Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Лебедев В.А.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 01.12.2014 ISBN: 9785392176090 Язык: Объем текста: 262 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава I. Конституционная концепция законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: история и современность

Глава II. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации

Глава III. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации

Заключение

Об авторе

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ГЛАВА II.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Особенности формирования органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации

Формирование органов законодательной власти в субъектах РФ происходило в период коренной реорганизации политической системы практически при полном отсутствии нормативной правовой базы. Начало этому процессу было положено принятием Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». В соответствии с данным нормативным актом органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов рекомендовалось принять положения о выборах в представительные органы государственной власти. И такие положения были приняты. Таким образом, субъектам РФ впервые было предоставлено право самостоятельно определять наиболее существенные параметры избирательной системы в соответствии с рамочным регулированием, содержащимся в президентском указе.

Здесь налицо была ситуация, когда власть исполнительная создавала власть представительную. Конечно, это не могло не отразиться на формировании законодательной базы и на становлении как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.

В соответствии с Указом Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов предполагалось провести в период с декабря 1993 г. по март 1994 г. Первый новейший опыт проведения выборов в субъектах РФ был приобретен в октябре – декабре 1993 г. Одновременно с выборами депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы проводились выборы в представительные органы государственной власти Республики Алтай, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Марий Эл, Республики Саха (Якутия), Республики Тыва, Архангельской, Волгоградской, Московской и Тульской областях, города Москвы; в органы местного самоуправления в трех субъектах РФ: Республике Марий Эл, Республике Саха (Якутия), Архангельской области.

С декабря 1993 г. по март 1994 г. состоялись выборы в 56 субъектах РФ, а на 17 декабря 1995 г. полномочные органы законодательной власти были сформированы в 87 из 89 субъектов.

Особенностью выборных кампаний 1994 г. стало проведение дополнительных выборов в состав представительных органов власти и органов местного самоуправления. В Тюменской и Оренбургской областях эта работа растянулась на два тура (летом и осенью). Выборы в Законодательное Собрание Нижегородской области также проходили в два тура, но уже в первом было избрано более двух третей от общего числа депутатов. В Пермской и Свердловской областях значительно меньшие по охвату дополнительные выборы, преимущественно в органы местного самоуправления, состоялись осенью 1994 г. Это, пожалуй, типичные примеры формирования представительных органов в субъектах РФ.

Немаловажное значение при проведении выборов в представительные органы государственной власти субъектов РФ уделялось вопросу об установлении количества депутатов законодательного органа, типа избирательной системы.

В соответствии с Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы состав представительного органа государственной власти региона ограничивался 50 депутатами (представителями).

Применялись два подхода к формированию законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ того времени.

Во-первых, формировались законодательные органы государственной власти, которые создавались с опорой на представительство в законодательном органе интересов отдельных территорий.

Во-вторых, при формировании законодательных органов государственной власти нередко преобладало стремление создать орган власти, не только представляющий интересы всей территории в целом и заботящийся о балансе различных территорий (городов, районов) этих областей, но и одновременно с надеждой глав администраций контролировать избранные органы власти. Мы разделяем приведенную выше точку зрения.

Так, несмотря на конституционный принцип разделения властей и на ограничения, связанные с государственной и муниципальной службой, в том числе на прямой запрет для этих категорий лиц быть депутатами, в Хабаровской краевой Думе к середине июля 1997 г. большинство депутатов совмещали свою депутатскую деятельность с работой в органах исполнительной власти и местного самоуправления. Налицо парадоксальная ситуация: те, кто разрабатывает законы, обязаны непосредственно исполнять их.

Как уже отмечалось выше, федеральное регулирование региональных выборов указами Президента Российской Федерации носило рамочный характер. По этой причине развернувшееся нормотворчество в сфере регулирования выборов и возникшая на его основе практика выборов в органы государственной власти и местного самоуправления отражали не только волю и намерения федеральных органов государственной власти, но в то же время (и даже в большей степени) позицию руководителей субъектов РФ. Таким образом, выборы в краях, областях и автономных округах, проводившиеся в 1993–1994 гг., весьма точно характеризуют исходные представления лидеров региональных властных структур (и прежде всего исполнительных) о том, что избрание органов государственной власти, а также органов и должностных лиц местного самоуправления следует держать под своим контролем.

