|
|
ОглавлениеГлава 2. Динамика налоговых инструментов улучшения инвестиционного климата в регионах России Глава 3. Институциональная динамика государственно–частного партнерства на региональных рынках Глава 5. Становление в России института сити–менеджеров Глава 7. Динамика форм координации предпринимательской деятельности Глава 8. Анализ тенденций развития организационной поддержки инновационных процессов в регионах РФ Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 3. Институциональная динамика государственно–частного партнерства на региональных рынках3.1. Понятие государственно–частного партнерства: варианты пониманияТема государственно–частного партнерства (ГЧП) в течение последних лет достаточно часто звучит на высоком государственном уровне, активно обсуждается среди политиков, чиновников, предпринимателей, экспертов, входит в тексты официальных программ и нормативных правовых актов. Однако степень внимания к проблеме ГЧП со стороны властных структур в настоящее время намного превосходит степень ее понимания как внутри самих госструктур, так и в бизнес–сообществе. Каждый бизнесмен, чиновник или политик вкладывает собственный смысл в это новомодное понятие, стараясь соответствовать текущей конъюнктуре и личным интересам. В отечественной хозяйственной практике термин «государственно –частное партнерство» появился в начале нулевых годов как не совсем удачный перевод общепринятого в мировой экономике понятия public–private partnership (РРР), где он употребляется практически для любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. Англоязычное public в переводе на русский язык одновременно может означать и публичную, и общественную, и государственную принадлежность. На ранних стадиях проведения административной реформы и реформирования хозяйственных механизмов такое прочтение, как «государственный», казалось наиболее естественным, благозвучным и понятным для российского истеблишмента, который по сей день не слишком любит вдаваться во все тонкости теоретических обоснований и построений. По мере накопления опыта, появления местных инициатив и углубленной проработки конкретных проектов ГЧП все ярче стала высвечиваться публичная специфика партнерства власти и бизнеса, его социальная направленность. Но к этому времени сам термин ГЧП уже прочно вошел в хозяйственный обиход и правоприменительную практику, регулируемую гражданским законодательством. Вместе с тем характеристика «публичный» не только в большей степени отражает существующие реалии, но и подчеркивает принадлежность этого понятия к категориям публичного права. В развитых экономиках, активно реализующих практику ГЧП, где уже давно произошло размежевание гражданского и публичного права, проблемы взаимоотношений государства и бизнеса весьма эффективно решаются в рамках последнего. К сожалению, в России оформление публичного права затягивается. При отсутствии его наличия отношения государства и бизнеса не только регулируются, но и строятся на основе гражданско–правовых отношений, за которыми не видно институциональной специфики выстраиваемых взаимодействий. Отсутствие в законодательной практике необходимых норм публично–правовых отношений позволяет законодательной власти по своему усмотрению устанавливать и менять нормы партнерских отношений вплоть до их прекращения. России еще только предстоит пройти сложнейший путь экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства. При этом важно правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т.е. того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично–правовыми имущественными отношениями и публично–правовой собственностью. Этот срез отношений не укладывается полностью в нормы гражданского права, оставляя не решенными принципиальные вопросы сотрудничества. Отсюда и огромная путаница в толковании понятия ГЧП в России. Следует отметить, что в российской действительности тема государственно–частного партнерства изначально была озвучена Председателем Правительства РФ М.Е. Фрадковым на заседании Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ в 2004 г., а затем отражена в планах работы этого совета. Постановка вопроса о ГЧП тогда осуществлялась в очень широкой форме и по различным отраслям: транспортная инфраструктура, технологии, инвестиционная деятельность и др. В дальнейшем эта тема активно муссировалась в высказываниях Г. Грефа, И. Левитина, В. Христенко и целого ряда других отечественных функционеров. В регионах декларативный подход в трактовках давал широкий простор для всевозможных толкований и местных инициатив. 3.2. Административно–правовой подход к идентификации ГЧП как новой хозяйственной практикиРазвитие ГЧП как новой хозяйственной практики взаимодействия государства и бизнеса зарождалось в стране на фоне формирования юридического оформления отечественного корпоративного сектора экономики, рынка ценных бумаг, бюджетного и антимонопольного законодательств, что обусловило на долгие годы правовой подход к исследованию этого феномена. Особо важными для запуска механизма ГЧП стали федеральные законы: от 21.07.2005 г. № 115 «О концессионных соглашениях», (согласно которому предметом концессионного соглашения являются объекты экономической инфраструктуры, объекты в сфере общественных и коммунальных услуг, а также объекты социального характера); от 21.07.2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (который регулировал простейшие взаимоотношения государства с бизнесом на уровне заказчик — подрядчик); от 03.11.2006 г. № 174 «Об автономных