населения муниципального образования, которая не всегда зависит от его типа. Наиболее неоднозначно восприятие россиянами модели с использованием института сити–менеджеров. Данная модель хотя и медленно, но получает распространение во многих муниципалитетах Калининградской, Ленинградской, Орловской, Псковской, Саратовской, Свердловской, Белгородской, Брянской, Тюменской, Челябинской областей, в республиках Татарстан, Башкортостан, Удмуртия, Карелия и Якутия, в Красноярском, Пермском, Приморском и Хабаровском краях, Ханты–Мансийском автономном округе и других регионах страны. Как известно, в соответствии с ФЗ № 131 местная администрация (исполнительно–распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных задач, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо (сити–менеджер), назначаемое на данную должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта для глав местных администраций (сити–менеджеров), касающиеся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, рассматриваются и утверждаются представительными органами соответствующих внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов, а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, регулируются федеральными законами и законами субъектов РФ. В случае, если лицо (сити–менеджер) назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом внутригородского муниципального образования города федерального значения, поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района, городского округа — уставом муниципального района, городского округа и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации (сити–менеджера) устанавливается представительным органом соответствующего муниципального образования (муниципальным собранием, советом, думой...) и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Как известно, в РФ в силу наличия огромного количества (около 23,3 тыс.) муниципальных образований разного типа, высокой дифференциации площади их территорий и численности населения, уровня социально-экономического развития и специализации, политических предпочтений проживающих в них граждан не может быть единых общих требований к претенденту на должность сити–менеджера. Их разрабатывают сами муниципальные образования путем внесения соответствующих положений в свои уставы. Внимание! Авторские права на книгу "Институциональные изменения в экономике российских регионов. Коллективная монография" ( Под ред. Тамбовцева В.Л. ) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