Имело свои особенности создание законодательных (представительных) органов в республиках. К примеру, Государственный Совет Республики Коми первого созыва, избранный 22 января 1995 г., состоял из 50 депутатов, работающих на непостоянной основе. Непосредственная работа Государственного Совета осуществлялась, как правило, в форме заседаний комитетов и сессий.

Высказывались различные идеи по формированию законодательных (представительных) органов государственной власти в областях. Предложения о профессиональной депутатской деятельности были отвергнуты региональными промышленниками и бизнесменами, руководителями исполнительных органов. Создание профессиональных парламентов не позволяло этой категории избираться в областные представительные органы власти.

Для выдвижения кандидатом в законодательный орган власти субъекта РФ было необходимо собрать не менее 3% подписей избирателей данного округа. В Пермской же области предпринимались попытки уменьшить, а в Челябинской области увеличить этот процент, однако успеха они не имели.

Состоявшиеся в ряде регионов первые выборы обнаружили серьезные нарушения Конституции РФ и федеральных законов.

При избрании в законодательный орган в некоторых субъектах нарушался такой важнейший принцип представительной демократии, как равенство голосов избирателей. Так, в Башкортостане Законом «О выборах депутатов Государственного Собрания» от 13 октября 1994 г. было предусмотрено, что для регистрации в избирательном округе кандидата в депутаты требуется собрать в его поддержку подписи не менее 5 % от общего числа избирателей округа, хотя по Федеральному закону максимальное число подписей не может превышать 2%. Этим же Законом Республики Башкортостан была введена обязанность представления в окружную избирательную комиссию списка не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение в кандидаты в депутаты, хотя Федеральный закон этого не предусматривал (выдвинуть кандидата может даже один человек, причем допускается самовыдвижение).

Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 июня 1996 г. по делу о проверке положений Закона Республики Башкортостан напомнил, что субъект РФ вправе наряду с основными гарантиями избирательных прав граждан, закрепленными Федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав. Но, завысив требования, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия по сравнению с гражданами других субъектов РФ. На этом основании упомянутые положения закона были признаны не соответствующими Конституции РФ. Однако это не единственное нарушение, допускаемое в то время Башкортостаном. В Конституции Республики Башкортостан, к примеру, устанавливалось, что его парламент определяет размер взносов в бюджет РФ, хотя согласно Конституции РФ (ст. 71) вопросы формирования федерального бюджета находятся в ведении РФ.

Нарушение равного участия граждан в избрании представительного органа стало предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 г. «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики».

Выборы в Государственный Совет Чувашской Республики проводили в марте, мае, июне 1994 г. на основе Закона от 24 ноября 1993 г. «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 20 января 1994 г. При этом из установленного Конституцией Чувашской Республики общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избраны 44 депутата. Для завершения формирования Государственного Совета на 27 ноября 1994 г. был назначен еще один тур выборов. Одновременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 августа 1994 г. принял Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики», которым, в частности, было исключено положение о том, что избранным по большинству голосов считается кандидат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее 25% от числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей. 4 декабря 1994 г. в результате проведения последнего этапа голосования на основе Закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 июля 1995 г. отметил, что Государственный Совет Чувашской Республики был не вправе распространять действие новых норм на регулирование отношений по выборам в представительный орган государственной власти Чувашской Республики, который начал формироваться в марте 1994 г. в соответствии с прежним порядком. Новые положения Закона изменили правила подведения итогов выборов тогда, когда формирование Государственного Совета еще не завершилось. В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Государственный Совет до внесения изменений в Закон, действовали при повторном голосовании одни условия, а для кандидатов, участвующих в следующем туре повторного голосования на основе новой редакции Закона, другие. Изменением правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нарушен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

Указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет привели к неравенству прав граждан при осуществлении ими пассивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На первом этапе выборов к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, необходимых для избрания в Государственный Совет. В результате в ряде случаев избиратели не смогли на равных основаниях реализовать свое право на представительство в законодательном органе Чувашской Республики. Таким образом, был нарушен принцип равенства граждан, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ, который определяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе права избирать и быть избранными в органы государственной власти.

