|
|
ОглавлениеОценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза. Рабочая учебная программа Тема 1. Овос в составе проектной документации Тема 2. Общие требования к содержанию оценки воздействия объекта на окружающую среду Тема 3. Основные принципы оценки воздействия на окружающую среду Тема 4. Краткое изложение процедуры ОВОС Тема 6. Воздействие объекта на окружающую природную среду Тема 7. Экологическая экспертиза Тема 8. Общественная экологическая экспертиза Тема 9. Оценка воздействия на окружающую среду стратегического уровня Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуТема 4. КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ПРОЦЕДУРЫ ОВОС4.1. ОБЩАЯ СХЕМА ПРОЦЕССА ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУСистемы оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВОС) сегодня используются во всех странах мира, как «превентивный», упреждающий инструмент экологической политики. ОВОС основана на простом принципе: легче выявить и предотвратить негативные последствия деятельности на окружающую среду на стадии планирования, чем обнаружить и исправлять их на стадии ее осуществления. Системы ОВОС, принятые в разных странах, существенно отличаются друг от друга с точки зрения видов деятельности, которые подлежат оценке, установленной процедуры оценки, обязанностей участников и др. Но, несмотря на все их различия, а также различия условий, в которых они функционируют, все системы ОВОС сходны с точки зрения своей конечной цели – минимизации негативных воздействий деятельности человека на окружающую среду – и основных принципов – превентивность, комплексность и демократичность. Общность цели и принципов приводит к наличию общих закономерностей и условий эффективности, характерных для любых систем ОВОС. Схема процесса оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, отражающая основные его элементы, представлена на рис. 1. Схема представляет собой результат обобщения, и в точности такая процедура не осуществляется ни в одной из стран. Но, как показывает практика, в той или иной форме эти элементы присутствуют в большинстве существующих национальных систем оценки воздействия. В одних системах те или иные элементы процесса ОВОС присутствуют в виде специальных этапов и регламентированы нормативными документами, в других системах, где такая регламентация отсутствует, эти элементы могут существовать неформальным образом. Рис. 1. Классическая схема процесса оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. ЭОП — экологическая оценка проектов; ЗВОС — заявление об оценке воздействия на окружающую среду Могут отличаться названия этих элементов, последовательность, а также обязанности участников процесса оценки воздействия по их выполнению. Процесс экологической оценки инвестиционных проектов начинается с принятия решения о необходимости проведения ОВОС. Это решение может приниматься инициатором деятельности или государственными органами на основе списков деятельности, подлежащих ОВОС, в явном виде сформулированных в нормативно-правовых актах и (или) предварительной оценки воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду. Такая оценка может проводиться как неформально, так и в виде специального регламентированного процесса. В некоторых системах результатом этого этапа может быть выбор одной из нескольких процедур ОВОС, допускаемых национальным законодательством. Эти процедуры могут различаться по требуемой детальности и глубине проработки предполагаемых воздействий, характеру предусмотренных мероприятий. Решение о проведении ОВОС в некоторых системах принимается непосредственно инициатором деятельности на основе действующего законодательства и других правил. Однако во многих национальных системах отбор объектов для оценки воздействия проводится органами охраны окружающей среды, часто при участии заинтересованных сторон и общественности. Следующей стадией является определение задач ОВОС. На этой стадии выявляются потенциально важные воздействия, которые должны детально изучаться впоследствии. Здесь же может происходить определение принципиальных альтернатив намечаемой деятельности, которые будут анализироваться и сравниваться в процессе дальнейшей оценки. Как правило, на этой же стадии готовится программа проведения ОВОС (техническое задание), которая среди прочего включает получение необходимых согласований, консультации с общественностью и другие мероприятия. Определение задач и планирование оценки воздействия на окружающую среду может осуществляться как непосредственно инициатором и разработчиком, так и при участии органов государственной власти и заинтересованных сторон. В ряде систем программа или техническое задание на проведение ОВОС носит официальный характер и утверждается либо непосредственно разрабатывается государственными органами. Прогноз, анализ и оценка значимости ожидаемых воздействий на окружающую среду – основная стадия процесса оценки воздействия на окружающую среду. При этом должна быть изучена не только физическая величина факторов, оказывающих воздействие (объем выбросов или концентрация вредных веществ), но и ожидаемые изменения в различных компонентах окружающей среды: воде, воздухе, почве, ландшафте, фауне и флоре, взаимосвязи между всеми этими факторами. Должно