Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Лебедев В.А.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 01.12.2014 ISBN: 9785392176090 Язык: Объем текста: 262 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава I. Конституционная концепция законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: история и современность

Глава II. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации

Глава III. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации

Заключение

Об авторе

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ГЛАВА I.
КОНСТИТУЦИОННАЯ КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

§ 1. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации

Всякое общество предполагает руководство им, то есть нуждается во власти как необходимом условии функционирования социальной системы, регуляторе общественной жизни людей, их поведения и взаимодействия в сфере общих жизненных интересов.

Проблемы власти привлекали внимание мыслителей, политологов и ученых с древнейших времен.

Уже в работах древнегреческих ученых Сократа, Платона, Аристотеля четко проводилась мысль о том, что эффективная государственность возможна лишь там, где господствуют справедливые законы.

Аристотель, рассуждая о различных формах правления, обращал внимание на то, что стабильность нарушается вследствие неадекватных отношений правителей к функциям управления и присущему многим народам стремлению либо властвовать, либо покоряться. Демократия, по его мнению, являясь противоположностью олигархии, при всех ее достоинствах относится к несовершенной форме правления, поскольку с легкостью может принять форму охлократии, «... когда за отсутствием средних граждан неимущие подавляют своей многочисленностью, и государство оказывается в злополучном состоянии и быстро идет к гибели».

Анализируя причины возникновения кризисов в системе власти, Аристотель пришел к мысли о необходимости введения сдерживающих механизмов. Однако он ограничился лишь обоснованием такой формы правления, как полития, сочетающей в себе черты демократии и олигархии.

Не угас интерес к феномену власти и в эпоху Средневековья.

В эпоху Реформации в связи с кризисом монархической власти проблема соотношения власти и свободы снова становится актуальной. В частности, Т. Гоббс различал три формы государства: монархию, демократию и аристократию. Выступая в защиту неограниченной монархии, он прежде всего опасался того, что вследствие перераспределения властных полномочий в структурах власти может произойти паралич.

Для оперативного принятия решений в критических ситуациях власть, по убеждению Т. Гоббса, должна быть сосредоточена в одном центре, поскольку «... государство есть единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя путем взаимного договора между собой огромное количество людей, с тем, чтобы это лицо могло использовать силу и средства всех их так, как сочтет необходимым для мира и общей защиты».

Д. Локк и Ш. Монтескье в своих работах сформулировали принцип разделения властей, являющийся важной гарантией против концентрации власти и злоупотребления ею.

Основополагающим принципом во взаимодействии государства с обществом Локк считал право людей на свободу собственной самоорганизации. Следовательно, абсолютная монархия или иные формы узурпированной власти крайне противоречат естественным правам человека. Исходя из этого, Локк отстаивал идею о разделении власти как механизма, препятствующего чрезмерной концентрации властных полномочий в руках не только одного человека, но даже какой-нибудь группы лиц, ибо король, стоящий во главе исполнительной власти, тоже должен иметь «определенные права в отношении парламента (право вето, роспуска и т. п.) для того, чтобы не дать последнему захватить всю полноту власти и нарушить «естественные права граждан».

Критерием деления трех ветвей власти – законодательной, исполнительной, федеративной (союзной) – Локк считал специфику осуществляемых ими полномочий. Выражением воли народа является законодательная власть, что возможно, если эта власть автономна от остальных ветвей власти и отдана избираемому народом представительному учреждению – парламенту. Функцию законодательной власти Локк видел в создании законов для общественного блага.

Законодательная власть должна быть отделена от исполнительной. В то же время исполнительная власть не должна быть разделена между различными органами. Иначе отсутствие согласованности между ними может повлечь за собой беспорядок или гибель общества.

Если Локк трактовал разделение властей как сотрудничество и тесное взаимодействие на основе преобладания законодательной власти над исполнительной, то Монтескье подчеркивал необходимость их полного равновесия, независимости и даже обособленности. В то же время Монтескье считал, что ни одна власть не может вторгаться в компетенцию другой, но каждая из них вправе осуществлять контроль и сдерживать другую власть. Система взаимного контроля и сдерживания властей (в дальнейшем в государствоведческой теории и практике она получила название «сдержек и противовесов») призвана, по мнению Монтескье, предотвратить превышение полномочий властей, злоупотребление ими и деспотизм.