Наиболее типичными нарушениями в субъектах РФ в то время являлись:

– установление требования постоянного проживания гражданина на территории соответствующего округа (участка) в качестве обязательного условия осуществления избирательного права (Северная Осетия – Алания, Дагестан, Хабаровский край, Тамбовская область);

– превышение сроков обязательного проживания, установленных федеральным законом, необходимых для осуществления избирательного права (Курганская, Курская, Челябинская области);

– установление дополнительных, не предусмотренных федеральным законом, ограничений на осуществление избирательного права: наличие непогашенной судимости, нахождение на стационарном лечении в психиатрических больницах, имущественное положение, образовательный, возрастной цензы и некоторые другие;

– превышение установленных федеральным законом предельных отклонений от средней нормы представительства избирателей при образовании избирательных округов (Дагестан, Северная Осетия – Алания, Калмыкия, Татарстан);

– введение процедур выдвижения и регистрации кандидатов, затрудняющих свободное осуществление гражданами права быть избранными, путем превышения норм сбора подписей в поддержку кандидата, установленных Федеральным законом (не менее 10% в Дагестане), либо иными способами; установление возможности проведения выборов на безальтернативной основе. Пример тому – закон о выборах Республики Калмыкия.

Законом о выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия было установлено, что треть депутатов Парламента избирается по общереспубликанскому многомандатному округу, право выдвижения кандидатов по этому округу предоставлено только Президенту Республики Калмыкия. Данный подход ставил право гражданина быть избранным в орган государственной власти в полную зависимость не от поддержки избирателей, а от волеизъявления должностного лица.

Законами Калужской области и Агинского Бурятского автономного округа каждому избирательному объединению (блоку) было разрешено выдвигать при выборах местных законодательных органов лишь по одному своему представителю в каждом избирательном округе.

Следует подчеркнуть, что Конституция РФ не содержит, а федеральное законодательство не содержало жестких императивных ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных выборов любых избирательных систем, а также смешанных вариантов. Кроме этого, в зависимости от принятого избирательного законодательства на уровне субъектов Федерации могли применяться различные модификации пропорциональной и мажоритарной систем. Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с буквой и духом Конституции РФ остается непосредственно за федеральным парламентом и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ.

При подготовке выборов многие региональные общественно-политические объединения требовали создать общеобластные округа и пропорциональную систему при проведении выборов в субъектах Федерации. Но ни пропорциональная, ни смешанная системы не были предусмотрены губернаторами в их временных положениях о выборах.

Поэтому в подавляющем большинстве субъектов РФ наиболее востребованной на выборах законодательных (представительных) органов оказалась мажоритарная избирательная система. Предпочтение мажоритарной системы объяснялось тем, что на уровне субъектов Федерации политические партии в тот период времени реально не сложились, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представлялось несколько искусственным и, по меньшей мере, преждевременным. А использование смешанной мажоритарно-пропорциональной системы выглядело в отдельных субъектах РФ весьма редким исключением. Только в трех субъектах РФ: Республике Марий Эл, Республике Тыва и Саратовской области применялась смешанная избирательная система, в соответствии с которой часть (как правило, не превышающая одной трети депутатов) законодательного (представительного) органа государственной власти избиралась по принципу пропорционального представительства.

Таким образом, одной из особенностей развития избирательной системы в субъектах Федерации было то, что традиционно применялась мажоритарная избирательная система.

Интересен опыт выборов в Саратовской области (1993–1994 гг.), где требование ввести смешанную избирательную систему исходило от самих политических партий, действовавших на территории области, а также от депутатов Государственной Думы, избранных население области.

Все участники выборов в основном положительно оценили применение новой для области избирательной системы. При этом членами областной избирательной комиссии, депутатами областной Думы, представителями политических партий и движений назывались положительные свойства этой системы:

– смешанная система способствует становлению многопартийности;

– при выборах по спискам избирательных объединений избирательная кампания проходила более организованно, так как партии лучше организованы и с ними легче работать, партии сами «присматривают» друг за другом;

– партийные списки создавали дополнительную возможность для прохождения в областную Думу дельных людей;

– политические партии, выдвинувшие кандидатов, несут за них ответственность, проводят через кандидатов свою позицию, у депутатов двойная ответственность: как перед избирателями, так и перед партией.

Тем самым опыт Саратовской области показал возможность плодотворного применения смешанной избирательной системы на уровне субъекта Федерации в условиях становления российской многопартийности.

Следует обратить внимание и на опыт Красноярского края. В Красноярском крае по партийным спискам избиралось чуть менее половины состава Законодательного Собрания края (20 из 42 депутатов) и выборы уже проходили дважды – в 1997 и 2001.

В 2002 впервые по смешанной системе было избрано Псковское областное собрание депутатов (по спискам – 11 из 33 депутатов).

