Финансово-правовое регулирование банковской деятельности. Монография

Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 04.07.2016 ISBN: 9785392227785 Язык: Объем текста: 376 стр. Формат: epub

Оглавление

Глава 1. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности: общие положения

Глава 2. Правовой статус банка России

Глава 3. Правовое регулирование денежно-кредитной политики

Глава 4. Правовое регулирование банковского надзора

Глава 5. Меры принуждения, применяемые банком России к кредитным организациям

Глава 6. Финансово-правовое регулирование банкротства кредитных организаций

Глава 7. Надзор банка россии за исполнением кредитными организациями законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

Глава 8. Финансово-правовое регулирование национальной платежной системы

Глава 9. Финансово-правовое регулирование системы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации

Глава 10. Финансово-правовое регулирование защиты прав потребителей финансовых услуг

Глава 11. Правовое регулирование бухгалтерского учета и отчетности в кредитных организациях

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 6.
Финансово-правовое регулирование банкротства кредитных организаций

6.1. Международные подходы к вопросам регулирования несостоятельности финансовых институтов

До событий глобального финансового кризиса 2008–2009 гг. подход к вопросу несостоятельности финансовых институтов и, в частности, кредитных организаций состоял в том, чтобы не препятствовать их банкротству и ликвидации в случае возникновения признаков несостоятельности (банкротства). Речь шла о том, чтобы соответствующие процедуры были задействованы на как можно более ранней стадии, позволяющей более полноценно удовлетворить требования кредиторов и обеспечить сами процедуры ликвидации. Кроме того, признавалась необходимость создания механизмов, ориентированных на защиту вкладчиков (как физических лиц, так и – в целом ряде стран — юридических).

Кризис 2008–2009 гг. заставил скорректировать данные подходы. В октябре 2011 г. Совет по финансовой стабильности выпускает документ, получивший название «Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов» (далее — Ключевые атрибуты). Появление данного документа было связано прежде всего с тем, что в связи с увеличением числа международных (действующих одновременно в нескольких странах) финансовых институтов все большее значение стали приобретать вопросы трансграничного банкротства. Кроме того, необходимо было стандартизировать опыт урегулирования несостоятельности финансовых институтов, накопленный за последние десятилетия в разных странах. Документ ставил двойную задачу перед странами: во-первых, пытаться сохранить те институты, которые жизненно необходимы для функционирования экономики, во-вторых, одновременно уменьшить бюджетные расходы. Как было заявлено в самом документе, «их [ключевых атрибутов] применение должно позволить властям урегулировать несостоятельность финансовых институтов упорядоченным образом без того, чтобы подвергать налогоплательщиков риску понесения потерь в связи с предоставлением поддержки состоятельности, одновременно обеспечивая непрерывность выполнения их важных экономических функций». В основном убытки должны покрываться акционерами и (новая идея в вопросе урегулирования финансовых институтов!) незастрахованными кредиторами (т. е. кредиторами, требования которых не защищены существующими системами страхования депозитов).

При этом режим урегулирования несостоятельности (в сочетании и взаимодействии с применяемыми системами и механизмами защиты вкладчиков, держателей страховых полисов и розничных инвесторов) должен:

• обеспечивать беспрерывность оказания системно значимых финансовых услуг, а также функций — платежных, клиринговых и расчетных;

• защищать, когда это применимо и в координации с соответствующими системами и механизмами страхования, вкладчиков, держателей страховых полисов и инвесторов, защищаемых такими системами и механизмами, а также обеспечивать быстрый возврат отделенных клиентских активов;

• возлагать убытки на владельцев фирм (акционеров) и необеспеченных и незастрахованных кредиторов с соблюдением установленной очередности требований;

• не полагаться на государственную поддержку состоятельности и не порождать ожиданий того, что такая поддержка будет доступной;

• предотвращать неоправданную утрату стоимости, в связи с чем стремиться минимизировать совокупные затраты на урегулирование несостоятельности в странах происхождения и принимающих государствах, а также, когда это соответствует достижению других целей, потери кредиторов;

• обеспечивать максимально возможные быстроту и транспарентность, а также предсказуемость с помощью правовой и процедурной четкости и предварительного планирования упорядоченного урегулирования несостоятельности;

• предусматривать в законодательстве мандат для сотрудничества, обмена информацией и координации — в стране и с соответствующими зарубежными органами по урегулированию несостоятельности — до и в период урегулирования несостоятельности;

• обеспечивать, чтобы нежизнеспособные фирмы могли уходить с рынка упорядоченным способом;

• быть заслуживающим доверия, тем самым способствуя повышению рыночной дисциплины и создавая стимулы для рыночных решений.

