Финансово-правовое регулирование банковской деятельности. Монография

Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 04.07.2016 ISBN: 9785392227785 Язык: Объем текста: 376 стр. Формат: epub

Оглавление

Глава 1. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности: общие положения

Глава 2. Правовой статус банка России

Глава 3. Правовое регулирование денежно-кредитной политики

Глава 4. Правовое регулирование банковского надзора

Глава 5. Меры принуждения, применяемые банком России к кредитным организациям

Глава 6. Финансово-правовое регулирование банкротства кредитных организаций

Глава 7. Надзор банка россии за исполнением кредитными организациями законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

Глава 8. Финансово-правовое регулирование национальной платежной системы

Глава 9. Финансово-правовое регулирование системы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации

Глава 10. Финансово-правовое регулирование защиты прав потребителей финансовых услуг

Глава 11. Правовое регулирование бухгалтерского учета и отчетности в кредитных организациях

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Правовой статус Банка России

2.1. Исторический аспект создания и развития центральных банков

Главным звеном денежно-кредитной и банковской системы любого государства в современности выступает центральный (национальный) банк. Центральный банк оказывает существенное влияние на экономику и банковскую систему государства. Сущность любого центрального банка определяется его целями и задачами, а также объемом полномочий.

Первая функция, которую выполнял центральный банк, — эта функция эмиссии денег. Но до того как эта функция была передана центральному банку, или, точнее, до того, как для наиболее эффективного выполнения этой функции был создан центральный банк, денежная эмиссия осуществлялась либо правительством, либо частными банками (как, например, в США). Каждый крупный банк выпускал собственные ноты (банкноты) под депонированные на счетах золото или серебро. В некоторых случаях правительство наделяло конкретный частный банк монопольным правом на денежную эмиссию. Одновременно этот банк мог принимать депозиты, выдавать кредиты. Денежная эмиссия и в этом случае была привязана к драгоценному металлу (золоту или серебру) или к так называемой «якорной валюте». В некоторых случаях (Канада 1914–1926 гг.) эмиссия денег осуществлялась хаотично правительством и частными банками без контроля за колебаниями валютного курса. Существовали (и иногда воспроизводятся в современности) и иные способы организации эмиссии денег, например валютные управления.

Первые центральные банки возникли в Европе в конце XVII в., а в настоящее время центральные банки созданы и функционируют практически во всех государствах.

На протяжении всей истории существования центральных банков велись бурные дискуссии о необходимости наличия центрального банка и его роли в развитии банковского бизнеса. Высказывались две противоположные точки зрения. Так, первую точку зрения отстаивали представители школы свободной банковской деятельности, которые выступали против самой идеи существования центрального банка, поскольку, по их мнению, он ограничивал свободное предпринимательство в банковской сфере. С другой стороны, сторонники денежной школы (Л. Мизес) придерживались мнения о необходимости создания центрального банка, поскольку, по их мнению, стабильность в развитии банковской системы непосредственно связана с вмешательством в ее деятельность центрального банка и с ведением операций с частичным резервированием. Исторически одержала победу денежная школа, и первые центральные банки начали создаваться в Европе, начиная с середины XVII в.