В иных регионах по спискам избиралась незначительная доля депутатов представительного органа, и списочные выборы имеют скорее символическое, чем реальное значение для получения значимого большинства в региональном парламенте (в Калининградской области по спискам избирается всего 5 депутатов, в Саратовской области избиралось всего 10 из 34 депутатов областной думы – менее трети депутатского корпуса, а в Усть-Ордынском Бурятском АО всего 4 депутата из 19 – одна пятая депутатского корпуса). Причем выборы с использованием партийных списков в Саратовской области и Усть-Ордынском Бурятском АО прошли всего один раз – в 1994 и 1996 гг. соответственно, а затем были отменены «за ненадобностью» по мере явной авторитаризации регионального политического режима.

К 1996 г. с изменением социально-экономической и политической ситуации в России законодательные органы субъектов Российской Федерации первого созыва, сформированные в иных исторических условиях, в отсутствие основных правовых актов субъектов Российской Федерации, в основном исчерпали свой достаточно ограниченный позитивный потенциал. Тем не менее Указ Президента РФ «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» разрешил продлить срок полномочий областных законодательных (представительных) органов, которые были избраны на 2 года (1994–1996 гг.) до 1997 г.

Но многие субъекты Российской Федерации приняли решение о выборах в новые законодательные (представительные) органы государственной власти в соответствии с приятыми Конституциями и Уставами (Основными Законами) субъектов Российской Федерации. Например, депутаты Свердловской областной Думы приняли решение о выборах, аргументируя его необходимостью завершения формирования политической системы Свердловской области.

Устав Свердловской области существенно отличался от уставов других областей. Речь идет о двухпалатной структуре Законодательного Собрания Свердловской области, палаты при этом избирались на основе различных систем голосования. Полностью по партийным спискам избирался весь состав основной палаты Законодательного Собрания области – областной думы (28 депутатов), причем действовал принцип ротации – каждые 2 года избирается половина состава областной думы, это означает, что выборы по партийным спискам проходят начиная с 1996 года каждые два года. Палата Представителей избиралась на основе мажоритарной системы по территориальным округам. Таким образом, законодатели Свердловской области предположили, что использование разных избирательных систем позволит более точно выявить социально-политические ориентиры и воззрения граждан, участвующих в выборах, что, в свою очередь, поможет стабилизировать всю систему органов государственной власти.

Накопленный названными регионами опыт выборов по смешанной системе был довольно интересен и позволял сделать ряд обобщений и предположений относительно того, что принесет данное избирательное новшество в политическую ситуацию и в иных российских регионах.

Субъекты Российской Федерации, в которых проходили смешанные выборы, представляют различные географические территории страны с разным социально-экономическим положением: Сибирь (Красноярский край, Усть-Ордынский Бурятский АО), Урал (Свердловская область), Поволжье (Саратовская область), Северо-Запад (Псковская и Калининградская области), что придавало дополнительную ценность сравнению и позволяло говорить об общих присущих для них тенденциях как о некоторых закономерностях.

Одна из основных закономерностей – региональные выборы, даже по партийным спискам носили жестко персонифицированный характер, а роль федеральных партий в этих выборах была незначительна. Об этом красноречиво свидетельствовали успехи таких чисто региональных конструкций, как «Кузнецов, Полозов, Савицкий – вместе ради будущего» в Пскове, «За Родной Урал», «Май» и другие в Свердловске, «Наши», «За Лебедя», «Блок Анатолия Быкова», «Северная партия» в Красноярском крае, «Янтарный край» и др. в Калининградской области. Так, отделения федеральных партий в Свердловской области, кроме коммунистов, ни разу не смогли попасть в тройку лидеров или набрать свыше 10% голосов. Кроме коммунистов только НДР в 1998 г. и Партии пенсионеров в 2002 г. из «федералов» удалось преодолеть 5%-ный барьер и пройти в Свердловскую областную думу. Примерно такая же картина была в Красноярском крае, где в 2001 г. на выборах все три первых места заняли местные блоки («Наши», «За Лебедя», Блок А. Быкова), а КПРФ и «Единство» балансировали на уровне около 10%.

Зачастую в имевшемся на выборах списке, по названию связанном с некоей федеральной партией, его связь оказывалась весьма условной и объяснялась так или иначе предвыборными интересами (чаще всего преследовалась цель продемонстрировать связь с властью и якобы «поддержку Москвы»: это и список «Единство» в Псковской области, не имеющий отношения к «Единой России», это и список «В поддержку Президента» в Калининградской области, не имеющий отношения к Президенту РФ, и т. д.).