Особое внимание в процедурах урегулирования несостоятельности необходимо обращать на так называемые «системно значимые финансовые институты» (СЗФИ).

При этом такие институты (или по крайней мере действующие в стране глобальные СЗФИ) должны:

• иметь план самооздоровления и урегулирования несостоятельности, включая план урегулирования несостоятельности группы;

• подлежать регулярным оценкам.

Орган (органы) по урегулированию несостоятельности должен:

• способствовать финансовой стабильности и обеспечивать беспрерывность оказания системно значимых финансовых услуг и функций по проведению платежей, клиринга и расчетов;

• защищать (когда это применимо и в координации с соответствующими системами и механизмами страхования) вкладчиков, держателей страховых полисов и инвесторов, защищаемых такими системами и механизмами;

• предотвращать неоправданное обесценение стоимости и стремиться минимизировать совокупные затраты на урегулирование несостоятельности в странах происхождения и принимающих странах, а также убытки кредиторов, когда это соответствует другим законодательно поставленным целям;

• должным образом оценивать потенциальное влияние его деятельности по урегулированию несостоятельности на финансовую стабильность в других странах.

Ключевые атрибуты предусматривали, что органы по урегулированию несостоятельности должны иметь в своем распоряжении широкий набор полномочий, включая полномочия:

• отстранять и менять высшее руководство и директоров, а также взыскивать деньги с ответственных лиц, включая возврат выплаченного им переменного вознаграждения;

• назначать администратора для взятия под контроль и управления фирмой с целью восстановления фирмы или частей ее бизнеса до постоянной и устойчивой жизнеспособности;

• управлять и урегулировать несостоятельность финансового института, включая полномочия прекращать действие контрактов, приобретать или продавать активы, списывать долги и предпринимать любые иные действия, необходимые для реструктуризации или прекращения деятельности этого института;

• обеспечивать беспрерывность получения/оказания услуг и функций, требуя от других компаний той же группы продолжать предоставлять необходимые услуги юридическому лицу, находящемуся в процессе урегулирования несостоятельности, любому его правопреемнику или приобретателю; обеспечивать, чтобы юридическое лицо с остающимися у него активами и обязательствами могло временно предоставлять такие услуги правопреемнику или приобретателю; или получать необходимые услуги от неаффилированных третьих лиц;

• приостанавливать права акционеров урегулируемого финансового института, включая требования одобрения акционерами специфических сделок, чтобы позволить осуществление слияния, поглощения, продажи бизнеса, рекапитализации или иных мер для реструктуризации или реализации бизнеса ФИ или его обязательств и активов;

• переводить или продавать активы и обязательства, юридические права и обязанности, депозитные обязательства и владение акциями — в платежеспособное третье лицо, несмотря на любые требования о согласии или новации, которые в ином случае были бы применимы;

• создавать временный бридж-институт для передачи и продолжения выполнения определенных важнейших функций и жизнеспособных операций разорившегося ФИ;

• создавать отдельный инструмент по управлению активами (например, как дочернюю структуру проблемного ФИ, юридическое лицо с отдельным уставом, или траст, или компанию по управлению активами) и переводить в него для управления и уменьшения неработающие кредиты и трудно поддающиеся оценке активы;

• осуществлять оздоровление в рамках урегулирования несостоятельности как средство для обеспечения или способствования непрерывности выполнения необходимых функций либо посредством рекапитализации юридического лица, выполняющего эти функции, ставшего нежизнеспособным, либо посредством капитализации вновь созданного лица или бридж-института, в который эти функции были переведены после закрытия нежизнеспособного ФИ;

• временно приостанавливать исполнение прав на досрочное прекращение обязательств, которые в ином случае могли бы быть исполнены при инициировании урегулирования несостоятельности фирмы или в связи с применением полномочий по урегулированию несостоятельности;

• вводить мораторий с приостановлением платежей необеспеченным кредиторам и клиентам (за исключением платежей и перевода имущества центральным контрагентам и тех, которые введены в системы платежей, клиринга и расчетов) и приостановление действий кредиторов по отчуждению активов или иному взысканию денежных средств или имущества с фирмы, одновременно защищая исполнение надлежащих соглашений о неттинге или обеспечении;

• осуществлять закрытие и упорядоченное сворачивание деятельности (ликвидацию) всей или части разоряющегося ФИ со своевременной выплатой или переводом застрахованных депозитов и быстрым (например, в течение семи дней) предоставлением доступа к трансакционным счетам и отделенным средствам клиентов.