Первый центральный банк был создан в Швеции в 1654 г. Это был Stockholm Banco. Его основатель Й. Палмстрюк, став директором основанного в конце 50-х гг. XVII в. стокгольмского банка, в 1661 г. внедрил проект так называемых кредитных далеров, которые признаются первыми в Европе общегосударственными банкнотами. Вначале эмитировались банкноты номиналом в 5 и 25 далеров, которые были обеспечены золотом на счетах. Но уже через некоторое время банк стал выпускать банкноты более крупного номинала, которые не имели покрытия в полноценной монете. Формально банк оставался частным учреждением, имевшим, тем не менее, прочные экономические и договорные связи с правительством: он кредитовал государственную казну, половина прибыли банка ежегодно поступала в распоряжение короны, министр финансов Швеции обладал полномочиями определять деятельность банка, через банк проходили все налоговые платежи. Но основной его вклад в развитие банковского дела состоял в том, что банк стал выпускать полноценные банкноты (или кредитные ноты), которые были обязательны к приему в течение определенного периода времени и обладали статусом законного платежного средства. Так, в частности, они принимались королевскими сборщиками налогов. Однако чрезмерный аппетит к кредитному риску и зависимость от правительства сыграли плохую роль: уже в 1668 г. банк обанкротился. Привилегии, которые были у стокгольмского банка, в этом же году были переданы Riksens Standers Bank, который был выведен из-под контроля короля и стал подотчетен парламенту. Отрицательный опыт Stockholm Banco длительное время не позволял Riksens Standers Bank эмитировать банкноты. Это право ему было возвращено лишь в 1701 г. К этому времени банк вынужден был конкурировать в эмиссионной сфере с другими частными банками, однако он быстро занял лидирующие позиции, а также лидирующие позиции в области кредитования и обслуживания внешней торговли. В 1866 г. название банка было изменено на Sveriges Riksbank, это наименование он имеет и сегодня. В 1897 г. Парламент Швеции принял первый закон, наделявший Sveriges Riksbank монопольным правом денежной эмиссии.

Вторым по времени образования центральным банком является Банк Англии. В 1694 г. Парламент Англии принял статут, который позволил создать акционерную компанию с названием «Банк Англии». Эта компания выдала правительству Англии кредит в размере 1,8 млн фунтов стерлингов, а взамен получила право напечатать банкноты на эту же сумму. В 1997 г. капитал Банка Англии был увеличен, одновременно расширены возможности Банка по выпуску банкнот и предоставлено монопольное право на ведение государственных расчетов по бюджету, а также было признано недопустимым учреждение какого-либо иного банка путем издания парламентского статута. В то время в Англии и иные банки могли выпускать банкноты, однако привилегии, которыми обладал Банк Англии, способствовали тому, что банкноты других банков были постепенно вытеснены из сферы денежного обращения. Со временем Банк Англии расширил круг своей деятельности, став не только основным кредитором правительства, но и осуществлял иные операции с государственными средствами, в частности управление правительственными счетами; через него шли расчеты по налогам. Затем Банк Англии стал осуществлять операции с векселями, финансирование торговли и прием депозитов, а с 1928 г. получил монопольное право на эмиссию банкнот. В 1946 г. Банк Англии на основании закона был национализирован. В 1997 г. Парламент проголосовал за то, чтобы дать Банку операционную независимость и одновременно Парламент сформулировал цель деятельности Банка Англии, которой назвал ценовую стабильность.

Банк Шотландии был создан как эмиссионный банк в 1695 г. Ему было запрещено выдавать кредиты правительству, его полномочия ограничивались эмиссией банкнот, которые Банк Шотландии выпускает и сегодня. Формально Банк Шотландии является частным банком, кроме него в Шотландии вправе выпускать банкноты и иные банки.

Во Франции эмиссионный банк был учрежден в 1800 г. по директиве Наполеона Бонапарта. Изначально он был наделен более узкими полномочиями, чем Банк Англии. В частности, он обладал правом денежной эмиссии, но это право не являлось монопольным, поскольку эмиссию были вправе осуществлять и другие банки. На составителей Устава и Программы действия Банка Франции во многом оказывал влияние финансовый кризис во Франции, который разразился в начале XVIII в. из-за деятельности финансиста Джона Ло (Banque generale), который выпускал бумажные деньги, не обеспеченные золотом и серебром. Отсутствие обеспечения, по мнению Ло, должно было способствовать деловой активности и обогащению нации. Спекулятивный ажиотаж на акциях компании, вызванный чрезмерной эмиссией банковских билетов, привел к краху всех инициатив этого дельца, который был вынужден бежать из Франции в Геную.

