Книги

Право и экономика: междисциплинарные подходы в науке и образовании. XII Международная научно-практическая конференция. Часть 2

Председатель ред. коллегии Синюков В.Н.

Возрастное ограничение:

Жанр:

Юридическая

Издательство:

Проспект

Дата размещения:

20.12.2017

ISBN:

9785392277056

Язык:

Объем текста:

444 стр.

Формат:

epub

Научно-практическая конференция
«Правовой потенциал развития высокотехнологичной экономики»

Бакурова Н.Н.
кандидат юридических наук,
доцент кафедры административного права и процесса
Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Роль исполнительного производства в экономике страны: административно-процессуальный аспект

Исполнительное производство представляет собой урегулированную законом деятельность судебного пристава-исполнителя, направленную на принудительное исполнение судебного акта или акта иного органа (должностного лица).

Исторически сложилось, что институт судебных приставов в России представляет собой часть государственного механизма, предназначенного для исполнения судебных решений и иных публично значимых актов. Ежегодно для принудительного исполнения судебным приставам-исполнителям поступает огромное количество исполнительных документов, по которым взыскиваются большие суммы денежных средств, часть из которых поступает в консолидированный бюджет Российской Федерации, выступающей по ряду исполнительных документов в качестве взыскателя.

Следует отметить, что суммы денежных средств, подлежащих принудительному взысканию, год от года возрастают. Для сравнения, в 2008 г. на исполнении судебных приставов находилось около 36 млн исполнительных документов, в результате их деятельности было взыскано более 203 млрд руб., в бюджеты всех уровней перечислено 144 млрд руб. В 2016 г. на исполнении находилось уже 79 млн исполнительных документов, судебными приставами-исполнителями взыскано 590,9 млрд руб., в консолидированный бюджет Российской Федерации перечислено 182,9 млрд руб., в пользу граждан и юридических лиц в 2016 г. взыскано 408 млрд руб.

Из указанной суммы, поступившей в бюджет, исполнительский сбор (денежное взыскание, налагаемое на должника в случае неисполнения им исполнительного документа в срок, установленный судебным приставом-исполнителем, и поступающее в федеральный бюджет) составил свыше 10,6 млрд руб., налоговые платежи — 88,1 млрд руб., административные штрафы — 28,4 млрд руб. При этом сумма исполнительского сбора — на 10,2% выше планового задания, установленного Минфином России, иные два источника поступления в сравнении с 2015 г. по объему больше на 18,2 млрд руб. и 6,5 млрд руб. соответственно.

Большие суммы, взысканные в пользу государства с граждан и юридических лиц, безусловно, демонстрируют важную роль института судебных приставов, исполнительного производства в экономике страны, в системе государственно-властного механизма. В то же время современный этап развития института судебных приставов, с одной стороны, и административного права, и процесса, с другой, можно охарактеризовать как время выработки качественно новых подходов к проведению в жизнь основных направлений экономической и административной политики государства. Это означает и экономическое стимулирование должников платить свои долги, и финансовую оптимизацию исполнительного производства, его удешевление.

В настоящее время научным юридическим сообществом пересматриваются основные концепции и терминология отдельных институтов административного права и процесса. Продолжается дискуссия по поводу содержания и структуры последнего. На юридических форумах остро ставятся вопросы о новых вызовах и тенденциях в отношении определений понятий «административный процесс», «административная юрисдикция», «административное правонарушение», о разграничении компетенции судов и органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях, о целесообразности такого субъекта административной ответственности как юридическое лицо, о видах административных наказаний, размерах административных штрафов, порядке их взыскания и пр.

Остается неизменным подход ученых-юристов в отношении обязательности исполнения судебных решений и актов иных публичных органов, в том числе постановлений по делу об административных правонарушениях, которые составляют большую часть исполнительных документов в деятельности судебных приставов-исполнителей, неотвратимости административных наказаний. В этой связи целеполагающим являются два экономических аспекта: 1) стимулирование должника скорее погасить свой долг в полном объеме; 2) сделать для государства менее затратной работу механизма принудительного исполнения.