учреждениях» (который в результате совершенствования организационно–правовых форм в дальнейшем утратил свое значение); а также законы от 30.10.2007 г. № 238 «О Государственной корпорации»; от 26.07.2006 г. № 135 «О защите конкуренции» и др. Для регионов исключительное значение имело появление федерального закона от 21.12.01. № 178 «О приватизации государственного и муниципального имущества» (особенно в редакции от 26.04.2007 г.); от 06.10.2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (который сформулировал и закрепил административно-хозяйственные функции на уровне местного самоуправления) и распоряжение Правительства РФ от 25.11.2005 г. № 1789, согласно которому в хозяйственную практику было введено новое понятие «аутсорсинг», трактуемое как механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. По мнению специалистов, введение в хозяйственную практику аутсорсинга должно было существенно повлиять на развитие новых форм ГЧП, поскольку связано с передачей субъектам предпринимательской деятельности прав на оказание различного рода публичных услуг. Формализация на федеральном уровне рыночных механизмов взаимодействия хозяйствующих субъектов и административных механизмов взаимодействия власти и бизнеса спровоцировала необходимый импульс к толкованию ГЧП как некоего универсального набора механизмов реализации совместных проектов по аналогии с частным сектором. Среди механизмов ГЧП стали выделять: концессионные соглашения; соглашения о разделе продукции; инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты; арендные договоры с инвестиционными обязательствами; договоры о совместной деятельности; различные смешанные договоры и т.п. Излишнюю путаницу в развитии идентификации ГЧП внесло появление в конце 2005 г. Инвестиционного фонда РФ, в положениях которого были четко прописаны процедуры и условия предоставления частным игрокам средств федерального бюджета при их участии в реализации крупных инвестиционных проектов федерального или межрегионального уровня. Для выстраивания (бюджетных) взаимоотношений предусматривались две формы финансирования проектов: долевая форма, которая заключалась в инвестировании частных и публичных средств в уставные капиталы вновь создаваемых юридических лиц, и договорная форма, при которой софинансирование осуществлялось в рамках концессионных соглашений. Из–за недостаточной проработки законодательной базы чаще всего концессионные соглашения сводились к долгосрочным договорам аренды. При этом мало кто обращал внимание на тот факт, что проекты реализовывало государство и речь шла прежде всего об упорядочении взаиморасчетов с бизнесом. Зато не осталась не замеченной часто мелькавшая аббревиатура ГЧП, которую так любил Г. Греф, ведомство, которого занималось разработкой документов по этому фонду. При этом понятие ГЧП не определялось ни федеральным законом о фонде, ни сопутствующими документами и носило чисто декларативный характер. Тем не менее в регионах, на фоне активизации местных инициатив по реализации ГЧП, появление первой формализованной процедуры, регламентирующей взаимоотношения власти и бизнеса, вызвало повышенный интерес, а во властных структурах и средствах информации, включая правовую и экономическую литературу, ГЧП стали позиционировать чуть ли не как новую технологию развития экономики. На деле к региональной практике ГЧП появление фонда имеет весьма опосредованное отношение. Однако очень скоро практика совместного участия в хозяйственной деятельности показала, что наличие одних лишь созданных механизмов и процедур реализации взаимодействий власти и бизнеса недостаточно для осуществления совместной деятельности в рамках правового поля, регулируемого гражданско–правовым законодательством. К тому же совместные проекты должны были реализовываться в бизнес–формате, поскольку действующая в стране либеральная модель рыночного развития существенно ограничивает участие государства в бизнесе. Несмотря на существенное развитие нормативной базы, современная экономическая доктрина России в сфере взаимодействия бизнеса и государства (местного самоуправления) продолжает быть ориентированной на модель «малого государства», в основе которой лежит минимальное вовлечение органов власти всех уровней в хозяйственную деятельность, что отражает российское гражданское, бюджетное и антимонопольное законодательство, содержащее целый ряд ограничений хозяйственной деятельности. Оно устанавливает серьезные ограничения для участия органов публичной власти в гражданских правоотношениях. Управление государственной и муниципальной собственностью, внесение бюджетных средств и имущества в уставные фонды хозяйственных обществ, а также управление акциями и долями в уставных капиталах этих обществ жестко регламентируется федеральным законодательством. Так, в пункте 4 статьи 66 Гражданского кодекса РФ, пункте 1 статьи 10 ФЗ от 26 декабря 1995 г. № 208 «Об акционерных обществах» и статье 7 ФЗ от 8 февраля 1998 г. № 14 «Об обществах с ограниченной ответственностью» указано, что государственные органы и органы местного самоуправления не имеют права участвовать в учреждении хозяйственных обществ (обществ с ограниченной ответственностью (ООО) и акционерных обществ (АО), полных товариществ и товариществ на вере в качестве полных товарищей, если иное не установлено федеральными законами). Внимание! Авторские права на книгу "Институциональные изменения в экономике российских регионов. Коллективная монография" ( Под ред. Тамбовцева В.Л. ) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