Вместе с тем основатели Банка Франции считали, что недоверие общества к бумажным деньгам может быть преодолено, если их эмиссия будет поручена институту, независимому от правительства. Поэтому Банк Франции был основан как акционерное общество, одним из учредителей которого был сам Бонапарт. Уже через несколько лет Банк Франции получил право осуществлять монопольную эмиссию. С 1808 г. банкноты Банка Франции стали законным средством платежа. В этом же году был утвержден устав Банка, который просуществовал до 1936 г. Во времена империи Банк постоянно сталкивался с трудностями, вызванными недостатком золотого обеспечения для выпуска банкнот. Эти трудности были ощутимы и в дальнейшей деятельности банка, так что после переворота 1848 г. банкноты Банка Франции стали принудительным средством платежа: их обязали использовать при совершении сделок, но в то же время ограничили максимальный объем выпускаемых банкнот.

Отличие Банка Франции состояло (и состоит) в том, что он обладает весьма широкой филиальной сетью и, как следствие, активным участием в финансировании экономики. В течение XIX в. Банк выдавал кредиты под достаточно низкие процентные ставки. Формально национализация банка произошла лишь в 1936 г., когда он стал независимым от правительства финансовым институтом.

В США длительное время с большим недоверием относились к созданию центрального банка. Первый банк Соединенных Штатов был создан в 1791 г. по инициативе Александра Гамильтона на основании решения Конгресса как частный банк, но с 20%-ным участием государства. Банк получил лицензию, которая гарантировала ему монопольный статус общенационального на 20 лет. Банкноты банка подлежали размену на металлические деньги по первому требованию, а также принимались по номиналу в качестве уплаты налогов. Правительство США должно было держать свои средства именно в этом банке. Банк имел отделения во многих штатах. Начиная с самого создания, банк стал активно предоставлять кредиты правительству США, что повлекло за собой значительную инфляцию. Все его юридические и фактические привилегии привели к тому, что в 1811 г. Конгресс отклонил законопроект о продлении лицензии банка, и последний прекратил свое существование. Однако чрезмерная активность частных банков и отдельных штатов при выпуске ценных бумаг заставила федеральное правительство вернуться к идее создания единого эмиссионного центра. В апреле 1816 г. обе палаты Конгресса приняли законопроект о создании Второго банка Соединенных Штатов. Ему, как и Первому, лицензия была предоставлена только на 20 лет. Банк достаточно активно начал осуществлять кредитование коммерческих банков, т. е. фактически стал одним из первых центральных банков, которые начали осуществлять рефинансирование частных банков. Банк активно эмитировал бумажные деньги, которые первоначально обменивались на металлическую монету, однако этот обмен был прекращен в 1818 г. из-за резкого сокращения резервов золота. В 1829 г. Президент США Эндрю Джексон объявил о намерении прекратить деятельность Второго банка Соединенных Штатов, и двумя годами позже наложил вето на закон, принятый обеими палатами Конгресса о продлении лицензии Банка. Джексон, как первый президент-демократ, считал, что Банк действует только в интересах крупных финансистов и предполагал перевести эмиссию банкнот в казначейство. Определенную роль сыграло то, что 80 % капитала Банка было выкуплено частными лицами во многом за счет тех средств, которые вложило правительство США в уставный капитал Банка и которые впоследствии были выданы в качестве кредитов частным лицам.

В 1833 г. Джексон вывел средства правительства из Второго банка Соединенных Штатов в частные банки США, и Второй банк вынужден был получить лицензию в штате Пенсильвания, сохранившись в истории как «Банк Соединенных Штатов, Пенсильвания».