Конечно, экономические факторы следует рассматривать как сложное многоплановое явление. С одной стороны, в процессе исполнительного производства взыскиваются денежные средства, подлежащие обязательному взысканию. Они поступают в гражданский оборот, позволяют реализовывать публичным и частным субъектам права свои планы во всех сферах жизни общества. Государство посредством исполнительного производства применяет меры административного принуждения, направленные на восстановление нарушенных прав, выполняет обязательства по созданию условий для реализации прав и законных интересов граждан и организаций, в том числе в сфере предпринимательства, эффективного функционирования товарных рынков, предупреждает и пресекает монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, противодействует недопущению, ограничению, устранению конкуренции со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций.

С другой стороны, в ходе исполнительного производства при совершении административного правонарушения судебные приставы в соответствии с КоАП РФ возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, а также исполняют постановления о назначении административного наказания принудительно. Кроме того, в процессе исполнительного производства взыскивается исполнительский сбор, он устанавливается в размере семи процентов от подлежащей взысканию суммы или стоимости взыскиваемого имущества, но не менее одной тысячи рублей с должника-гражданина или должника — индивидуального предпринимателя и десяти тысяч рублей с должника-организации и направляется в федеральный бюджет.

Исполнение постановления о назначении административного наказания является последней стадией производства по делу об административном правонарушении, «завершающим этапом правоприменительного процесса в сфере реализации федерального и регионального законодательства об административной ответственности». В одних случаях исполнение такого рода может сводиться к разовому действию, как, например, вручение постановления или направление его копии в случае назначения административного наказания в виде предупреждения. В других — представляет собой совокупность ряда определенных действий различных субъектов права, и изначально характеризующихся либо добровольностью их совершения со стороны лица, в отношении которого вынесено постановление, либо государственным принуждением.

Представляется, что добровольным исполнением постановления о назначении административного наказания является такое, которое исполнено физическим или юридическим лицом, совершившим административное правонарушение и в отношении, которого вынесено такое постановление, самостоятельно, без участия государственного органа, осуществляющего принудительное исполнение, то есть до начала исполнительного производства судебным приставом-исполнителем. В то же время Федеральный закон «Об исполнительном производстве» использует термин «добровольность». Закон гласит, что если исполнительный документ впервые поступил в службу судебных приставов, то судебный пристав-исполнитель в постановлении о возбуждении исполнительного производства устанавливает срок для добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований и предупреждает должника о принудительном исполнении указанных требований по истечении срока для добровольного исполнения с взысканием с него исполнительского сбора и расходов по совершению исполнительных действий. Срок для добровольного исполнения составляет пять дней со дня получения должником постановления о возбуждении исполнительного производства, если иное не установлено Законом.

В 2016 г. в ходе исполнительного производства «добровольно» исполнили решения общих судов 30% должников, 50% — по решению арбитражных судов, 21% — по актам иных уполномоченных органов. Таким образом, для должника является экономическим стимулом погашение долга (исполнение иной обязанности в соответствии с актом компетентного органа) в пятидневный срок после возбуждения исполнительного производства, поскольку в этом случае он освобождается от уплаты семи процентов исполнительского сбора.