Особое внимание Ключевые атрибуты уделяют вопросам защиты прав кредиторов, формулируя своеобразный принцип: «ни один кредитор не хуже», что предполагает в том числе соблюдение очередности исполнения обязательств перед кредиторами одной группы. При этом допускается отступление от общего принципа равного (paripassu) отношения к кредиторам одного класса, с транспарентностью в отношении причин такого отступления, если оно необходимо для уменьшения системного влияния разорения ФИ или для максимизации стоимости в интересах всех кредиторов в целом. В частности, капитал должен в первую очередь направляться на покрытие убытков, и никакие убытки не должны возлагаться на держателей обычного долга до тех пор, пока весь субординированный долг (включая все инструменты регуляторного капитала) не будет списан полностью (вне зависимости от того, сопровождается ли это покрытие убытков через списание конверсией в участии в капитале).

Кредиторы должны иметь право на компенсацию, если они не получают как минимум то, что они получили бы при ликвидации фирмы в соответствии с применимым режимом несостоятельности (защитный механизм «ни один кредитор не хуже, чем при ликвидации»).

Важнейший вопрос — вопрос о финансировании процедур финансового оздоровления или продолжения функционирования СЗФО. Ключевые атрибуты предполагают не полагаться только на публичные денежные фонды, на финансирование за счет налогоплательщиков и уменьшить, по возможности, объем такого финансирования.

Когда необходимы временные источники финансирования для продолжения выполнения важнейших функций в ходе упорядоченного урегулирования несостоятельности, орган по урегулированию несостоятельности или орган, предоставляющий временное финансирование, должен предусмотреть возможность восполнения любых понесенных убытков:

• за счет акционеров и необеспеченных кредиторов при соблюдении защитного механизма «ни один кредитор не хуже, чем при ликвидации»;

• за счет финансовой системы в более широком плане (если это необходимо).

При этом любое предоставление властями временного финансирования должно обусловливаться жесткими условиями, которые минимизируют риск морального вреда и которые должны включать следующее:

• предоставление временного финансирования является необходимым для поддержания финансовой стабильности и позволяет наилучшим образом достичь целей упорядоченного урегулирования несостоятельности в том случае, если частные источники финансирования были исчерпаны или не могут позволить достичь этих целей;

• возложение убытков на держателей капитала и сопряженных затрат, насколько это обоснованно, на необеспеченных и незастрахованных кредиторов и отрасль — через последующие (ex-post) сборы, страховые взносы или иные механизмы.

В развитие идеи переложить финансовые последствия несостоятельности финансового института не только на акционеров, но и на кредиторов на международном уровне были обсуждены несколько подходов.

Во-первых, была зафиксирована возможность списания субординированного кредита или его трансформация в акции. Этот подход нашел свое отражение в соглашении Базеля III в качестве условия, позволяющего включать субординированный кредит в капитал 1-го уровня.

Во-вторых, обсуждается примененная на практике на Кипре идея так называемого «bail-in». Концепция «bail-in» была разработана Советом по финансовым рынкам и Базельским комитетом по банковскому надзору. Ее смысл состоит в выработке механизма реструктуризации, при котором убытки банка, в отношении которого проводится финансовое оздоровление, покрываются его акционерами и кредиторами (а не государством).

Существуют два основных способа реализации механизмов «bail-in»:

1) через списание долга (на законодательном уровне) — принимается нормативно-правовой акт, в котором предусматривается, что при определенных условиях (зафиксированных в нормативно-правовом акте) убытки кредиторов принудительно списываются (полностью или частично);

2) путем конвертации долговых инструментов в обыкновенные акции [выпуск условно конвертируемых облигаций (так называемых CoCos), которые представляют собой долговые обязательства, автоматически конвертируемые в акции, или долговые обязательства, часть номинальной стоимости которых списывается при наступлении заранее оговоренного события] (на договорном уровне). Таким образом, часть долга организации переводится в капитал, тем самым, с одной стороны, уменьшается текущая задолженность, с другой — повышается капитализация.

Основная задача разработанной концепции «bail-in» состоит в том, чтобы дать возможность каждой юрисдикции внедрить механизмы реструктуризации банков без конфликта с национальным законодательством и какими-либо ограничениями. На сегодняшний день механизмы «bail-in» в той или иной форме нашли отражение в законодательствах Дании, Германии, США (закон Додда — Франка), планируются к внедрению в Швейцарии, Швеции и Великобритании. На практике меры «bail-in» при санации банков были реализованы в России, Дании, Казахстане, Кипре.