Фактически после этого наступила эра «свободных банков», которую сменила «эпоха национальных банков». В последнюю четверть XIX в. — начале XX в. экономика США испытала ряд серьезных потрясений, наиболее серьезным из которых стала «банковская паника 1907 года», во время которой индекс Нью-Йоркской фондовой биржи рухнул в два раза. Паника началась из-за попытки скупить акции United Copper Company. Банки, финансировавшие эту операцию, испытали на себе «набег вкладчиков», т. е. одновременное изъятие вкладов из банков. Вслед за этим люди стали забирать депозиты и из других банков, а недостаток ликвидности привел к банкротству ряда трастовых фондов. Паника была остановлена активным вмешательством крупнейшего финансиста Джона П. Моргана, который предоставил свои собственные средства и убедил иных банкиров последовать его примеру для укрепления стабильности банковской системы. Именно под нажимом Дж. П. Моргана стали развиваться идеи воссоздания центрального банка, и по предложению сенатора Нельсона Олдрича была создана Национальная денежная комиссия для подготовки предложений по реформированию денежной системы и банковской сферы. Комиссия провела глубокое исследование банковского законодательства и банковских систем европейских стран и пришла к выводу о целесообразности создания центрального банка в США. Хотя сам Н. Олдрич первоначально не придерживался идеи создания центрального банка, но знакомство с европейским опытом убедило его в целесообразности такого решения. Идея была встречена с неодобрением. В результате обсуждения появилась компромиссная идея, представленная Конгрессу США. Основным вопросом стал вопрос о степени независимости создаваемого центрального банка от Правительства, с одной стороны, и от банкиров Уолт-стрит, с другой стороны. Закон о Федеральной резервной системе (The Federal Reserve Act of 1913) предусматривал создание федеральной системы как системы 12 резервных банков, которые формально действуют как акционерные компании и управляются Советом управляющих ФРС. ФРС получила право осуществлять эмиссию банкнот.

Совет управляющих США подотчетен Конгрессу США, что выражается в предоставлении ежегодного доклада об операциях ФРС, специальных докладов о состоянии экономики и целевых ориентиров ФРС относительно денежной массы и кредитов, а также других докладов. Совет управляющих состоит из 7 членов, назначаемых президентом США с одобрения сената сроком на 14 лет, с ротацией каждые два года одного члена. Освободить членов Совета управляющих досрочно нельзя.

Деятельность ФРС финансируется не из бюджета США, а за счет собственных средств, порядок использования этих денежных средств определяет ФРС самостоятельно. Ни президент, ни Конгресс США не имеют права контролировать использование указанных денежных средств. До 80 % от собственных средств ФРС США ежегодно перечисляется в доход федерального бюджета.

В России центральный банк был создан 31 мая 1860 г. императором Александром II.

История Центрального банка в России исследовалась как российскими дореволюционными учеными, так и современными. В истории развития института центрального банка в России С. А. Голубев предложил выделить три основных исторических этапа:

1) имперский (1860–1917 гг.);

2) советский (1917–1990 гг.);

3) современный (с 1990 г.).

1. Учреждение Государственного банка Российской империи стало началом преобразования в России денежной системы и было связано с реорганизацией государственных банков: Государственного коммерческого банка и Заемного банка. В этот период Сохранные казны упраздняются как самостоятельные учреждения и передаются в ведение Государственного банка. Создание Государственного банка Российской империи осуществлялось в соответствии с его Уставом — первым документом, закладывающим правовые основы существования национального банка страны и состоящим из двух глав: 1. Устройство банка; и 2. Управление банка. Основной целью деятельности банка согласно ст. 1 Устава являлось «оживление торговых оборотов и упрочение денежной кредитной системы», основной капитал, выделенный из казны, составлял 15 млн руб., резервный капитал — 1 млн руб. Первым управляющим Государственного банка был назначен барон Александр Людвигович Штиглиц (1814–1884) — владелец крупнейшего в России банкирского дома «Штиглиц и Ко», его товарищем (заместителем) — Евгений Иванович Ламанский (1826–1902).