Принудительное исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, отнесенных в соответствии с КоАП РФ к компетенции судебных приставов-исполнителей, составляет большой объем работы ФССП России, облачается в форму исполнительного производства и имеет следующие черты:

– в основе исполнительного производства по исполнению постановления по делу об административном правонарушении — публичный интерес;

– деятельность по исполнению постановления органа или должностного лица по делу об административном правонарушении принудительно осуществляется в сфере государственного управления и непосредственно представляет собой реализацию исполнительной власти;

– исполнительное производство осуществляется компетентным органом, должностным лицом;

– оно строго регламентировано и производится на основе норм закона;

– оно формализовано;

– являясь стадией производства по делу об административном правонарушении, само имеет стадийный характер;

– основанием начала исполнения постановления по делу об административном правонарушении и его окончания является юридический факт;

– исполнительное производство направлено на достижение соответствующего результата — исполнения постановления по делу об административном правонарушении в качестве исполнительного документа, поступившего в компетентный орган в установленном законом порядке;

– фиксация действий, относящихся к исполнительному производству по исполнению постановления по делу об административном правонарушении, производится в документах, которые составляют материалы исполнительного производства и аккумулируются по поводу исполнения каждого постановления по делу об административном правонарушении, составляют индивидуальное дело.

Кроме того, исполнению судебными приставами-исполнителями постановлений по делам об административных правонарушениях принудительно также характерно:

– с одной стороны, оно является логическим продолжением производства по делу об административном правонарушении, с другой — имеет статус самостоятельного юрисдикционного производства;

– поводом для начала принудительного исполнения постановления по делу об административном правонарушении является неисполнение лицом, обязанным исполнить такое постановление органа или должностного лица о назначении административного наказания, добровольно;

– инициатива начала исполнительного производства по исполнению постановления по делу об административном правонарушении исходит от судебного пристава-исполнителя Федеральной службы судебных приставов;

– правовой статус сторон административных правоотношений, возникающих по поводу исполнения постановления по делу об административном правонарушении принудительно — судебного пристава-исполнителя с одной стороны, и физического или юридического лица, принудительно исполняющего указанное постановление, с другой стороны, установлен административными правовыми нормами;

– принудительное исполнение сопровождается изданием актов судебного пристава-исполнителя, «направленных на практическую реализацию юрисдикционных решений, в них реально претворяется в жизнь властный приказ, содержащийся в юрисдикционном акте, реально обеспечивается применение государственного принуждения к конкретному лицу»;

– осуществляется на основе норм КоАП РФ, Федерального закона «Об исполнительном производстве», иных правовых актов;

– ограничено временными рамками — должно быть исполнено в установленный законом срок, в течение которого исполнительный документ должен быть исполнен, санкция реализована;

– позволяет применить (реализовать) государственное принуждение;

– может рассматриваться как самостоятельный вид правоохранительной деятельности в целом, или как заключительная стадия административного юрисдикционного производства в узком смысле;

– представляет собой юрисдикционную деятельность, поскольку в ходе исполнительного производства судебный пристав-исполнитель вправе применять меры принудительного исполнения — вид мер государственного принуждения: обратить взыскание на имущество; осуществлять розыск должника, его имущества; временно ограничить выезд должника из Российской Федерации и т. п.;

– за совершенное в ходе принудительного исполнения постановления по делу об административном правонарушении нового административного правонарушения, относящегося к компетенции Федеральной службы судебных приставов, уполномоченные должностные лица органа вправе привлечь лицо, совершившее административное правонарушение, к административной ответственности;

– в процессе принудительного исполнения постановления о назначении административного наказания в установленных Федеральным законом «Об исполнительном производстве» случаях к должнику применяется специфический вид государственного принуждения — исполнительский сбор.

Судебные приставы исполняют постановления о наложении административного штрафа; о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения; об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства; об административном приостановлении деятельности; о назначении обязательных работ. В то же время большинство из исполняемых наказаний — административные штрафы.

Ежегодно для принудительного исполнения в Федеральную службу судебных приставов поступают тысячи исполнительных документов, каждый четвертый из которых — постановление должностного лица Государственной инспекции безопасности дорожного движения о назначении административного штрафа.

Хотелось бы отметить, что в странах Европейского Союза добровольно (в точном понимании этого слова) оплачивается 90% подобного рода административных штрафов.