В своем трактате «О духе законов» Монтескье говорит о трех формах, «образах правления»: республиканском, монархическом и деспотическом. Республиканским он называет правление, при котором верховная власть находится в руках народа или его части. Если власть принадлежит всему народу – это демократия, если его части – аристократия, т. е. правление избранных.

Монтескье считал, что монархическая форма правления имеет ряд преимуществ перед республикой и деспотией. При монархической форме правления, в отличие от республиканской, управление осуществляется быстрее, поскольку ведется одним лицом. Преимущество монархии перед деспотией усматривается в большей устойчивости и прочности, поскольку монархия может опираться на поддержку нескольких сословий.

Указывая на существование в любом государстве трех «родов власти», Монтескье предупреждает: «Если власть законодательная и исполнительная будет соединена в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять».

Законодательная власть, по убеждению Монтескье, лучше устраивается многими, а исполнительная, требующая для ее функционирования определенных условий, лучше выполняется одним. Заслуга этого мыслителя состоит в том, что он предпринял попытку разработать механизм действия всех ветвей власти и, в отличие от Локка, четко выделил судебную власть.

В дальнейшем идея разделения властей была развита в работах Канта, Гегеля и других ученых, нашла свое воплощение в Конституции США 1787 г., во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., ст. 16 которой гласит: «Общество, где не обеспечена гарантия прав и не проведено разделение властей, не имеет Конституции».

В дореволюционной России среди видных ее сторонников были Б. Н. Чичерин, Б. А. Кистяковский, П. И. Новгородцев, И. А. Покровский и др.

Значительный интерес представляет философско-правовая концепция В. С. Соловьева, выдающегося представителя русской философской и религиозной мысли. Рассуждая о правовом государстве с тремя различными властями – законодательной, судебной и исполнительной, он отмечал, что эти три власти – при всей необходимости их раздельности (дифференциации) – не должны быть разобщены и находиться в противоборстве, так как имеют одну и ту же цель: правомерное служение общему благу. Это их единство имеет свое реальное выражение в их одинаковом подчинении единой верховной власти, в которой сосредоточивается все положительное право общественного целого. «Это единое начало полновластия непосредственно проявляется в первой власти – законодательной, вторая – судебная – уже обусловила первую, так как суд не самозаконен, а действует согласно обязательному для него закону, а двумя первыми обусловлена третья, которая заведует принудительным исполнением законов и судебных решений».

Однако до начала ХХ века в России не могло быть и речи о разграничении полномочий между различными государственными органами, не говоря уже о разграничении власти между различными социальными силами. Российские реформы системы государственных органов в лучшем случае приводили лишь к весьма расплывчатому разграничению функций государства между его органами. Монарх обладал абсолютной властью.

Начало XX века показало актуальность проблемы разделения властей для России, поскольку здесь, как и в XVIII веке во Франции, появилась новая социальная сила – буржуазия, которая стремилась освободиться от тормозящей развитие общества абсолютной монархии.

В ходе революции 1905–1907 гг. в России появился первый парламент – Государственная Дума. 23 апреля 1906 г., т. е. за четыре дня до начала работы первой Государственной Думы, император Николай II утвердил Основные государственные законы. Как справедливо считает В. С. Нерсесянц, это был своеобразный царский вариант утверждения в России конституционной самодержавной монархии. Однако первая Дума просуществовала лишь чуть больше двух месяцев (с 28 апреля по 9 июля 1906 г.). Она была распущена, так как пришла в резкое столкновение с царским правительством. Такая же участь постигла и вторую Думу, которая была распущена 3 июня 1907 г. И лишь третья Дума, консервативная по своему составу, придерживавшаяся проправительственной позиции, просуществовала до конца пятилетнего срока своих полномочий (до 2 августа 1912 г.).

Политику правительства поддерживала и четвертая Дума, избранная 15 ноября 1912 г. и просуществовавшая до февральской революции 1917 г. Она была распущена Временным правительством ввиду начала избирательной кампании по выборам в Учредительное Собрание. В дискуссиях об идеях и концепциях законодательства о выборах в этот орган отразились передовые взгляды того времени. В стенографическом отчете Всероссийского совещания советов 2 апреля 1917 г. видно, что депутаты, политические деятели сходились в том, что «учреждение, имеющее своей задачей реформирование всей жизни страны, основы нового государственного бытия, должно иметь всенародный фундамент». В Положении о выборах от 23 сентября 1917 г. предусматривалось всеобщее и равное избирательное право посредством прямых выборов и тайного голосования с применением начал пропорционального представительства. Положение содержало такие элементы демократических избирательных систем, как гласное составление списков избирателей, их обнародование, возможность включения избирателей в списки в день голосования, возможность обжаловать нарушения избирательной процедуры. Были отменены дискриминационные цензы (имущественный, грамотности и др.), а возрастной ценз снижен до 20 лет. Положением устанавливался ряд гарантий для участия в выборах нерусского населения, для чего, в частности, предусматривалась возможность перевода текста избирательной записки (бюллетеня) на язык любой национальности. В то время как в подавляющем большинстве государств женщины были лишены избирательных прав, российское законодательство вслед за Новой Зеландией, Австралией и скандинавскими странами уравняло право голоса мужчин и женщин. Уникальным явлением стало наделение избирательными правами военнослужащих.