Государственный банк был создан по предложению министра финансов и был ему подведомственен. Ответственность за то, чтобы «основной капитал не уменьшался ни в коем случае», также возлагалась на министра финансов. Кроме того, построение органов управления Государственного банка в соответствии с Уставом свидетельствует о его подчинении Министерству финансов: «Государственный банк состоит в ближайшем ведении Министра финансов и под наблюдением Совета Государственных Кредитных Установлений, по представлению Правления Банка, одобренному предварительно Министром финансов». Такой подход на первом этапе развития обуславливал направление основной части ресурсов банка на прямое и косвенное финансирование казны, а также на операции по ликвидации дореформенных государственных банков, проведение выкупных операций в связи с крестьянской реформой 1861 г. и поддержку Государственного дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка. Основные операции Государственного банка как банка краткосрочного коммерческого кредита заключались в учете векселей, покупке и продаже золота и серебра, приеме вкладов и выдаче ссуд.

В конце ХIХ в. реформы министра финансов С. Ю. Витте по развитию промышленности, усовершенствовавшие металлообрабатывающий сектор, и укреплению финансовой системы, сделавшие рубль конвертируемым, коснулись и Государственного банка. Так, в 1894 г. принят новый Устав Государственного банка, который был направлен на создание условий для финансирования промышленных предприятий и «содействие посредством краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности и сельскому хозяйству». Важной особенностью Государственного банка было то, что он был основан и функционировал до 1897 г. как депозитный, а не эмиссионный банк. Однако новым Уставом были внесены изменения в организацию управления: определялись права и обязанности должностных лиц банка, расширились полномочия Управляющего банком (общее управление было возложено на Совет банка), а также расширился перечень функций и операций Государственного банка. Так, в качестве наиболее значимого показателя усиления роли Государственного банка в экономической политике можно указать наделение Государственного банка монопольным эмиссионным правом (эмиссия кредитных билетов под обеспечение золотом). В результате проведенной денежной реформы главной задачей Государственного банка стало регулирование денежного обращения и поддержание золотого обеспечения национальной денежной единицы — рубля. Кроме того, произошло увеличение количества контор и отделений банка: к 1893 г. — 9 и 87 соответственно. Однако экономический кризис конца ХIХ в., русско-японская война, а также революция 1905–1907 гг. изменили ситуацию на финансовом и денежно-кредитном рынке, трансформировав основные виды операций Государственного банка. Переучет векселей частных банков и их кредитование, учетно-ссудные операции в целях избегания массовых банкротств, оттока золота за границу и поддержание золотого покрытия рубля стали приоритетными операциями банка. К 1917 г. дефицит государственного бюджета, огромные темпы инфляции, рост денежной массы обусловили предоставление Государственным банком значительных средств казне на закупку продовольствия и угля, а также финансирование военных расходов.

2. Второй исторический этап связан с Октябрьской революцией 1917 г. и реорганизацией денежно-кредитной системы страны, отраженной в Декретах от 08 декабря 1917 г. «Об упразднении Дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка», от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков», в результате которой была введена государственная монополия на банковское дело. Национализация банков предполагала упразднение всех акционерных банков и их слияние с Государственным банком. Комиссаром Государственного банка на правах управляющего был назначен Пестковский Станислав Станиславович (1882–1937). С конца 1918 г. Государственный банк был переименован в Народный банк Российской Республики, затем — Народный банк РСФСР, которые находились в составе Наркомата финансов и осуществляли свою деятельность на основе Устава 1894 г., декретов и постановлений СНК, ВЦИК и ВСНХ и приказов по Наркомату финансов. Основными функциями Народного банка были кредитование национализированных и частных предприятий, наиболее распространенной формой которого был подтоварный кредит (кредит под будущую продукцию). К концу 1918 г. в результате проводимой политики к Народному банку почти полностью перешли функции Министерства финансов, а банковские функции были сведены к минимуму. В январе 1920 г. главный банк страны был упразднен с передачей всех активов и пассивов Центральному бюджетно-расчетному управлению Наркомата финансов.

