|
|
ОглавлениеГлава 1. Понятие и классификации юридических фактов Глава 3. Согласие на совершение сделки Глава 4. Административные акты. Государственная регистрация Глава 7. Юридически значимые сообщения Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 4. Административные акты. Государственная регистрация§ 1. Понятие и виды административных актовВ подп. 2 п. 2 ст. 8 ГК в качестве одного из видов юридических фактов названы «акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей» или — классическое доктринальное понятие — административные акты. В литературе используются различные термины: «административно-правовой акт», «административный акт», «акт государственного органа и органа местного самоуправления», «подзаконный акт», «правовой акт управления». Если абстрагироваться от поверхностных терминологических различий, то в основном в источниках права и доктринальных источниках упор делается либо на субъект, от которого исходят эти правомерные действия (государственные органы и органы местного самоуправления), либо на структуру взаимосвязей субъекта и объекта государственного регулирования (административный, т. е. властный характер), либо на место в системе источников права и, соответственно, юридическую силу, либо на всеобъемлющий характер деятельности. При последней трактовке для нас значимо, что правовые акты управления рассматриваются в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова это: — волевые властные действия субъектов государственного управления, совершаемые ими в процессе управленческой деятельности; — юридические документы, содержащие управленческое решение. В узком смысле слова это только второе, т. е. правовая форма управленческого решения. Гражданское право явно оперирует понятием в широком смысле слова. Среди юридических фактов — оснований возникновения, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей административные акты относятся к (сверху вниз по уровням классификации): — действиям; — правомерным; — юридическим актам. Между собой юридические акты, как было указано в § 2 гл. 1 настоящего издания, различаются по содержанию, последствиям и субъекту, воля которого их порождает. Теория актов в основном развивалась представителями административного права с четким разделением на французскую и германскую школы, однако при общем векторе развития частного и публичного права можно выявить значимые и для гражданского права моменты. В правовой науке понятие «акт» употребляется в двояком смысле: — акт как действие и — акт как материальный (письменный, электронный) носитель информации, документ. Первое значение выводит нас на систему юридических фактов как оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; второе тяготеет к системе источников права и делопроизводству. Справочная литература определяет правовой (или юридический) акт (от лат. actus) как решение, действие или документ, имеющие юридическое значение, т. е. порождающие определенные правовые последствия, создающие юридическое состояние, направленные на регулирование общественных отношений. На основе анализа трудов по административному праву и сопоставления с другими юридическими фактами в гражданском праве выделим основные характеристики административных актов: — государственно-властный характер; — подзаконный характер; — юридическая сила; — соблюдение юридико-технических требований; — возможность обжалования и опротестования. Первичным субъектом регулирования, опираясь на идеи Ю. А. Тихомирова, мы назовем государство в целом. Подсистемы государственных органов, отдельные государственные органы выступают в качестве регулирующих компонентов (видоизмененный термин Г. В. Атаманчука), содержащих и воплощающих в себе различные качества субъекта государственного регулирования. Это вторичные субъекты государственного регулирования. В отечественном правоведении справедливо включают в систему первичных субъектов государственного регулирования Российскую Федерацию и субъекты РФ, а в систему вторичных субъектов — органы государственной власти, исполнительные органы, органы правосудия и органы прокуратуры. К расширению круга субъектов государственного регулирования ведет признание на современном этапе функций регулирования за муниципальными образованиями и органами местного самоуправления. Административный акт издается от имени государства (реализация организационного элемента государственного регулирования, одновременно его структурного и функционального блоков). Отсюда властный характер действия и государственный характер. Иногда это качество называют авторитарностью. Он издается (принимается) полномочным субъектом государственного управления — государственным органом исполнительной власти или должностным лицом этого органа, наделенным государственно-властными полномочиями, в рамках их компетенции. Компетенция — это система, включающая в себя два элемента: 1) предмет ведения и 2) полномочия — совокупность прав и обязанностей в сфере отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой (п. 3 ст. 2 ГК). Иначе говоря, это совокупность вопросов, решения по которым полномочны принимать те или иные лица. Административный акт соответствует действующему законодательству (в нашем случае — и административному, и гражданскому). Это означает его правомерность (отнесение к правомерным действиям), возможность — в случае отсутствия этого качества — обжаловать, опротестовать административный акт. Это характеристика такой формы государственного регулирования как установление норм права, использование административного акта как источника права (в том числе гражданского), реализация нормативно-правового элемента государственного регулирования. В широком смысле слова подзаконность административного акта понимается и как соответствие актов не только закону, но и актам вышестоящих органов (например, акты федеральных органов исполнительной власти должны соответствовать актам Правительства РФ и выше — актам Президента РФ). Качество подзаконности административных актов зафиксировано в Конституции РФ, ст. 3 ГК, Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и др. Административный акт носит обязательный характер и подлежит безусловному исполнению субъектами, которым он адресован. Их круг различается в зависимости от того, является административный акт нормативно-правовым или индивидуальным, т. е. от того, о какой форме государственного регулирования идет речь: — установлении норм права; — применении норм права; — осуществлении