Административное законодательство Российской Федерации в этой сфере постоянно совершенствуется, оптимизируется, однако предпринимаемые на разных этапах развития института исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях меры до сих пор не являются достаточными для повсеместного и полного исполнения постановлений о назначении административных наказаний, что, безусловно, негативно отражается на экономике страны. Так, в 2011 г. не удалось взыскать 16 млрд руб. административных штрафов по делам об административных правонарушениях. По словам Председателя Верховного Суда Российской Федерации, «сегодня плохая работа приставов снижает доверие граждан к суду, подрывает авторитет страны в мире и оставляет казну без доходов в виде невзысканных штрафов».

До 2011 г. срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания составлял один год. В 2011 г. это правило было изменено. В настоящее время постановление по делу об административном правонарушении не подлежит исполнению в случае, если оно не было приведено в исполнение в течение двух лет со дня его вступления в законную силу. Постановления о назначении административных штрафов, поступающие в Федеральную службу судебных приставов по истечении указанного срока, не могут быть исполнены. Увеличение срока давности позволяет в настоящее время исполнять постановления по делам об административных правонарушениях в большем числе случаев по сравнению с действием Закона в прежней редакции.

С 2013 г. срок добровольного исполнения постановления о наложении административного штрафа также увеличен вдвое и составляет шестьдесят дней. До 2013 г. в КоАП РФ действовало правило, относящееся к сроку добровольного исполнения постановления о наложении административного штрафа. В соответствии с ним административный штраф должен был быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. В настоящее время у лица, совершившего административное правонарушение и привлеченного к административной ответственности в виде административного штрафа, есть шестьдесят дней, чтобы исполнить административное наказание добровольно и только после истечения этого срока постановление поступает в Федеральную службу судебных приставов для принудительного исполнения со всеми вытекающими для должника в исполнительном производстве последствиями. При этом при уплате административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП РФ, за исключением отдельных административных правонарушений, не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа административный штраф может быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа. В случае если исполнение постановления о назначении административного штрафа было отсрочено либо рассрочено судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, административный штраф уплачивается в полном размере.

Административный штраф, назначенный иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, должен быть уплачен не позднее следующего дня после дня вступления в законную силу соответствующего постановления по делу об административном правонарушении. Для принудительного исполнения судебному приставу постановление об этом поступает соответственно раньше, чем по иным видам административных штрафов.

При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, и информации об уплате административного штрафа в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах, по истечении срока, установленного для добровольного исполнения, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляют в течение десяти суток, а в случае административного штрафа, назначенного иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, в течение одних суток постановление о наложении административного штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Кроме того, за неуплату административного штрафа в отношении лица, не уплатившего административный штраф, должностное лицо федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения или территориального органа, иного государственного органа, рассмотревших дело об административном правонарушении, либо уполномоченное лицо коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ: неуплата административного штрафа в установленный КоАП РФ срок. По делам об административных правонарушениях, рассмотренным судьей, и по которым административный штраф не уплачен в установленный Законом срок, протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, составляет судебный пристав-исполнитель. Исключение составляют случаи неуплаты административного штрафа иностранными лицами и лицами без гражданства, если он был назначен им одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, поскольку за неуплату административного штрафа в срок не позднее следующего дня после дня вступления в законную силу соответствующего постановления по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 20.25 КоАП РФ к административной ответственности эти лица не привлекаются.

Предполагалось, что увеличение срока для добровольного исполнения административного наказания до шестидесяти дней позволит лицам, привлеченным к административной ответственности и обязанным уплатить административный штраф, иметь больше времени для добровольного исполнения назначенного им административного штрафа, и что это сократит число соответствующих постановлений, поступающих в Федеральную службу судебных приставов. В то же время приходится констатировать, что система так называемого «добровольного» исполнения по-прежнему не работает достаточно хорошо. Лишь 20% постановлений о назначении административных наказаний исполняется добровольно, 80% поступает в Федеральную службу судебных приставов для принудительного исполнения.