быть также изучено возможное влияние осуществления деятельности на здоровье человека, историко-культурные ценности и, как правило, социально-экономические условия. Последствия осуществления намечаемой деятельности должны быть оценены не только в терминах их величины, но и в терминах их значимости. Потенциальные воздействия должны изучаться для всех альтернатив, рассматриваемых в ходе экологической оценки, чтобы обеспечить возможность их сравнения и выбора наиболее приемлемой альтернативы. Данная стадия ОВОС в большинстве национальных систем выполняется инициатором деятельности или, по его поручению, специализированными организациями. В процессе проведения оценки воздействия на окружающую среду проектов информация о существенных экологических воздействиях должна приводить к выбору между предложенными альтернативами или поиску новых проектных решений, направленных на их смягчение. Под смягчением понимается предотвращение или уменьшение воздействий (например, путем установки очистных сооружений или использования технологии, приводящей к меньшим выбросам), ликвидацию или уменьшение ущерба, нанесенного окружающей среде, и, наконец, различные формы компенсации. Примером последней могут быть, например, мероприятия по благоустройству прилегающих территорий, снижение для местного населения тарифов на услуги компании – инициатора деятельности, а в некоторых случаях – непосредственная выплата компенсаций местному населению. Выбор мер должен быть обоснован и их экологическая эффективность должна быть описана в документации по ОВОС – это обычно является ответственностью инициатора и разработчика. Составление итогового документа экологической оценки (ЗВОС) в большинстве национальных систем экологической оценки является обязанностью инициатора деятельности и, как правило, осуществляется по его поручению разработчиком проектной документации или специализированными организациями. Документация должна в первую очередь способствовать принятию информированного решения (или решений) по намечаемой деятельности. Другая важная функция – представить информацию о намечаемой деятельности и ее предполагаемых воздействиях для заинтересованных лиц и организаций, в том числе затрагиваемых этими воздействиями. Поэтому важно, чтобы документация в сжатой и понятной форме излагала основные выводы оценки воздействия проекта на окружающую среду. Взаимодействие с заинтересованными сторонами – консультации и участие общественности – целесообразно на многих или даже на всех стадиях ОВОС. Многие национальные системы предусматривают особую стадию оценки воздействия на окружающую среду, посвященную консультациям и участию общественности. Основным содержанием этой стадии является обсуждение итогового документа ОВОС или его проекта, представление комментариев и замечаний к нему. Как правило, в течение определенного периода этот документ доступен общественности и другим заинтересованным сторонам, которые могут представлять свои замечания и предложения. Одновременно документ направляется в ряд государственных органов и других организаций для получения официальных комментариев и замечаний. Распространенным требованием является также проведение на этом этапе общественных слушаний и включение их результатов в материалы по оценке воздействия. Поскольку лица, использующие результаты ОВОС, во многих случаях не имеют возможности оценить, насколько качественно она проведена, большинство национальных систем требуют предварительной проверки качества документации по ОВОС. Такая проверка может проводиться постоянной независимой комиссией, специально создаваемой для этой цели, экспертами, назначаемыми министерством экологии из числа профессионалов, имеющих лицензию, или непосредственно комитетами по охране природы. Кроме того, в большинстве случаев обеспечивается участие заинтересованных сторон (в том числе общественности) в процессе такой оценки. В России проверка адекватности и полноты предоставляемых заказчиком материалов по оценке воздействия осуществляется в ходе государственной (а иногда и общественной) экологической экспертизы. Основная цель ОВОС – способствовать принятию решений, учитывающих экологические факторы наряду с техническими и экономическими. Промежуточные и окончательные результаты оценки воздействия проектов на окружающую среду могут использоваться различными сторонами, например: проектировщиками при выборе проектных решений, связанных с наименьшим воздействием на окружающую среду, и при планировании мер по смягчению воздействий; инициатором (заказчиком) при выборе альтернатив осуществления намечаемой деятельности (или принятии решения об отказе от таковой); кредитно-финансовыми организациями при принятии решений о выделении средств на осуществление намечаемой деятельности; органами, ответственными за охрану окружающей среды при выдаче разрешений на природопользование и согласовании условий природопользования; другими органами государственного надзора и контроля, органами власти и местного самоуправления при принятии решений о разрешении или лицензировании намечаемой деятельности. Накопленный в области оценки воздействия на окружающую среду опыт свидетельствует, что результативность этого процесса решающим образом зависит от того, насколько выводы экологической оценки учитываются не только при планировании, но и при осуществлении намечаемой деятельности. Поэтому в современных системах все большее внимание уделяется стадиям экологической оценки, происходящим после утверждения намечаемой деятельности («послепроектным стадиям»). С этой целью в документацию по ОВОС включаются так называемые планы экологического менеджмента, которые подробно описывают, каким образом будут выполняться предлагаемые меры по смягчению негативных воздействий. Планы экологического менеджмента обычно также включают программы мониторинга реальных воздействий и сравнения их с предсказанными, что позволяет улучшить не только индивидуальные процедуры экологической оценки, но и систему экологической оценки в целом. 