организационных действий (оперативно-организаторской работе). Таким образом, эти акты не требуют согласия адресатов. Примечательно, что административные акты не могут изменять или отменять судебные акты, суд же имеет право отмены административных актов. Обязательность обеспечивается мерами государственного принуждения, которые не исчерпываются гражданско-правовой ответственностью. Административный акт — это основная юридическая форма управленческих решений. Поэтому он принимается, издается с соблюдением определенных процедур, а его внешняя форма должна содержать определенные реквизиты. Административный акт может быть обжалован в административном или судебном порядке или опротестован прокурором. ГК говорит о таких способах защиты, как: — признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; — неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону (ст. 12). Раскрытие первого из них в ст. 13 ГК показывает возможность его применения как к ненормативному акту государственного органа или органа местного самоуправления, так и — в случаях, предусмотренных законом, — к нормативному акту. Условиями для признания судом административного акта недействительным выступают: — несоответствие закону или иным правовым актам (связь с качеством «подзаконный характер») и — нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица (с одной стороны, связь с квалификацией в качестве правомерного действия, с другой — определение круга лиц, имеющих право на обращение в суд). Гражданско-правовая ответственность носит в основном имущественный характер. В связи с этим ст. 16 ГК устанавливает обязанность соответствующего публично-правового образования возместить убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате такого незаконного действия, как издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. Размер возмещения (компенсации) уменьшается до ущерба, если он причинен личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия. Компенсация ущерба осуществляется только в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом (ст. 161 ГК). В ГК такие случаи предусмотрены ст. 235 «Основания прекращения права собственности», ст. 239 «Отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится», ст. 240. «Выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей», ст. 306 «Последствия прекращения права собственности в силу закона», ст. 279 «Выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд», ст. 281 «Выкупная цена земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд», ст. 242 ГК «Реквизиция». В иных отраслевых кодифицированных актах это, например, п. 1 ст. 57 ЗК, п. 7, 8 ст. 32 ЖК «Обеспечение жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд». Примерами из иного законодательства могут служить п. 3 ст. 22 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», п. 2 ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Пример иного правового акта — Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц». Процессуальные аспекты обжалования и опротестования содержатся в АПК, ГПК, КАС, КоАП, Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». Косвенным образом из вышеперечисленных характеристик можно также вывести качество правопорождения последствий разного отраслевого характера — административно-, гражданско-, земельно-, трудо-правовых и т. д. (это связано с широким кругом вопросов государственного регулирования и различной компетенцией государственных органов и их должностных лиц). Таким образом, от других юридических фактов — действий он отличается: — субъектным составом; — порядком волеобразования; — адресатами; — правовыми последствиями. В целях систематизации многочисленных административных актов в науке предложены их классификации, самые распространенные из которых: 1. По юридическим свойствам: а) нормативные акты (источники права); б) индивидуальные акты (акты применения норм права). Иногда также выделяют акты смешанного характера. 2. По органам, их издающим: а) указы и распоряжения (издает Президент РФ или глава исполнительной власти субъекта РФ); б) постановления и распоряжения (принимаются органом государственного управления общей компетенции — Правительством РФ, правительствами субъектов РФ); в) приказы (издаются, как правило, руководителями всех уровней органов исполнительной власти). Иные классификации (по срокам, по территории действия, по характеру компетенции органов, их издающих и т. д.) менее значимы для гражданского права. Безусловно, в гражданском праве среди юридических фактов превалируют именно индивидуальные административные акты. Но имеют место и нормативные. Например, для введения в гражданский оборот субъекта права, наделения его и признания за ним правосубъектности наряду с государственной регистрацией юридического лица используется издание федерального закона для отдельных организационно-правовых форм. Большое значение для гражданского права имеет классификация административных актов по регулируемому кругу отношений. Здесь пересекаются деления именно по сферам государственного регулирования и по группам гражданско-правовых отношений. Чаще в цивилистической литературе обращаются к вопросам государственного регулирования предпринимательской деятельности. Так, по мнению В. Ф. Яковлева, существует пять сфер частноправовых отношений, в которых применяются способы публично-правового регулирования. На основе классификации основных направлений государственного вмешательства, разработанной Макконнеллом и Брю, программного документа Международной организации комиссий по ценным бумагам (ИОСКО) «Цели и принципы регулирования фондового рынка», Общероссийского классификатора видов экономической деятельности ОК 029–2001 (ОКВЭД) (КДЕС Ред. 1) (введен в действие постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 г. № 454-ст) нами был предложен перечень направлений государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность. Для решения поставленной нами задачи — классификации административных актов по регулируемому кругу гражданско-правовых отношений из административно-правового материала интерес представляет классификация, построенная на выделении особых функций федеральных органов исполнительной власти (т. е. действий): 1) принятие нормативных правовых актов — издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц; 2) контроль и надзор: а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, б) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, |
||||||||||||||||||||||