Общеизвестно, что механизм принудительного исполнения является сложным, трудоемким, экономически затратным.

Одной из проблем в сфере исполнения постановлений о назначении административных наказаний является незнание лица, совершившего административное правонарушение, о том, что оно привлечено к административной ответственности. В XXI информационном веке указанная проблема представляется надуманной. Однако необходимо отметить, что зачастую, когда судебный пристав-исполнитель после возбуждения исполнительного производства оповещает должника о необходимости исполнить постановление о назначении административного наказания в виде административного штрафа, должник впервые об этом узнает и незамедлительно его исполняет. Переход ФССП России на «электронное» исполнительное производство позволит уменьшить финансовые затраты на исполнение.

Также следует сказать о том, что КоАП РФ не содержит положений, касающихся надлежащего уведомления лиц, совершивших административное правонарушение, равно как не апеллирует к понятию факта надлежащего уведомления. Отсутствие соответствующих нормативных установлений порождает проблемы в правоприменительной практике, влечет нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Еще одной проблемой исполнительного производства является невозможность принудительно исполнить постановление о назначении административного наказания в случае заочного рассмотрения дел в судах — что составляет 60% всех рассматриваемых дел. Нередко юридические лица, привлеченные к административной ответственности, на момент исполнения постановления о назначении им административного наказания, являются уже недействующими. В ФССП России из судов для принудительного исполнения приходят 15% исполнительных документов в отношении так называемых фирм-однодневок или умерших граждан, в отношении которых вынесены постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа или обязательных работ.

Представляется, что в административном законодательстве должна быть четко прописана процедура надлежащего уведомления лица, совершившего административное правонарушение. Возможно, система электронного уведомления лица, совершившего административное правонарушение, а также уведомление посредством системы мобильной связи могли бы быть также отнесены к надлежащим формам уведомления наравне с письменным (на бумажном носителе) и закреплены в КоАП РФ в качестве таковых.

Кроме того, одним из решений экономических проблем, связанных с исполнением постановлений о назначении административных наказаний, является дифференциация размеров административных штрафов в зависимости от сроков их уплаты. Зарубежный опыт показывает успешность такого опыта.

Однако, внедряя так называемый дифференцированный подход, следует взвешенно подходить к увеличению и без того больших размеров административных штрафов для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в так называемые «увеличенные», более длительные, сроки их уплаты.

Зубарев С.М.,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного права и процесса
Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Закон о государственном контроле в системе правовых мер стимулирования развития высокотехнологичной экономики

Контроль является одной из наиболее применяемых на практике организационно-правовых форм воздействия государства на экономику. Во всякой цивилизованной стране существует система государственного контроля и надзора в сфере экономической деятельности, и Российская Федерация в этом смысле не является исключением. Однако у нас издержки, связанные с подобным воздействием, остаются неоправданно высокими. Текущая система контрольно-надзорной деятельности, по разным оценкам, «стоит» российской экономике в терминах непосредственных издержек бизнеса от 1,5% до 7,5% ВВП, что в абсолютных цифрах составляет от 1 трлн 290 млрд 654 млн рублей до 6 трлн 453 млрд 27 млн рублей. Для сравнения валовый внутренний продукт Республики Алтай составляет 41,8 млрд руб., Республики Мордовия — 187,4 млрд руб., Московской области — 3213,9 млрд руб. С другой стороны, на осуществление самой контрольно-надзорной деятельности государство расходует значительные финансовые ресурсы. Так, по данным Минэкономразвития России, только в 2015 г. органами исполнительной власти и органами местного самоуправления на осуществление контрольно-надзорных полномочий было потрачено 93 млрд 803 млн 900 000 руб., что на 10,4% больше, чем в 2014 г. Из федерального бюджета на выполнение контрольно-надзорных функций 14 федеральным органам исполнительной власти было выделено 52 млрд 193 млн 700 000 руб. (+3,5%). Более 70% общей суммы выделенных из федерального бюджета финансовых средств получили МЧС России, ФНС России, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, МВД России, Ростехнадзор, Ространснадзор. При этом сумма финансовых средств, выделенных отдельным федеральным органам исполнительной власти в расчете на одну проведенную проверку, в 2015 г. варьируется от 649,9 тыс. руб. (Рослесхоз) до 14,6 тыс. руб. (Роструд), в среднем — 43,8 тыс. руб. Приведенные цифры подтверждают необходимость реформирования сферы контроля и надзора.