Законодательные полномочия первых российских парламентов часто ставились монархом под сомнение, поэтому система сдержек и противовесов действовала лишь тогда, когда это считал нужным император. И все-таки первый шаг на пути к реализации принципов теории разделения властей в России был сделан.

Период нашей истории с 1917 по 1993 г. характеризуется противоречивым, а то и негативным отношением правящих кругов страны к принципу разделения властей.

На протяжении более шести десятилетий в основе республиканских форм правления, вводившихся в России, лежали принципиально разные политико-правовые основания. Результатом трех попыток стали три различные по своей правовой природе республики.

1 сентября 1917 г. Временным правительством была провозглашена Российская Республика, которая просуществовала меньше двух месяцев.

В основе той республики не лежала Конституция. Ее надлежало выработать Учредительному Собранию. Впрочем, принципы, на которые опиралась первая республика, позволяли судить о важнейших аспектах деятельности Временного правительства. Эти принципы вполне соответствовали либеральным моделям государственности, так как предполагали парламентаризм, многопартийность и, естественно, разделение властей.

В результате революции 25 октября (7 ноября) 1917 г. произошел переход ко второй республике – Республике Советов. Либеральным началам государственности, соответствовавшим первой республике, пришел конец. В принятой 10 июля 1918 г. Конституции Российской Советской Социалистической Республики под лозунгом социалистической демократии было провозглашено всевластие трудового народа.

В основу советской концепции государственной власти были положены негативные оценки буржуазного парламентаризма, высказанные К. Марксом и В. И. Лениным. Так, в своем произведении «Гражданская война во Франции» К. Маркс о Парижской Коммуне писал: «Коммуна должна была быть не парламентарной, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы».

Ленин В. И. в работе «Государство и революция» высказал свое полное согласие с такой оценкой Маркса буржуазного парламентаризма и назвал Парижскую Коммуну первой формой диктатуры пролетариата, а Республику Советов в нашей стране – ее второй формой.

25–26 октября (7–8 ноября) 1917 г II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов провозгласил переход власти в руки Советов.

После октябрьской революции 1917 г. Ленин неоднократно повторял тезис о необходимости соединения законодательной и исполнительной государственной работы. В этой связи особые надежды возлагались на постоянно действующие комиссии Советов, в работе которых должно быть задействовано подавляющее большинство депутатского корпуса и посредством которых реализуется принцип участия каждого депутата в повседневной работе по управлению государством. Развитие советской государственности связывалось не со свертыванием в большей или меньшей степени бюрократизированного профессионального аппарата управления (государственных служащих), необходимость которого признавалась вплоть до построения коммунистического общества, а с обязательным осуществлением депутатами управленческой деятельности наряду с их участием в работе сессий Совета. Кроме того, он считал, что порядок формирования, структура и функции Советов обеспечат сочетание достоинств представительной и непосредственной демократии, поскольку Советы органически связаны с населением и послужат средством привлечения народных масс непосредственно к управлению государством и обществом в целом.

Однако реалии государственной жизни в Советской республике изначально весьма существенно отличались от теоретических построений и политических деклараций как с точки зрения отношения к идее разделения властей, так и в отношении к принципам народовластия и демократии. И конечно, дело не в том, что и в республике Советов сразу же появилась необходимость в специализированных органах, непосредственно занимающихся государственным управлением и не совпадающих с соответствующим Советом. Важно другое. А именно то, что с первых лет Советской власти выборные представительные органы не выполняли предназначенной им в теории роли. Юридически полновластие системы Советов выражалось прежде всего в том, что Всероссийский съезд Советов и образуемый им Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) рассматривались как высшие органы государственной власти, обладающие не только законодательными полномочиями, но и правом осуществлять общее руководство деятельностью правительства, а также решать все вопросы, «которые они признают подлежащими их разрешению». (На местах существовала примерно такая же схема.) Однако одновременно слияние законодательствования и управления было осуществлено в лице Совета Народных Комиссаров (СНК) – Правительства РСФСР, т. е. высшего органа исполнительной власти. СНК, вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г., прямо предоставлялись законодательные полномочия, хотя формально СНК и считался лишь исполнительным органом Съезда Советов и ВЦИК (в 1917–1920 гг. основная часть законов РСФСР была издана СНК).