Инструмент «bail-in» был применен Кипром в 2013 г. в отношении Bank of Cyprus и Laiki Bank и представлял собой часть мероприятий, направленных на укрепление экономики острова. Прочие меры включали в себя продажу национальных валютных резервов, а также привлечение средств от ЕС и МВФ.

В соответствии с планом мер по санации средства вкладчиков Bank of Cyprus свыше 100 тыс. евро в размере 37,5 % превышения над этой суммой автоматически конвертировались в акции Bank of Cyprus класса А с предоставлением права голоса и права на дивиденды. Средства в размере 22,5 % превышения временно замораживались и могли быть конвертированы в акции банка позднее. Оставшиеся 40 % превышения заморожены для поддержания ликвидности Bank of Cyprus.

Центральным банком и Министерством финансов Кипра 30 июля 2013 г. было объявлено о завершении процесса рекапитализации Bank of Cyprus. При этом доля незастрахованных депозитов, конвертируемых в акционерный капитал, составила 47,5 %.

Общие правила применения инструмента «bail-in», предполагающего финансирование мероприятий по финансовому оздоровлению за счет собственников и кредиторов кредитной организации, закреплены в Директиве Европейского Союза по урегулированию и восстановлению деятельности банков 2014/59/EU (начало применения с 01 января 2016 г., но страны — участницы ЕС вправе использовать механизм и до этой даты).

Согласно указанному документу, инструмент «bail-in» может применяться для целей урегулирования несостоятельности ко всем обязательствам, необеспеченным активами или залогом, и не распространяется на вклады, застрахованные в системе страхования вкладов, краткосрочное межбанковское кредитование или требования клиринговой организации, платежных и расчетных систем, обязательства в результате фидуциарных сделок (клиентские активы), обязательства по выплате заработанной платы, пенсий или налогов.

Директивой установлен так называемый «каскад ответственности»: в первую очередь для покрытия убытков используются акции и прочие инструменты капитала, затем субординированные обязательства и, в последнюю очередь, равномерно «старшие долги» [необеспеченные долги (senior debts), включая средства на депозитах малого и среднего предпринимательства и во вкладах физических лиц, превышающие страховое покрытие в 100 тыс. евро].

Важно отметить, что покрытие убытков банка в соответствии с указанной Директивой будет осуществляться по принципу «не ухудшить позицию кредиторов и вкладчиков по сравнению с процедурой ликвидации банка».

6.2. Правовые механизмы финансового оздоровления в России

Становление механизмов финансового оздоровления кредитных организаций в России. Становление механизмов финансового оздоровления кредитных организаций в Российской Федерации проходило в достаточно непростой ситуации, потребовавшей серьезного изменения правопонимания и мировоззрения. Вплоть до конца 90-х гг. XX в. доминирующим в вопросах финансового оздоровления было представление о недопустимости вмешательства государства в частные дела банков, о необходимости защитных барьеров в отношении мер надзора, даже в том случае, если владельцы банка, его руководители не предпринимали каких-либо значимых усилий для его спасения. Из-за того, что не было достаточных требований к учредителям, руководителям создаваемого банка, качеству вносимых в капитал средств, процесс лицензирования банковской деятельности носил чрезмерно упрощенный характер, что привело к тому, что было создано много банков. Значительная часть из них также быстро закрывалась. Так как отзыв лицензии приравнивался к решению о ликвидации банка, то ликвидационные процедуры фактически не проводились, не работающие банки сотнями оставались в статусе юридического лица в Книге государственной регистрации кредитных организаций.

В законодательстве того времени присутствовало несколько механизмов, которые получили свое развитие в дальнейшем. Во-первых, принцип возможности возбуждения дела о банкротстве кредитной организации только после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций. Будучи закрепленным еще в Законе РФ 1992 г. «О несостоятельности (банкротстве)», этот принцип подчеркивал приоритет надзорных мер в отношении банков перед судебными процедурами. Во-вторых, допускалось (хотя фактически только с согласия владельцев банка) назначение временной администрации по управлению кредитной организацией в качестве меры надзорного реагирования.