В целях совершенствования контрольно-надзорной деятельности во исполнение поручения руководства страны подготовлено уже несколько вариантов проектов законодательных актов: «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации», «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» (разработчик — Минэкономразвития России); «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», «О государственном контроле и муниципальном контроле в Российской Федерации» (НИУ ВШЭ); «Об основах контрольной деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации» (ИГиП РАН). В настоящее время в Правительство Российской Федерации представлен очередной проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Такое количество проектов показывает всю сложность поставленной руководителями государства задачи, а многообразие названий подчеркивает различие концептуальных подходов к определению предмета и содержанию будущего закона.

Не оспаривая всю важность принятия подобного закона для развития экономики страны и социальной сферы, хотелось обратить внимание на стремление разработчиков совершить две методологические ошибки, объединив в одном законопроекте регулирование имеющих различное правовое содержание государственного и муниципального контроля, а также контроля и надзора.

Первая ошибка. Поддерживая стремление к унификации системы государственного и муниципального контроля, нельзя согласиться с соединением в одном федеральном законодательном акте предписаний о государственной и муниципальной контрольной деятельности. Это противоречит конституционным положениям, закрепляющим разграничение органов государственной власти и органов местного самоуправления, обусловленное особой правовой природой и самостоятельностью последних в решении вопросов местного значения (ст. 12, 130, 132 Конституции Российской Федерации).

В этой связи думается, что неверным было включение в предмет Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о государственном контроле 2008 г.) общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением муниципального контроля. Подобное решение можно объяснить только необходимостью «ускоренной» регламентации данного сегмента контрольных отношений в интересах обеспечения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Ведь именно на защиту прав указанных лиц от «произвола» контролеров различного уровня изначально и был направлен Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее — Закон о государственном контроле 2001 г.). Представляется необходимым выработать меры по недопущению повторения указанной методологической ошибки.

На наш взгляд, целесообразно принять отдельные системообразующие федеральные законы, регулирующие организацию и осуществление государственного и муниципального контроля. Базовые положения этих законов (принципы, цели, задачи контроля, формы его осуществления) должны корреспондироваться друг с другом, создавая целостность системы контроля органов публичной власти.

Учитывая, что муниципальный контроль регулируется также нормами актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, его название могло бы быть, например, «Об общих принципах организации и осуществления муниципального контроля в Российской Федерации» либо «Об основах муниципального контроля в Российской Федерации». В этом законодательном акте было бы логичным закрепить единые подходы к организации и осуществлению муниципального контроля, а также отразить специфику организации и осуществления контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, и за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления). При этом преждевременным представляется наделение надзорными полномочиями исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления из-за их слабых возможностей по правовому, кадровому, финансовому и материально-техническому обеспечению такой деятельности.

Вторая ошибка. Вопрос о соотношении понятий контроля и надзора в сфере государственного управления всегда был в поле зрения ученых-административистов, однако результаты их исследований в нормотворчестве использовались фрагментарно. Еще в 1974 г. М.С. Студеникина писала: «Контроль и надзор — эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий. Нередко в нормативных актах такого рода либо однопорядковая деятельность именуется по-разному, либо же одним термином обозначаются отличные по своему содержанию виды работ».

И сегодня разработчики законопроекта в очередной раз совершают такую же ошибку, используя указанные термины как синонимы. Тогда как и законодатель, и правительство признали приоритет государственного надзора в экономической сфере.