Контроль над деятельностью народных комиссаров и право их смещения принадлежало Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральному Исполнительному Комитету. Всероссийским съездом Советов избирался ВЦИК.

5 (18) января 1918 г. открылось Учредительное собрание. Накануне его открытия ВЦИК утвердил написанную В. И. Лениным «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой были провозглашены основы новой государственности. Учредительное собрание отказалось обсуждать этот документ. Тем самым оно отказалось признать советскую власть.

В ночь с 6 на 7 (с 19 на 20) января ВЦИК принял Декрет о роспуске Учредительного собрания.

Учредительному собранию советская власть противопоставила III съезд Советов, состоявшийся 10–18 (23–31) января 1918 г. Съезд одобрил политику партии и советского правительства по отношению к Учредительному собранию и принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Тем самым было закреплено создание советского строя и заложены основы советской конституции.

В первые годы после октябрьских событий 1917 г. использовались многообразные формы, методы, приемы закрепления и совершенствования органов власти. «Нет ничего глупее, – писал Ленин, – как превращение Советов в нечто застывшее и самодовлеющее».

Это подтверждается, прежде всего, тем, что часто созывались такие органы государственной власти, как съезды Советов. Такое положение обусловливалось сложностью, быстро меняющейся ситуацией как внутри страны (гражданская война), так и за ее пределами, военной интервенцией иностранных государств против РСФСР, ее целостности. «Столько съездов крестьянских и рабочих, сколько было у нас, не было ни в одном государстве мира. Таким путем мы развиваем сознание. То, что дает Советская конституция, ни одно государство за 200 лет не могло дать. Взять простое число съездов, – ни одно государство за сто лет демократизма столько не созывало, а именно таким путем мы вырабатываем общие решения и выковываем общую волю».

Через два месяца, прошедших после работы III съезда Советов, 14 марта 1918 г. состоялся IV Чрезвычайный Всероссийский Съезд Советов, на котором Ленин выступил с докладом о ратификации мирного договора с Германией. После обсуждения этого доклада Брестский договор был ратифицирован.

4–10 июля 1918 г. проходил V Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, солдатских и красноармейских депутатов; 6–9 ноября – VI Чрезвычайный съезд Советов рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов.

Выборы депутатов на съезды Советов были непрямыми. «Непрямые выборы, – по убеждению В. И. Ленина, – в нелокальные, неместные Советы облегчают съезды Советов, делают весь аппарат дешевле, подвижнее, доступнее для рабочих и для крестьян в такой период, когда жизнь кипит и требуется особенно быстро иметь возможность отозвать своего местного депутата или послать его на общий съезд Советов».

До образования СССР (к концу 1922 г.) было проведено десять съездов Советов РСФСР.

Законодательные функции выполняли не только Съезды Советов, Всероссийский ЦИК, но и Совет Народных Комиссаров.

Проанализировав разные точки зрения на место Госплана в системе органов власти, Ленин пришел к выводу, что «Госплан стоит несколько в стороне от наших законодательных учреждений, несмотря на то, что он, как совокупность сведущих людей, экспертов, представителей науки и техники, обладает, в сущности, наибольшими данными для правильного суждения о делах». Вот почему в конце 1922 г. идею о придании законодательных функций Госплану Ленин признал приемлемой.

«Я мыслю себе этот шаг таким образом, – писал Ленин, – чтобы решения Госплана не могли быть опрокинуты обычным советским порядком, а требовали бы для своего перерешения особого порядка, например, внесения вопроса в сессию ВЦИКа, подготовки вопроса для перерешения в особой инструкции, с составлением, на основании особых правил, докладных записок для взвешивания того, подлежит ли это решение Госплана отмене, наконец, назначения особых сроков для перерешения вопроса Госплана и т. п.».