Как показала практика, избиратели четко различают общероссийское голосование, которое для них часто носит абстрактный характер голосования за некие условные парадигмы (левую, демократическую, патриотическую), и голосование местное, в ходе которого ориентируются на местные проблемы, способность партии (блока) и ее лидера эти проблемы решить и их личный авторитет в субъекте Федерации.

Вторая закономерность проявилась в том, что почти повсеместно 5%-ный барьер на региональных выборах преодолевали 4 и более списка (лишь в Псковской области в 2002 г. этот барьер преодолело всего три списка).

Проблема высокой персонифицированности выборов в субъектах Российской Федерации вызвала другую – проблему региональных отделений общероссийских политических партий, большинство из которых совершенно не были готовы к работе в новых условиях. Именно региональные отделения общероссийских партий станут главным игроком при проведении смешанных выборов, однако региональные отделения абсолютного большинства партий слишком часто были маргинализированы, а их лидеры практически не включены в местную элиту, возможность их избрания в представительные органы воспринимался в местной элите как нонсенс (это, кстати, было одним из препятствий при принятии в регионах новых законов о выборах, предусматривающих выборы по спискам).

В целом можно сказать, что практика применения смешанной избирательной системы на уровне субъекта Федерации в конце ХХ века, в условиях становления российской многопартийности оказалась достаточно эффективной, однако так и не получила широкого распространения в избирательном законодательстве субъектов РФ. Как считает А. Е. Постников, это произошло по нескольким причинам: во-первых, при пропорциональных выборах конкурируют не отдельные личности, а политические партии и движения. На момент проведения выборов контуры многопартийности в большинстве субъектов Федерации являлись крайне размытыми; не существовало и в достаточной степени развитой законодательной базы для деятельности политических партий и движений на уровне субъектов РФ.

Во-вторых, немногочисленный состав законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ препятствовал введению элементов пропорционального представительства, так как для более или менее последовательной реализации известных преимуществ пропорциональной избирательной системы требуется достаточно большое количество депутатских мандатов, подлежащих распределению по спискам избирательных объединений.

В-третьих, неожиданные для многих результаты выборов в Государственную Думу в 1993 г. по смешанной избирательной системе способствовали формированию у глав администрации краев, областей, в чьей власти находилось решение вопроса о типе избирательной системы, скептического отношения к новой избирательной системе.

И, в-четвертых, выборы по смешанной избирательной системе с организационно-технической точки зрения проводить более сложно, нежели по мажоритарной избирательной системе.

Одновременно опыт проведения выборов в других субъектах Федерации, где применялась только мажоритарная избирательная система, показал, что политические партии мало интересовались региональными выборами и практически в них не участвовали.

Прошедшие в 1995–1997 гг. выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ предоставили общественным объединениям на основе избирательного законодательства возможность проявить себя в качестве политической силы общества. Так, в соответствии с законодательством и уставами в выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в тот период могли принять участие более 4500 общественных объединений, зарегистрированных в соответствующих органах юстиции субъектов РФ: республиканские, краевые, региональные отделения общероссийских и межрегиональных партий, общественных политических организаций.

Избирательные объединения приняли участие в большинстве проводимых выборов (в 65 субъектах РФ из 72, где они проводились). На 3021 депутатский мандат в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ баллотировалось свыше 17,9 тысячи кандидатов, в том числе почти 4,5 тысячи из них, или 24,9% от общего количества, выдвигались политическими партиями и движениями. Ряд избирательных объединений и блоков получили места в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. Из числа кандидатов, выдвинутых ими, в 57 субъектах РФ избраны депутатами 533 человека, или 12% от общего количества.

Вместе с тем выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ 1995–1997 гг. выявили и ряд слабых сторон в деятельности избирательных объединений, а также позволили увидеть определенные тенденции снижения активности политических партий и движений как участников избирательного процесса. Большинство политических общественных объединений, в уставах которых было предусмотрено участие в выборах в органы государственной власти, фактически в них не участвовало. Например, из 43 избирательных объединений, участвовавших в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания второго созыва, только 12 приняли участие в выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти в субъектах РФ и выдвинули кандидатов в округах по мажоритарной системе. Кроме того, за 1995–1997 гг. среди политических партий и движений, в уставах которых было предусмотрено участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, постепенно снижалась доля фактически участвующих в избирательных кампаниях: 1995 г. – 23,2%, 1996 г. – 17,1%, 1997 г. – 13,2%, то есть за три года этот показатель снизился наполовину.