В 1995 г. началась практическая работа, направленная на совершенствование процедур и механизмов финансового оздоровления кредитных организаций и процедур их банкротства, которая вылилась в принятый — с большим трудом! — в 1999 г. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». В рамках данного закона были закреплены основные правовые механизмы предупреждения банкротства, проводимые либо самой кредитной организацией, ее руководителями и учредителями (под страхом привлечения к имущественной ответственности за долги), либо Банком России в принудительном порядке через механизм временной администрации по управлению кредитной организацией с приостановлением полномочий органов управления самой кредитной организации. Юридически закон закреплял допустимость публичного вмешательства в систему управления частноправовой организации, тем самым ограничивал — но в соответствии с конституционно-правовыми принципами, определенными нормой ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, — право собственности. Кроме того, было определено, что при банкротстве кредитной организации наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление и мировое соглашение, предусмотренные нормами Закона о банкротстве, не применяются.

Кризис 1998 г., вызвавший дезорганизацию работы банковской и платежной систем и массовое закрытие банков, потребовал иных, нестандартных для того времени решений. Для регулирования процедур санации банков, имеющих значение для финансовой системы страны в целом и отдельных регионов, был принят Федеральный закон «О реструктуризации кредитных организаций». Закон предусматривал создание специального органа по урегулированию несостоятельности кредитных организаций — Агентства по реструктуризации кредитных организаций, действующего в статусе государственной корпорации (первой в данной организационно-правовой форме). Кроме того, Закон фактически обратил внимание на то, что к специальным процедурам необходимо прибегать прежде всего в отношении тех банков, банкротство которых может иметь самое негативное значение для всей экономики. В рамках Закона был апробирован фактически механизм «bail-in», который предусматривал принудительное заключение мирового соглашения, предусматривающего списание части средств кредиторов и отсрочку (рассрочку) исполнения обязательств перед ними. Также закон предусматривал механизм принудительного списания капитала банка в случае, если его фактический капитал становился меньше уставного или приобретал отрицательное значение.

Следующим важнейшим решением было предоставление полномочий Агентству по страхованию вкладов, возникшему на основе Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) после принятия Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» в 2003 г., полномочий по ведению конкурсного управления в кредитных организациях, признанных несостоятельными. Введение в практику несостоятельности так называемого «корпоративного управляющего» позволило повысить ответственность за результаты процедур несостоятельности, сделать их более прозрачными и, как следствие, увеличить размер выплат, приходящихся кредиторам. С учетом того, что требования значительной части вкладчиков стали покрываться страховкой АСВ, данные механизмы позволили стабилизировать процедуры конкурсного производства банков. Однако не решалась основная задача — предупреждения банкротства.

Необходимость ее решения в полном объеме встала в период кризиса 2008–2009 гг. Тогда были задействованы несколько мер, как финансовых, так и административных, направленных на обеспечение устойчивости банковской системы:

1) Банк России в соответствии с поправками в ст. 46 Закона о Банке России начал выдавать банкам кредиты без обеспечения, тем самым поддерживая ликвидность банковской системы;

2) Банк России в соответствии Федеральным законом от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» стал предоставлять банкам гарантии, которые «срабатывали» в том случае, если у иного банка — должника первого по межбанковскому кредиту — отзывалась лицензия на осуществление банковских операций. Тем самым был поддержан рынок межбанковского кредитования;

3) государство предоставило через Внешэкономбанк средства, которые были размещены в ряде банков в качестве субординированных кредитов. Также субординированный кредит был предоставлен Банком России Сбербанку России;

Юридическая Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности. Монография

Юридическая Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности. Монография

Данная монография является первым в правовой науке комплексным правовым исследованием, посвященным финансово-правовому регулированию банковской деятельности.<br /> В работе исследуются такие вопросы, как деятельность центрального банка как органа денежно-кредитной политики, органа банковского надзора и органа, ответственного за функционирование национальной платежной системы; вопросы функционирования системы страхования вкладов, обеспечивающей доверие к банковской системе со стороны вкладчиков; финансово-правовое регулирование противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; финансово-правовое регулирование банкротства кредитных организаций (основное внимание уделено мерам по предотвращению банкротства); финансово-правовое регулирование защиты прав потребителей финансовых услуг.<br /> Представленный материал базируется на богатом отечественном и зарубежном опыте. Особое внимание уделено международным стандартам регулирования банковской деятельности.<br /> Законодательство приведено по состоянию на апрель 2016 г.<br /> Монография предназначена для преподавателей, докторантов, аспирантов и магистрантов юридических и экономических вузов и факультетов, а также практических работников и всех интересующихся банковским правом Российской Федерации.