В первые годы существования советского государства принимались меры по усилению роли Народного Комиссариата Рабоче-Крестьянской инспекции. В связи с этим наркому Рабкрина было предложено поработать над, частью, слиянием, частью, координированием высших институтов по организации труда (Центральный институт труда, Институт научной организации труда и т. д.). При этом подчеркивалось, что чрезмерное однообразие и вытекающее отсюда стремление к слиянию будут вредны. Наоборот, тут надо найти разумную и целесообразную середину между слиянием всех этих учреждений воедино и правильным разграничением их при условии известной самостоятельности каждого из этих учреждений.

Практика выборов в Советы возникла еще до Октябрьской революции. Ее сущность выражалась в том, что выборы в Советы предусматривали неравные для рабочего класса и крестьянства нормы представительства. Возникновение разных норм представительства для рабочего класса и крестьянства можно видеть на примере Всероссийских съездов Советов рабочих и солдатских депутатов. Так, делегаты на I Всероссийский съезд Советов, проводившийся в июне (июле) 1917 г., избирались из расчета один делегат от 25 тысяч избирателей. На II Всероссийский съезд Советов, работавший во время Октябрьской революции, и на III Всероссийский съезд Советов, состоявшийся после нее, выборы происходили по той же норме представительства.

Для крестьянства сложились другие нормы представительства. Это подтверждают выборы на Всероссийские съезды Советов крестьянских депутатов, происходившие в тот же период времени. Представители на I, II, III Всероссийские съезды крестьянских депутатов избирались по норме – один делегат от 125 тысяч населения.

При объединении в январе 1918 г. Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов со Всероссийским съездом Советов крестьянских депутатов были сохранены уже существующие различные нормы представительства от рабочего класса и от крестьянства для созыва последующих объединенных Всероссийских съездов Советов. Эти же нормы и были затем законодательно закреплены в первой советской конституции – Конституции РСФСР 1918 г. Ленин подчеркивал, что «меры такого рода, как неравенство рабочих с крестьянами, Конституцией вовсе не предписываются. Конституция их записала после того, как они были введены в жизнь».

Вместе с тем В. И. Ленин считал, что изменение исторических условий приведет к установлению равного избирательного права. Характеризуя преимущественные нормы представительства для рабочего класса по сравнению с крестьянством, он говорил на VIII съезде партии: «Дальше стоит задача: от этих преимуществ переходить постепенно к их уравнению».

До принятия Конституции СССР 1936 г. городские и сельские Советы избирались на основе прямого избирательного права, а все остальные органы государственной власти – съезды Советов – путем многостепенных выборов.

С принятием Конституции СССР 1936 г. высшим органом государственной власти стал Верховный Совет СССР. Только он имел право принимать законодательные акты. Другие государственные органы могли принимать подзаконные нормативные акты в пределах своей компетенции.

Согласно Конституции СССР 1936 г. Президиум Верховного Совета СССР издавал указы. Однако юридическая природа этих актов не раскрывалась.

По существу, содержание указов Президиума Верховного Совета СССР было равнозначно законодательным актам, хотя формально они становились таковыми только после рассмотрения и утверждения их на сессиях Верховного Совета СССР.

В Конституции СССР 1936 г. Президиум Верховного Совета СССР не назван высшим органом государственной власти. Однако из содержания полномочий, которые перечислялись в ст. 49 этой Конституции (проведение опросов (референдумов), объявление общей и частной мобилизации, ратификация международных договоров, объявление военного положения в отдельных местностях или по всему СССР и др.) в период между сессиями Верховного Совета СССР, можно сделать вывод, что Президиум Верховного Совета СССР обладал правом высшего органа государственной власти СССР.

Среди многочисленных функций Президиума Верховного Совета СССР появилась принципиально новая – толкование действующих законов СССР. Такая функция Президиумов ВЦИК и ВЦИК СССР не закреплялась ранее конституционным законодательством.

В Конституции СССР впервые проведено четкое разграничение между органами государственной власти и центральными органами государственного управления. Органам государственного управления СССР и союзных республик специально посвящались главы V и VI.

Отличительной чертой Конституции 1936 г., по сравнению с Основным Законом 1924 г., являлось то, что в ней подробнее была регламентирована компетенция высших органов государственной власти и органов государственного управления союзных республик, а также местных органов государственной власти. Общесоюзные конституционные нормы не подменяли конституции союзных республик по этим вопросам, но в них содержались обязательные для всех республик положения, относящиеся к организации республиканского и местного государственного аппарата.