Немало таких субъектов РФ, где в выдвижении кандидатов участвовало лишь несколько избирательных объединений. Например, в Карачаево-Черкесской Республике, Читинской области и Ямало-Ненецком автономном округе в выдвижении кандидатов участвовало лишь по два общественных объединения, а в Республике Дагестан, Амурской области, Коми-Пермяцком, Ненецком, Таймырском (Долгано-Ненецком), Ханты-Мансийском, Чукотском и Эвенкийском автономных округах правом выдвижения кандидатов не воспользовалось ни одно из общественных объединений. Почти в одной трети субъектов РФ, где проводились выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти, доля кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, была незначительной и составляла менее 10% от числа всех кандидатов.

В то же время на участие в выборах претендовало немало таких общественных объединений, основные цели которых были далеки от политических. Например, Региональное отделение молодежного союза юристов (Пензенская область), движение «Медики за возрождение здравоохранения» (Москва) и даже футбольный клуб «Салют» и Фонд помощи психически больным (Саратовская область).

Кроме того, проследить участие политических партий и общественных движений на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ можно лишь с определенной долей условности, так как не все кандидаты открыто демонстрировали свою принадлежность к тем или иным партиям, участвуя в выборах в качестве независимых кандидатов.

Во многих случаях кандидаты от избирательных объединений не смогли составить достойную конкуренцию кандидатам, выдвинутым избирателями. Поэтому около 10% избирательных объединений, выдвинувших своих кандидатов на выборах в 1995–1997 гг., не получили в результате выборов ни одного депутатского мандата, а значит, доверия и поддержки избирателей. Вероятно, предвидя такой результат, и не рассчитывая на активную поддержку избирателей, политические партии не стали рисковать и выдвигать кандидатов от своего имени, а пошли по пути выдвижения кандидата от имени избирателей, тем самым затушевывая его партийную принадлежность.

Негативной направленностью региональных выборов 1997–2000 гг. продолжала быть крайне пассивная позиция политических партий, которые практически оставались в тени в ходе выборов. Так, из 907 (с учетом региональных) общественных объединений, которые имели право участвовать в выборах, воспользовалось этим правом лишь каждое десятое.

Из 4519 зарегистрированных кандидатов в депутаты законодательных органов избирательными объединениями было выдвинуто всего 674 кандидата, из которых лишь половина сочла возможным указать свою принадлежность к общественным объединениям. И только 84 кандидата из числа выдвинутых избирательными объединениями стали депутатами законодательных органов.

Эти тенденции наблюдались и в 2001 г. Статистика показала, что из всех общероссийских политических общественных объединений, которые обладали правом участия в выборах, этим правом воспользовались 8,2% – меньше, чем в 2000 г. (11,3%), то есть тенденция снижения участия политических партий в региональных выборах продолжалась.

Таким образом, можно сделать вывод, что феномен низкой активности политических общественных объединений при проведении выборов органов государственной власти, возможно, связан с серьезными причинами институционального порядка.

Анализ электоральной статистики региональных выборов показал, что политические партии неэффективно использовали предоставленные им правомочия участия в избирательном процессе в субъектах РФ. А ведь партии являются элементом, связывающим не только граждан и органы власти, но и федеральный Центр и регионы.

Но время не стоит на месте, изменяются социально-политические условия, изменяется и отношение политических партий к региональным выборам.

Положительным моментом выборов в субъектах РФ 2001 г. являлось то, что количество выдвинутых политическими партиями кандидатов увеличилось. Так, если в предыдущем 2000 г. избирательными объединениями (блоками) было выдвинуто 15,7% от общего количества зарегистрированных кандидатов, то в 2001 г. уже 17,9%. В то время как в 2000 г. от избирательных объединений (блоков) было избрано 12,7% депутатов, в 2001 г. данный показатель возрос до 14,4% Сопоставление этих данных говорит о некотором увеличении активности политических партий в избирательном процессе на региональных выборах.

В 2001 г. также наметилась тенденция к увеличению числа кандидатов, пожелавших обозначить свою принадлежность к тому или иному общественному объединению (свою «партийность»). Так, если в 2000 г. указали принадлежность к общественным объединениям 7,6% кандидатов, то в 2001 г. этот показатель составил уже 15,8% (в первом полугодии 2001 г. эта цифра составила 11%). Если в составе депутатского корпуса в 2000 г. уровень «партийности» составил 5,3%, то в 2001 г. – 12,4%.