В октябре 1921 г. на Х съезде РКП(б) была провозглашена новая экономическая политика, стержнем которой стало внедрение в промышленности «государственного капитализма». Для целей новой экономической политики Государственный банк был воссоздан как Государственный банк РСФСР, а после образования СССР переименован в Государственный банк СССР и сыграл заметную роль в деле индустриализации страны, мобилизации экономики и снабжении деньгами армии. Спецификой деятельности Государственного банка в этот период выступает проведение не только собственно банковских операций, но и торговых операций, осуществление монопольно операций с валютой и валютными ценностями, а также установление официального курса на иностранную валюту и драгоценные металлы, выпуск банковских билетов (эмиссию). В июне 1929 г. был принят первый Устав Государственного банка СССР, согласно которому он являлся органом регулирования денежного обращения и краткосрочного кредитования согласно общему плану развития народного хозяйства СССР. В 30-х гг. в результате кредитной реформы деятельность Государственного банка утратила коммерческий характер, и сформировались его основные функции по плановому кредитованию хозяйства, организации денежного обращения и расчетов, кассовому исполнению государственного бюджета, а с 1939 г. — по инкассации наличных денег.

Во время Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. Государственный банк производил эмиссию наличных денег, увеличивая денежную массу, которая привела к необходимости денежной реформы (1947 г.). Новые редакции Устава Государственного банка были приняты в 1949 и 1960 гг. В дальнейшем деятельность Государственного банка была связана с увеличением золотого содержания рубля, кредитованием промышленности, планированием и регулированием денежного обращения и организацией сберегательного дела. Устав Госбанка СССР в новой редакции был утвержден в 1980 г., и до 1987 г. банковская система состояла из трех банков: Государственного банка СССР, Стройбанка СССР, Внешторгбанка СССР, главенствующее положение в которой занимал Государственный банк, представляющий единую централизованную систему из 185 контор и 4274 отделений (на начало 1986 г.). 1 сентября 1988 г. была утверждена новая и последняя редакция Устава Государственного банка СССР.

3. Новый этап в истории Государственного банка связан с принятием в 1990 г. Законов РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», «О банках и банковской деятельности». Следует отметить, что особенностью построения банковской системы в 1991 г. является наличие одновременно действующих Государственного банка СССР и Центрального банка РСФСР. Указанная коллизия разрешилась путем издания Постановления Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. в связи с образованием Содружества Независимых Государств и упразднением Государственного банка СССР с передачей всех активов и пассивов, а также функций органа государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики Центральному банку РСФСР (Банку России). С 1992 г. начался процесс передачи функций кассового исполнения бюджета вновь созданному Федеральному казначейству, а также изменено наименование Центрального банка РСФСР на Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Начало 1990-х гг. характеризуется быстрым увеличением количества создаваемых коммерческих банков — формированием банковской системы в переходный период: по состоянию на 1 декабря 1996 г. число зарегистрированных кредитных организаций в России составляло 2604. Бурное развитие банковской системы обусловило необходимость со стороны Банка России регулирования их деятельности и создания системы банковского надзора и валютного контроля. С 1995 г. Банк России прекратил использование прямых кредитов для финансирования бюджета и целевых централизованных кредитов отраслям экономики. Для современного периода также характерна финансово-экономическая нестабильность (банковские кризисы в 1994, 1998, 2004 и 2008 гг.), которая обусловила основные направления деятельности Банка России в этот период. Так, после 1998 г. Банк России проводил политику реструктуризации банковской системы, повышения финансовой стабильности банковского сектора, снижения инфляции и поддержания валютного курса рубля и финансовых рынков.

С 2003 г. деятельность Банка России связана с созданием и функционированием системы обязательного страхования банковских вкладов, внедрением и совершенствованием Международных стандартов финансовой отчетности в банковской системе, развитием ипотечного кредитования и др. Вместе с тем глобальный экономический кризис 2008 г. изменил направления основных усилий Банка России. Ключевыми задачами, стоящими перед Банком России в этот период, являлись: предотвращение массового оттока вкладов населения из банков и массовых банкротств банков, поддержание межбанковского рынка, осуществление мероприятий по финансовому оздоровлению банков и восстановлению кредитования реального сектора экономики.