Для всех союзных республик устанавливалось, что высшим органом государственной власти является Верховный Совет союзной республики, избираемый на четыре года. Нормы представительства при выборах в Верховные Советы союзных республик определялись конституционным законодательством каждой союзной республики.

Верховный Совет союзной республики осуществлял:

– принятие конституции республики и внесение в нее изменений в соответствии с Конституцией СССР;

– утверждение конституций находящихся в составе союзной республики автономных республик и определение границ их территорий;

– утверждение народно-хозяйственного плана и бюджета республики;

– право амнистии и помилования граждан, осужденных судебными органами союзной республики;

– установление представительства союзной республики в международных сношениях (это правомочие было предоставлено в 1944 г.);

– установление порядка образований республиканских, войсковых формирований (предоставлено также в 1944 г.).

Значение подробной регламентации в Конституции СССР правомочий высшего органа государственной власти союзной республики состояло в том, что было установлено единообразие организации государственного аппарата во всех республиках.

В Конституции СССР 1977 г., в отличие от Конституций СССР 1924–1936 гг., отсутствовал перечень предметов ведения СССР, в ней не было встречавшегося ранее указания на ограничение суверенитета союзной республики. «Законодатель, видимо, учел, – писали В. П. Портнов, М. М. Славин, – научные исследования советских государствоведов, многие из которых категорически отрицают попытки рассматривать суверенитет союзной республики как ограниченный суверенитет».

Чтобы освободиться от дискредитированного в условиях сталинского террора понятия «диктатура пролетариата», в начале 60-х гг. правящей коммунистической партией было выдвинуто положение о переходе от диктатуры пролетариата к общенародному государству. Однако как теоретическое обоснование этого положения, так и его закрепление в Конституции 1977 г., – справедливо отмечает В. С. Нерсесянц, – носило декларативный характер, поскольку оставались нетронутыми, по существу, все прежние базисные и надстроечные структуры общества во главе с монопольно правящей КПСС.

Учреждение в Советском Союзе (1990 г.) такого органа, как Съезд народных депутатов, привело к тому, что высший представительный орган, по существу, состоял из двух самостоятельных институтов с властными полномочиями – Верховного Совета и Съезда народных депутатов. Советы народных депутатов, возглавляемые Верховным Советом, образовали единую систему, отношения внутри которой выстраивались по принципу руководства и подчинения. Все иные государственные органы являлись производными, подконтрольными и подотчетными Советам народных депутатов. Многочисленные внутренние подразделения Верховного Совета включали в себя Президиум, возглавляемый Председателем Верховного Совета, постоянные комиссии и комитеты Верховного Совета.

В юридической литературе перестроечного периода не раз подчеркивалась противоречивость статуса двухступенчатого парламента советского типа, а также подвергались критической оценке роль, место и назначение Президиума Верховного Совета в парламентской системе, высказывалось вполне обоснованное сомнение в необходимости такого органа.

В РСФСР, несмотря на постоянные изменения на конституционном уровне правового положения Президиума Верховного Совета Российской Федерации, «парадоксальным было то, что даже в случаях, когда Президиум определялся только как подотчетный орган парламента, за ним сохранялась компетенция, присущая исключительно высшему органу государственной власти, каковым он в действительности и являлся», что привело не только к дискредитации конституционного законодательства, но и к возникновению авторитарной власти внутри самого парламента.

В декабре 1988 г. в Конституцию СССР 1977 г. были внесены крупные изменения и дополнения, затрагивающие структуру организации государственной власти. Однако осуществить их предполагалось при сохранении принципиальных черт, которые с самого начала отличали советскую организацию власти: единство системы Советов как представительных органов народной власти снизу доверху; соединение идеи государственности с идеей народного самоуправления.

Таким образом, для начального этапа реформы политической системы конца 1980-х – начала 1990-х гг. в концептуальном плане было характерно существование двух прямо противоположных принципов. С одной стороны, ставилась задача превратить Советы в постоянно действующие органы законодательной власти, что требовало отказа от непрофессионального характера законодательной власти. С другой стороны, не было заявлено об окончательном отказе от идеи, что Советы могут быть одновременно и законодательными и распорядительными органами.

Последующие преобразования структур государственной власти и управления связаны с учреждением 14 марта 1990 г. поста Президента СССР.

В России институт Президента был введен 24 апреля 1991 г. Законом РСФСР «О Президенте РСФСР». Это свидетельствовало о том, что принцип разделения властей стал приобретать главенство над идеей полновластия Советов.