В избирательном цикле, начавшемся в Российской Федерации в 2003 г., в избирательной системе страны произошли большие перемены, как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ. Они были связаны как с новым законодательством о политических партиях, резко сужающим число игроков на федеральных выборах по партийным спискам, так и с новым законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который делал обязательной для субъектов РФ норму об участии партийных списков в выборах законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации.

В то же время переход к смешанному принципу формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации произошел не сразу. С момента принятия закона до 14 июля 2003 г. был установлен переходный период, в течение которого законодателям субъектов РФ было дано время на приведение регионального законодательства в соответствие с новыми положениями федерального закона. В п. 5 ст. 80 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. закреплено, что норма п. 16 ст. 35 становится обязательной только на выборах, назначенных после 14 июля 2003 г. Указанный срок не применяется, если на территории субъекта РФ зарегистрированы региональные отделения не менее чем трех политических партий.

Существовавшая мажоритарная система очень часто вела к непредставленности в законодательных собраниях политической оппозиции, даже когда ее стабильно поддерживает 10–15% населения, а иногда и все 30–40%. Очевидно, что при смешанной системе политическая оппозиция может получить места в представительном органе, а значит, площадку для озвучивания своих политических идей, а также определенную защиту от произвола губернатора.

Как показывает практика, даже когда в представительный орган попадает всего 2–3 человека, позиция которых отличается от «генеральной линии», если эти 2–3 человека достаточно энергичны и квалифицированы, то они своим присутствием способны в корне изменить характер работы представительного органа, указывая иногда на очевидные вещи, спорить с которыми невозможно, и не позволяя исполнительной власти манипулировать информацией.

Как известно, на федеральных выборах в Государственную Думу 2003 г. минимальный порог для прохождения в Думу оставался на уровне пяти процентов, но в последующем этот минимальный порог увеличился до семи процентов. Конечно, для региональных выборов такой высокий заградительный барьер не позволит полностью реализовать данный принцип. А это ключевой момент всего избирательного законодательства, в том числе и для субъектов Федерации. Поэтому для того, чтобы в распределении депутатских мандатов участвовало как можно больше политических партий, федеральный закон закрепляет следующее положение: законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к пропорциональному распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученный списком кандидатов. Таким образом, законодатели субъектов РФ вправе самостоятельно определить необходимый процентный минимум, что, конечно, направлено на то, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено максимальное число партийных списков.

Большинство субъектов Федерации решили просто копировать данную федеральную схему с 5%-ным барьером, допуская к распределению и списки, получившие менее 5%, если вместе за прошедшие 5%-ным барьер списки в совокупности подано менее 50% голосов пришедших на участки избирателей. В некоторых субъектах Федерации (Астраханская, Калужская и Пермская области, Ставропольский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО) была введена норма, согласно которой списков, допущенных к распределению мандатов, должно быть не менее трех. В других субъектах Федерации была установлена иная величина заградительного барьера. Наиболее низкие барьеры (3%) были установлены в Иркутской области и Коми-Пермяцком автономном округе. В Ивановской, Московской, Орловской и Саратовской областях был установлен 4%-ный барьер.

Завышенный барьер введен в Республике Калмыкия, Алтайском крае (10%), Вологодской (8%), Пермской (7,5%), Волгоградской и Омской областях и в Республике Башкортостан (7%). В частности, с 5 до 10% увеличен процентный барьер голосов избирателей для допуска партийных списков кандидатов к распределению мандатов Московской городской Думы. При этом оговаривается, что если партии, преодолевшие 10%-ный барьер, в сумме не набирают 50% голосов избирателей, то к распределению мандатов допускаются партии, набравшие более 3% голосов.

Свое единодушное мнение о необходимости ограничить федеральным законом заградительный барьер на выборах депутатов законодательных органов субъектов РФ высказал ряд известных политиков, специалистов области избирательного права. Например, М. А. Краснов полагает, что на уровне субъектов должны действовать те же принципы, что и на федеральном. А. Е. Любарев придерживается той точки зрения, что федеральный законодатель должен оставлять субъектам РФ некоторую свободу выбора, но в определенных рамках и предлагает ограничить федеральным законом барьер на региональных выборах на уровне 5%, но при этом рекомендовать 3%-ный барьер. Депутат Государственной Думы В. А. Рыжков считал, что была допущена ошибка в том, что федеральный закон не установил верхнего предела, и предлагает установить верхний предел на уровне 6–7%, а нижний предел не ограничивать.