Анализ дефиниций государственного контроля (надзора), закрепленных в законах о государственном контроле 2001 и 2008 г., показывает, что предметом государственного контроля (надзора) выступает выполнение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами обязательных требований к товарам (работам, услугам), т. е. законности деятельности указанных субъектов. Тем самым центральное место в соответствующих определениях занимает разработанный теорией административного права ключевой признак административного надзора. Еще больше подобных признаков содержится в дефиниции государственного контроля (надзора) нового законопроекта. Пункт 1 ч. 1 ст. 2 проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» гласит: «государственный контроль (надзор) — осуществляемая в пределах установленных полномочий деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при реализации ими переданных государственных полномочий, иных уполномоченных органов и организаций, направленная на предупреждение (профилактику), выявление и пресечение нарушений гражданами и организациями, их руководителями, должностными лицами и иными работниками (при исполнении должностными лицами и иными работниками должностных (служебных) обязанностей), их представителями (далее также — граждане и организации) обязательных требований, принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений и восстановлению правового положения, существовавшего до нарушения обязательных требований».

Тем самым, исходя из анализа базовых определений, можно сделать вывод о том, что предметом указанных федеральных законов и законопроекта являются отношения, складывающиеся в процессе надзора, а не контроля. Данное обстоятельство подтверждается примерами из современного нормотворчества. Так, Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» были внесены изменения более чем в 60 отраслевых федеральных законов. В большинство из них были включены новые редакции норм о соответствующем федеральном государственном надзоре. Например, в Законе Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (в редакции Федерального закона от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ) ст. 40 «Государственный контроль и надзор за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей» была изложена в новой редакции с названием «Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей». Аналогичные изменения были внесены в федеральные законы, регулирующие общественные отношения в отдельных областях государственного управления: защиты прав потребителей, транспорта, связи, строительства, энергетики, сельского хозяйства, естественных монополий, охраны окружающей среды, оборота определенных видов продукции и т. д.

Вслед за законодательными актами началось совершенствование подзаконной основы государственного надзора. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» См.: СЗ РФ. 2013. № 24. Ст. 2999. были приняты положения о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха, в области использования и охраны водных объектов, в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания. В связи с этим утратили силу аналогичные акты о государственном контроле в соответствующих областях. Указанное Постановление Правительства Российской Федерации также внесло изменения в многочисленные правительственные акты, устранив терминологическое смешение понятий контроля и надзора в пользу последнего. Например, постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. № 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» получило название «О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов», а постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» стало называться «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр». К сегодняшнему дню Правительством Российской Федерации утверждены новые и внесены изменения в действующие положения об осуществлении отдельных видов надзора практически во всех сферах деятельности. Всего в настоящее время насчитывается более 180 видов государственного надзора.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Право и экономика: междисциплинарные подходы в науке и образовании. XII Международная научно-практическая конференция. Часть 2" (Председатель ред. коллегии Синюков В.Н.) охраняются законодательством!

Право и экономика: междисциплинарные подходы в науке и образовании. XII Международная научно-практическая конференция. Часть 2

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Научно-практическая конференция
«Правовой потенциал развития высокотехнологичной экономики»

Роль исполнительного производства в экономике страны: административно-процессуальный аспект

Закон о государственном контроле в системе правовых мер стимулирования развития высокотехнологичной экономики

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях

Право и экономика: междисциплинарные подходы в науке и образовании. XII Международная научно-практическая конференция. Часть 2

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Научно-практическая конференция«Правовой потенциал развития высокотехнологичной экономики»

Роль исполнительного производства в экономике страны: административно-процессуальный аспект

Закон о государственном контроле в системе правовых мер стимулирования развития высокотехнологичной экономики

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях

Научно-практическая конференция
«Правовой потенциал развития высокотехнологичной экономики»