4.2. ПРОЦЕСС ПОДГОТОВКИ ИНВЕСТИЦИОННОГО ПРОЕКТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИФедеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (Федеральный закон 39-ФЗ, 1999 г., с изменениями на 24 июля 2007 г.), определяет инвестиционный проект следующим образом: инвестиционный проект – обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план). Для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, федеральные органы исполнительной власти используют различные формы и методы, в том числе проведение экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством Российской Федерации. В качестве основных субъектов инвестиционной деятельности определены инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений: «...2. Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных или иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица, объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (далее – иностранные инвесторы). 3. Заказчики – уполномоченные на то инвесторами физические и юридические лица, которые осуществляют реализацию инвестиционных проектов. При этом они не вмешиваются в предпринимательскую и (или) в иную деятельность других участников инвестиционного процесса, если иное не предусмотрено договором (контрактом) между ними. Заказчиками могут быть инвесторы. <...> 4. Подрядчики – физические и юридические лица, которые выполняют работу по договору подряда и (или) государственному или муниципальному контракту, заключаемому с заказчиком в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Подрядчики обязаны иметь лицензию на осуществление тех ими видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с Федеральным законом. 5. Пользователи объектов капитальных вложений – физические и юридические лица, в том числе иностранные, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иностранные государства, международные объединения и организации, для которых создаются указанные объекты. <...> 6. Субъект инвестиционной деятельности вправе совмещать функции двух и более субъектов...» (Федеральный закон 39-ФЗ, ст. 4). Отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора или контракта. Именно этим документом определяются субъекты инвестиционной деятельности и конкретизируются функции каждого из них применительно к конкретному проекту. Для целей проведения оценки воздействия на окружающую среду важно отметить, что лицом, ответственным за реализацию проекта, в том числе за соблюдение экологического и иного законодательства, является заказчик. В соответствии с действующей нормативно-методической базой процесс подготовки инвестиционного проекта включает в себя три основные стадии: • формирование инвестиционного замысла и подготовку «Декларации (ходатайства) о намерениях», • обоснование инвестиций (предпроектная стадия), • подготовку технико-экономического обоснования (проектная стадия). Стадии подготовки инвестиционного проекта представлены на рис. 2, хотя указанная последовательность проектирования соблюдается далеко не всегда. Подготовка инвестиционного проекта начинается с формирования инвестиционного замысла. По результатам этого этапа заказчик разрабатывает Декларацию (ходатайство) о намерениях и представляет ее в органы местного самоуправления. В Декларации должны быть отражены основные цели инвестирования и параметры намечаемой деятельности, краткие сведения о предполагаемом влиянии намечаемой деятельности на окружающую среду. Рис. 2. Стадии подготовки инвестиционного проекта, экологической оценки и утверждения (согласования) проекта в РФ. ГЭЭ – государственная экологическая экспертиза; ОЭЭ – общественная экологическая экспертиза; З/Н – заключение общественной экологической экспертизы и наблюдатели от нее; ОВОС – оценка воздействия на окружающую среду; ТЭО – технико-экономическое обоснование; ООС – охрана окружающей среды. Пунктиром показаны необязательные элементы процедуры. * Органы местного самоуправления, государственного надзора (контроля), в том числе природоохранные, и др. Форма Декларации о намерениях установлена СП 11–101–95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений». Декларация о намерениях является основным документом, на основании которого органы государственной власти и местного самоуправления принимают решения на ранних стадиях подготовки инвестиционного проекта. На основе Декларации эти органы могут устанавливать требования и условия, которые должны быть учтены в дальнейшем при разработке предпроектной и проектной документации. В частности, территориальные природоохранные органы могут устанавливать требования к условиям природопользования и охране окружающей среды. По результатам рассмотрения Декларации органом местного самоуправления заказчик принимает решение о разработке предпроектной документации – Обоснований инвестиций («Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. СП 11–10195»; «Инструкция о порядке разработки, согласования, учреждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений. СНиП 11–01–95»). На этом этапе принимаются принципиальные решения, определяющие облик будущего проекта: обосновываются тип проекта (если возможны принципиально разные альтернативные достижения цели намечаемой деятельности), предварительный выбор места размещения будущего объекта и т.