Учреждение поста Президента в том виде, как это следовало из Закона о Президенте РСФСР (1991 г.), означало, что Президент не просто является высшим должностным лицом государства, но одновременно возглавляет всю систему исполнительной власти в Российской Федерации. Именно Президент теперь руководит деятельностью Совета Министров – Правительства Российской Федерации, он же назначает с согласия Верховного Совета РФ Председателя Правительства РФ. При этом сам Президент не только избирается всенародным голосованием, но и олицетворяет собой самостоятельную в очень большой степени от других органов государства систему исполнительных органов – исполнительную власть. Президент наделялся законом и затем Конституцией своей собственной компетенцией. В организационно-правовом отношении лично президент не был подотчетен непосредственно ни Съезду, ни Верховному Совету за проводимую им политику. Однако мог быть досрочно смещен со своего поста Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда РФ не только за совершение преступления (как это обычно предусмотрено в президентских республиках), но и в том случае, если Президент нарушает Конституцию РФ, законы РФ и данную Президентом присягу. И, наконец, существеннейшая деталь возникшей новой, так называемой смешанной и достаточно противоречивой формы правления в РФ состояла в том, что в важнейшем своем проявлении принцип полновластия Советов был сохранен. Это выражалось в том, что Конституция РФ по-прежнему провозглашала именно Съезд народных депутатов РФ в качестве высшего органа государственной власти РФ, имеющие исключительные по значению и только ему принадлежащие прерогативы, но и устанавливала, что Съезд правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный Конституцией к ведению Российской Федерации (ст. 104 Конституции РФ 1978 г. в ред. 1992 г.). Таким образом, эта статья означала безусловную возможность всегда юридически корректного ограничения исключительных полномочий Президента со стороны Съезда. В свою очередь Президент не имел права роспуска или приостановления деятельности Съезда, Верховного Совета РФ и вообще всех «законно избранных органов государственной власти» (ст. 121 Конституции РФ 1977 г. в ред. 1992 и 1993 гг.).

Впервые в качестве официальной доктрины принцип разделения властей был провозглашен Декларацией «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г., а затем закреплен в Конституции РСФСР 1978 г. Несмотря на возникновение конституционных предпосылок реализации разделения властей, отсутствие взаимопонимания между отдельными органами власти привело к фактической блокировке этого конституционного принципа.

Согласно указанному принципу «каждая из ветвей власти, в соответствии со своей природой, характером функций и назначением, должна занимать свое место в общей системе государственно-организационной власти и вести государственные дела в соответствующих им формах и пределах, надлежащими путями и средствами».

Но несмотря на то, что «данный нормативно-правовой акт имел декларативную заданность и не решал вопрос о конкретных формах организации и взаимодействия ветвей власти», он положил начало развитию и реализации на практике принципа разделения властей.

16 июня 1990 г. был принят Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР», которым все политические партии РСФСР были поставлены в равное положение перед законом. 20 июня 1990 г. Съезд принял Постановление «О механизме народовластия в РСФСР». Этими актами было положено начало разделению функций и деятельности государственных и партийных органов.

Особую популярность в нашей стране идея разделения властей получила в период радикальных конституционных реформ. При конституционной реформе 21 апреля 1992 г. в ст. 1 Конституции разделение властей наряду с другими началами было названо одной из основ конституционного строя России. Часть 1 ст. 1 гласила: «Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей». В Конституцию тогда же была включена специальная статья 3 о принципе разделения властей. Согласно ч. 1 ст. 3, «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением». Во второй части ст. 3 говорилось: «Все государственные органы, формируемые в соответствии с законом путем демократических выборов, и должностные лица подотчетны народу».

За период с 1989 по 1992 г. в Конституцию РСФСР были внесены поправки. Содержание важнейших из них состояло в том, что один из новых государственных органов – Съезд народных депутатов вполне в традициях советской республики наделялся безграничной властью.

«Впоследствии эту норму Президент Российской Федерации и его сторонники – справедливо отмечает С. А. Авакьян, – особенно активно использовали в борьбе против парламента, доказывая, что тот имеет необоснованное право верховенства в государстве и подмены других органов, вмешательства в осуществление ими полномочий, предоставленных Конституцией. Думается, что все же реально, если и считать, что Съезд и Верховный Совет Российской Федерации вмешивались в дела Президента и Правительства, то не столько в порядке их подмены, сколько в целях парламентского контроля за их деятельностью».

Нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властью велись в России вплоть до трагических событий 3–4 октября 1993 г. Начавшийся внедряться в действующее законодательство и в политическую практику принцип разделения властей юридически был блокирован Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а позднее (после разгона 3–4 октября 1993 г. парламента и приостановления деятельности Конституционного Суда) перестал действовать. Логикой развития социально-политических событий в России непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийся в советской общественно-политической литературе 20–30-х гг., о том, что наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы классов и политических группировок за власть.

Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» фактически означал отказ от конституционного принципа разделения властей. Это выражалось в ликвидации деятельности всей системы прежних органов власти и Конституционного Суда, в установлении верховенства исполнительной власти, а точнее – единовластия Президента. Одна ветвь – исполнительная власть – подмяла под себя остальные ветви власти.

Этим же Указом в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было прервано осуществление законодательной, распорядительной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны.

Президентом РФ объявлялся приоритет Указа по отношению к действующей тогда Конституции. Она продолжала функционировать лишь в той части, в которой не противоречила названному Указу.

Указом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. № 1612 в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована невозможность деятельности Конституционного Суда России в неполном составе и было предложено не созывать его заседания «до принятия Конституции Российской Федерации». Другим Указом «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 была формально юридически и фактически разрушена система местных органов власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советом народных депутатов» были в нарушение действующей Конституции возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации».

Создавшаяся ситуация диктовала необходимость принятия новой Конституции России. Проектов новой конституции подготовлено много. Основными из них являлись Проект Конституционной комиссии и проект, подготовленный Конституционным Совещанием, созванным по решению Президента Российской Федерации.

Именно этот проект Конституции и был вынесен Президентом на всенародное голосование. Оно проводилось на основе Положения о проведении всенародного голосования проекта Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, утвержденного Указом Президента от 15 октября 1993 г. № 1633. Всенародным голосованием 12 декабря новая Конституция была принята и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря 1993 г.

В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти.

В Конституции РФ был закреплен в основном механизм взаимоотношений, выработанный в июле 1993 г. Конституционным Совещанием «Федеральное Собрание – Правительство – Президент». Изменения, конечно, были, но несущественные. Они касались вопроса о составе Совета Федерации. Предлагалось, чтобы его членами были представители субъектов Российской Федерации (по два от каждого). Но если в первоначальном варианте проекта речь шла об их избрании населением, то согласно окончательной редакции, которую внес Б. Н. Ельцин, – оказалось, что они входят в Совет Федерации по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. По своей сущности эта новелла окончательно проявила особенности облика оригинальной российской модели разделения властей, закрепленной Конституцией 1993 г.

Осмысливая содержание концепции государственной власти Российской Федерации, обратимся прежде всего к ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993 г., в которой закреплено: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Следовательно, Конституция РФ провозглашает и определяет многонациональный народ России первоносителем и первоисточником государственной власти.

Если субъектом власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 3) признается только многонациональный народ, то осуществляется государственная власть народом как непосредственно, так и через органы государственной власти – законодательные, исполнительные, судебные.

В Конституции РФ 1993 г. не предусмотрено права парламента принимать к своему рассмотрению любой вопрос компетенции государства. Статья 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики.

«Существо этого своеобразия, – справедливо отмечает В. С. Нерсесянц, – состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер – с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью».

Конституция РФ наделяет Президента весьма широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти. Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (п. 3 ст. 80).

Из содержания ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 2 ст. 80, п. 1 ст. 110 и других Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой.

Так, в Конституции РФ (п. 1 ст. 11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80), а «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110).

Одновременно согласно Конституции РФ (ст. 83, 111–112, 116–117) Президент обладает решающими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и отставки Правительства (в частности, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства и т. д.).

Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть помимо исключительных прав Президента включает в себя весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти.

«Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе, – справедливо считает В. С. Нерсесянц, – неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур (Администрация Президента, Совет Безопасности и т. д.)».

Неопределенность самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием), который, по Конституции РФ (ст. 94), является «представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Федеральное Собрание согласно положениям Конституции РФ вообще не участвует в формировании Правительства, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы. Причем «после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» (п. 4 ст. 111).

Юридическая Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Юридическая Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

В монографии рассматриваются проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Анализируются положения Конституции Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормы конституций, уставов, а также практика деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.<br /> Для ученых-юристов, депутатов, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, а также всех других читателей, интересующихся проблемами конституционного права России.

Внимание! Авторские права на книгу "Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография" (Лебедев В.А.) охраняются законодательством!