А. А. Вешняков в докладе по проекту федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» 20 мая 2005 г. обратил внимание законодателей на этот недочет. Предполагается установить максимальный «заградительный барьер» на выборах в законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации с учетом пропорциональной системы – 7%. То есть законодатель субъекта Российской Федерации не сможет предусмотреть в качестве «заградительного барьера» более 7%, меньше – пожалуйста. Таким образом, на уровне субъектов РФ должны действовать в основном те же принципы, что на федеральном уровне.

Остановимся еще на одной проблеме, которая возникает с применением пропорциональной составляющей на выборах, – региональные партийные списки. Как правило, региональные списки являются «плоскими» – все кандидаты идут по номерам друг за другом. Большинство законов субъектов Федерации не оговаривают разбиение списка на центральную и региональные части. Однако семь субъектов РФ (Республики Коми и Чувашия, Краснодарский край, Курганская, Курская, Московская и Саратовская области) решили более детально разработать вопрос с внутренней структурой списков. К сожалению, во всех законах нормы, касающиеся разбиения списка на части, оказались не слишком разумными, а иногда и просто абсурдными. Во всех семи законах нормы, регламентирующие состав общерегионального списка, предельно жесткие. Число кандидатов в общей части не должно быть больше трех, региональные группы во всех случаях, кроме Краснодарского края, должны соответствовать одному или нескольким одномандатным округам (это сделано для облегчения подсчета голосов), при этом в законах Республики Чувашия и Московской области записано, что группы должны соответствовать одному или двум округам, а закон Курганской области предусматривает, что группа может соответствовать только одному одномандатному округу. В законе Краснодарского края расписаны 11 групп регионов Краснодарского края, и закон требует, чтобы список был разбит на соответствующие им 11 групп. Таким образом, политические партии принуждались к выдвижению явно завышенного количества кандидатов. Так, в Курганской области они были обязаны выдвинуть не менее 20 кандидатов (в то время как по спискам распределяется 17 мандатов), в Республике Чувашия – не менее 30 кандидатов (22 мандата) и т. д. Любопытно, что все эти жесткие требования не подкреплены реальными санкциями. Их нарушение не являлось основанием для отказа в регистрации списка.

В большинстве стран мира, где используется пропорциональная система, принята система так называемых открытых списков, то есть порядок, при котором избиратель имеет возможность влиять на очередность получения мандатов внутри списка. Однако в Российской Федерации в 1993 г. была введена система закрытых списков, когда избиратель голосует за или против списка в целом и не может его изменить. Это объяснялось в то время тем, что пропорциональная система для российского избирателя новая и не следует ее сразу усложнять. Постановлением Центризбиркома от 25 декабря 2002 г. регионам рекомендовано использовать открытые списки. Тем не менее систему открытых списков в тот период времени решили применить лишь несколько субъектов Российской Федерации: Республика Калмыкия, Приморский край, Калужская, Липецкая, Магаданская, Орловская, Смоленская, Тверская области, Коми-Пермяцкий и Ямало-Ненецкий АО.

Учитывая, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут утвердить систему избрания в представительные органы власти, а также установить приемлемую численность депутатов, которых предстоит избирать либо по партийным спискам, либо по смешанной системе, обратим внимание на опыт некоторых субъектов Федерации, в которых законодатели весьма своеобразно подошли к изменению избирательной системы в субъекте Федерации.

Одиозный проект был разработан в Хабаровском крае – предлагалось разбить Законодательную Думу на две палаты, одна из которых обладала бы всеми основными полномочиями и избиралась бы только по мажоритарной системе, а вторая была бы фактически бесправна, имея только право вето на решения нижней, при этом в ней предлагалось избрать 8 из 16 депутатов по спискам с 16%-ным барьером. Подобный проект вызвал возмущение как общественных организаций, так и СМИ, в результате он был отклонен и введена обычная схема – 32 депутата с 5%-ным барьером.

Юридическая Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Юридическая Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

В монографии рассматриваются проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Анализируются положения Конституции Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормы конституций, уставов, а также практика деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.<br /> Для ученых-юристов, депутатов, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, а также всех других читателей, интересующихся проблемами конституционного права России.

Внимание! Авторские права на книгу "Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография" (Лебедев В.А.) охраняются законодательством!