п. В ходе разработки Обоснований инвестиций заказчик взаимодействует со службами местной администрации, органами управления и контроля, получает от них исходные данные и технические условия для проектирования. Кроме того, на основании разрабатываемых материалов Обоснований инвестиций осуществляется согласование основных характеристик намечаемой деятельности (предпроектных решений) с этими органами. Составной частью этого процесса является согласование условий природопользования. Если речь идет о строительстве нового объекта, согласование намечаемой деятельности с государственными органами осуществляется в процессе предварительного согласования места размещения будущего объекта. Порядок предварительного согласования места размещения объекта регулируется Земельным кодексом РФ (Федеральный закон 136-ФЗ, 2001 г., с изменениями на 19 июня 2007 г.). При выборе участка органы местного самоуправления городских и сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков. При решении вопроса о выделении участка в том числе учитываются сведения о его экологическом состоянии. Результаты работы оформляются актом выбора земельного участка для размещения объекта, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны. Обоснование инвестиций может быть объектом экологической экспертизы. Для некоторых типов проектов государственная экологическая экспертиза обоснования инвестиций является обязательной стадией (если это предусмотрено нормативными актами). Так, проведение государственной экологической экспертизы предпроектной документации, относящейся к региональному геологическому изучению континентального шельфа, поиску, разведке и разработке минеральных ресурсов и промыслу водных биоресурсов, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, подводных кабелей и трубопроводов, захоронению отходов, предусмотрено законом «О континентальном шельфе Российской Федерации» (Федеральный закон 187-ФЗ, 1995 г.), предплановой, предпроектной документации, относящиеся к изучению и промыслу водных биоресурсов, разведке и разработке неживых ресурсов, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, подводных кабелей и трубопроводов – законом «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (Федеральный закон 191-ФЗ, 1998 г.). Для объектов атомной энергетики такой порядок предусмотрен «Правилами принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения» (Правительство РФ, 1997 г.). При наличии необходимых согласований и заключений экспертиз, а также решения о предварительном согласовании земельного участка заказчик утверждает Обоснование инвестиций как основу для разработки проектной документации. Содержание Обоснования инвестиций должно быть достаточным для проведения необходимых согласований и экспертиз, для принятия решения о выборе земельного участка, а также для принятия заказчиком решения о целесообразности дальнейшего инвестирования. В частности, в его состав входит раздел «Оценка воздействия на окружающую среду» (раздел ОВОС). Для отдельных несложных объектов по решению органов исполнительной власти необходимые согласования, включая предварительное согласование земельного участка, могут быть получены на основе Декларации о намерениях без подготовки Обоснований инвестиций. На основе утвержденного обоснования инвестиций заказчик приступает к разработке проектной документации – Технико-экономическому обоснованию (ТЭО). Задача ТЭО – детализация решений, отраженных в Обосновании инвестиций, и уточнение основных технико-экономических показателей намечаемой деятельности. В его состав входит раздел «Охрана окружающей среды». В соответствии с «Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ», принятым в 2000 г. (Госкомэкологии России, 2000 г.), оценка воздействия на окружающую среду должна проводиться на всех стадиях подготовки инвестиционного проекта. Объектом экологической экспертизы может быть как предпроектная (Обоснование инвестиций), так и проектная (ТЭО или рабочий проект) документация. Проведение государственной экологической экспертизы на стадии Обоснования инвестиций в явном виде не требуется законодательством, но для некоторых типов проектов государственная экологическая экспертиза обоснования инвестиций является обязательной стадией (если это предусмотрено нормативными актами). Внимание! Авторские права на книгу "Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза. Учебно-методический комплекс" (Нисковская Е. В., Литвинец О. И.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