В настоящее время перед Банком России стоят стратегические задачи по формированию национальной платежной системы и международного финансового центра, также «важными приоритетами являются: формирование эффективной, свободной от избыточной опеки системы надзора за деятельностью кредитных организаций … противодействие использованию кредитных учреждений в целях отмывания денег, полученных преступным путем, и финансирования терроризма», которые он успешно реализует.

Сегодня Банк России является важнейшим органом государства в реализации задач по проведению единой государственной денежно-кредитной политики, регулирующим и надзорным органом. С 1 сентября 2013 г. Банку России переданы функции мегарегулятора финансовых рынков.

2.2. Особенности правового статуса Банка России

Основы публично-правового статуса Банка России (включая финансово-правовой статус) заложены Конституцией Российской Федерации 1993 г. Влияние норм Конституции РФ на банковскую систему и банковскую деятельность исследовали многие авторы. Изучение правового статуса Банка России также являлось предметом многочисленных исследований.

Основная проблема правового статуса Банка России заключается в том, что он, являясь публично-правовым институтом, одновременно имеет ярко выраженный гражданско-правовой статус, непосредственно закрепленный в 2014 г. в Гражданском кодексе РФ.

В ст. 1 Закона о Банке России подчеркивается, что статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ (Банка России) определяются Конституцией РФ.

В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции РФ основной функцией Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. За Банком России закреплено исключительное право по осуществлению денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75). Конституция определяет порядок назначения на должность и отставки Председателя Банка России (п. «г» ст. 83 и п. «в» ч. 1 ст. 103).

Первая особенность правового статуса Банка России связана с противоречиями положений самой Конституции.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 «народ осуществляет свою власть через… органы государственной власти». В соответствии со ст. 10 государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 11 дает исчерпывающий перечень высших органов государственной власти в Российской Федерации.

Исходя из аутентичного толкования ст. 10 Конституции РФ, любой орган государственной власти должен относиться к одной из трех ветвей власти. Однако очевидно, что в России существует ряд органов, которые наделены государственно-властными полномочиями, но не относятся к данным ветвям власти (например, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ и др.).

В литературе встречаются попытки помимо трех указанных ветвей вводить иные классификации. В частности, Е. Н. Пастушенко указывает, что Центральный банк не вписывается в конституционную схему аппарата государства, основанную на принципе разделения власти на три ветви. В нашей стране ряд органов (помимо Банка России) прямо называются органами государственной власти, но не вписываются в эту схему (Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Прокуратура РФ).

Пункт 1 ст. 11 Конституции РФ содержит перечень высших органов государственной власти, относя к ним на федеральном уровне Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк России в рассматриваемой статье не указывается. Однако п. 2 ст. 75 говорит о том, что основную свою функцию — защиту и обеспечение устойчивости рубля — он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Таким образом, Конституция РФ, не называя Банк России в числе органов государственной власти, косвенно относит Банк России к числу таких органов.

Однозначно ответить на вопрос, является ли Банк России органом государственной власти, исходя из положений Конституции РФ, невозможно.

Банк России был создан на базе Государственного банка СССР и Государственного банка РСФСР.

Советские ученые неоднократно обращались к вопросу правового статуса Госбанка СССР. В частности, по мнению М. М. Агаркова, «Госбанк имеет двойственную природу — с одной стороны, является учреждением, входящим в структуру Наркомфина СССР, с другой — представляет собой предприятие, состоящее на хозрасчете и обладающее собственной юридической личностью». P. O. Халфина считала Госбанк государственным органом, сочетающим выполнение управленческих и хозяйственных функций. Ряд авторов (Т. В. Кашанина, С. Э. Жилинский, Я. А. Гейвандов и др.) рассматривают Банк России как орган государственного управления.

М. В. Баглай относит Банк России к федеральным органам государственной власти с особым статусом. Такой вывод следует из буквального толкования ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. Кроме того, Банк России, бесспорно, обладает государственно-властными полномочиями, в частности, он наделен правом издавать нормативные правовые акты, обязательные для всех участников банковских правоотношений.

Такой точки зрения придерживается и Конституционный Суд РФ. В частности, в п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России говорится: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения... Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования».

Конституционный Суд определяет Банк России как конституционный орган, который не относится к органам государственной власти, имеет особый статус и наделен государственно-властными полномочиями.

Опираясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в вышеуказанном определении, согласно которой полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, отмечаем, что по своей правовой сути Банк России является специфическим публичным органом, выполняющим функции органа государственной власти, не входящим в формально определенную Конституцией РФ систему разделения властей (законодательная, исполнительная, судебная власть). Бесспорным является наличие у Банка России государственно-властных полномочий, закрепленных в Конституции РФ и Законе о Банке России, ряде иных законов. Следует отметить, в Законе о Банке России закреплены государственно-властные полномочия Банка России, однако его статус в системе публично-правовых отношений не определен, а лишь описаны конкретные полномочия.

Одним из основных государственно-властных полномочий Банка России является право издания правовых актов. Важнейшее значение нормативных актов Банка России выражается в том, что они являются средством государственного регулирования банковской деятельности, оказывают регулятивное воздействие на денежно-кредитную и банковскую систему, финансы и экономику государства в целом.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”» нормативные акты Банка России относятся к правовым актам, поскольку нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

Вторая особенность правового статуса Банка России связана с его правовым положением как участника гражданско-правовых отношений. Закон о Банке России (ст. 1) определяет, что Банк России является юридическим лицом, однако не указывает на организационно-правовую форму. ГК РФ, являющийся нормативным правовым актом, регулирующим в том числе организационные формы, в которых могут выступать в гражданских правоотношениях юридические лица, не содержит указания на ту организационно-правовую форму, которая бы соответствовала правовой природе Банка России. В течение длительного периода времени (фактически с 1995 г. — со дня вступления в части первой ГК РФ) велась дискуссия, в ходе которой были высказаны мнения, что Банк России, выполняя функции органа государственной власти, является типичным учреждением. Однако статус учреждения, с учетом норм гражданского права о взаимоотношениях между собственником и созданным им учреждением, явно не соответствует конституционному принципу независимости Банка России. Кроме того, для реализации целей, возложенных на него Конституцией и законом, Банк России широко использует коммерческие сделки, в частности, в соответствии со ст. 46 Закона о Банке России вправе осуществлять все виды банковских операций. В то же время Банк России не может быть признан коммерческой организацией, так как в круг его полномочий входят полномочия, присущие органу государственной власти. Высказывалась точка зрения, что Банк России может быть признан государственной корпорацией, однако Конституционный Суд Российской Федерации выработал правовую позицию, в соответствии с которой государственная корпорация, будучи некоммерческой организацией (ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»), не может обладать властными полномочиями.

Юридическая Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности. Монография

Юридическая Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности. Монография

Данная монография является первым в правовой науке комплексным правовым исследованием, посвященным финансово-правовому регулированию банковской деятельности.<br /> В работе исследуются такие вопросы, как деятельность центрального банка как органа денежно-кредитной политики, органа банковского надзора и органа, ответственного за функционирование национальной платежной системы; вопросы функционирования системы страхования вкладов, обеспечивающей доверие к банковской системе со стороны вкладчиков; финансово-правовое регулирование противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; финансово-правовое регулирование банкротства кредитных организаций (основное внимание уделено мерам по предотвращению банкротства); финансово-правовое регулирование защиты прав потребителей финансовых услуг.<br /> Представленный материал базируется на богатом отечественном и зарубежном опыте. Особое внимание уделено международным стандартам регулирования банковской деятельности.<br /> Законодательство приведено по состоянию на апрель 2016 г.<br /> Монография предназначена для преподавателей, докторантов, аспирантов и магистрантов юридических и экономических вузов и факультетов, а также практических работников и всех интересующихся банковским правом Российской Федерации.