|
|
ОглавлениеВведение: понятие миграционного права Европейского Союза 1. Миграционные права граждан Европейского Союза и членов их семей 2. правовое регулирование миграционных процессов на Шенгенском пространстве 3. Миграционные права граждан стран, не входящих в Европейский Союз (граждан третьих стран) 4. Меры содействия трансграничной мобильности граждан 5. Меры противодействия нелегальной миграции Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу5. Меры противодействия нелегальной миграции5.1. Компетенция Европейского Союза в области противодействия нелегальной миграцииНаряду с регулированием и поддержкой легальной (законной) миграции внутри ЕС и из-за его пределов миграционное право ЕС включает в себя широкий комплекс охранительных правоположений, направленных на противодействие нарушениям в этой области, т. е. нелегальной миграции. Прибывающие в государства-члены ЕС нелегальные мигранты, как правило, являются выходцами из стран, не входящих в его состав — гражданами третьих стран или апатридами (лицами без гражданства). С точки зрения ЕС и его государств-членов подобные лица, следовательно, выступают субъектами нелегальной иммиграции (от лат. immigro — вселяться, въезжать, проникать), в отличие от эмиграции, имеющей противоположное направление (от лат. emigro — выселяться, переселяться). Совместно с регулированием легальной иммиграции противодействие нелегальной иммиграции из третьих стран является составной частью компетенции ЕС в рамках общей иммиграционной политики, более того, объявлено одной из главных целей последней, для достижения которой европейские институты наделены максимально широкими законодательными полномочиями: «1. Союз развивает общую иммиграционную политику, которая стремится обеспечить <...> предотвращение нелегальной иммиграции, торговли людьми и усиленную борьбу с ними. 2. В целях параграфа 1 Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают меры в следующих областях: <...> • нелегальная иммиграция и незаконное проживание, в том числе выдворение и репатриация незаконно проживающих лиц; • борьба с торговлей людьми, особенно женщинами и детьми» (ст. 79 ДФЕС). Меры противодействия нелегальной иммиграции (а равно нелегальной эмиграции) также принимаются в рамках других направлений политики ЕС. Среди этих других направлений ключевая роль отводится политике ЕС в отношении пограничного контроля, который выступает первым форпостом на пути лиц, желающих незаконно проникнуть в ЕС или покинуть его. Политика в отношении пограничного контроля берет свое начало в Шенгенских соглашениях и сегодня проводится в отношении государств-членов ЕС, входящих в Шенгенское пространство, а также Исландии, Лихтенштейна, Норвегии и Швейцарии — ассоциированных участников этого пространства из числа государств-членов Европейской ассоциации свободной торговли. Под действие законодательства ЕС по вопросам пограничного контроля на внешних границах подпадают и государства-члены, пока не входящие в Шенгенское пространство, к которым в 2017 г. относились Болгария, Кипр, Румыния и Хорватия (см. 2.2). На современном этапе одной из главных задач политики ЕС в отношении пограничного контроля является «постепенное создание интегрированной системы управления внешними границами» Шенгенского пространства, для чего законодательные институты ЕС уполномочены принимать «любые меры» (ст. 77 ДФЕС). 5.2. Меры в отношении пограничного контроля и предотвращения несанкционированного пересечения внешних границ5.2.1. Пограничный контроль, пограничные проверки и наблюдение за границамиВ соответствии с основным законодательным актом ЕС, изданным в рамках политики по вопросам пограничного контроля — Шенгенским кодексом о границах 2016 г. (см. 2.3.1) понятие «пограничный контроль» (фр. controle aux frontieres; англ. border control) имеет комплексный характер. Пограничный контроль включает в себя, с одной стороны, пограничные проверки, с другой стороны, наблюдение за границами (ст. 2 «Определения» Шенгенского кодекса о границах). Пограничные проверки (фр. verifications aux frontieres; англ. border checks) проводятся на пограничных пропускных пунктах с целью обеспечить, чтобы лица, в том числе их транспортные средства и находящиеся при них вещи, могли получить разрешение въехать на территорию государств-членов или покинуть ее. При осуществлении пограничных проверок граждан третьих стран определяется их соответствие единым условиям въезда в Шенгенское пространство. Несоблюдение хотя бы одного из этих условий влечет за собой отказ во въезде даже при наличии у заинтересованного лица визы или вида на жительство (см. 2.3.3.3). Согласно Шенгенскому кодексу о границах пограничные проверки в отношении граждан третьих стран должны носить обстоятельный характер, в том числе с целью выявления среди них потенциальных нелегальных иммигрантов, включая тех, кто пытается въехать в Шенгенское пространство по поддельным паспортам и визам. С этой целью сотрудники органов пограничного контроля Шенгенских государств обязаны проверять граждан третьих стран посредством имеющихся в их распоряжении правоохранительных информационных систем и баз данных: Шенгенской информационной системы, Визовой информационной системы и др. Обстоятельная проверка личности и документов проводится и в отношении пересекающих внешнюю границу граждан Союза, среди которых могут находиться потенциальные преступники (в том числе террористы), а равно псевдограждане, т. е. выходцы из третьих стран, предъявляющие пограничникам чужой или фальшивый паспорт европейского гражданина (см. 2.3.3.2). Еще одним вариантом обманных действий граждан третьих стран, предпринимаемых в целях прохождения пограничных проверок, является предъявление вымышленных паспортов, которые на самом деле не являются официальными документами никакого государства. В этой связи наряду с единым перечнем официальных (подлинных) паспортов и иных документов на поездку, выдаваемых в третьих странах, законодательство ЕС предусматривает формирование аналогичного перечня фантастических и обманных паспортов, возлагая соответствующие обязанности на Европейскую комиссию. Согласно рассмотренному выше (см. 2.3.3.3) Решению № 1105/2011/ЕС Европейского парламента и Совета от 25 октября 2011 г. о перечне документов на поездку, которые дают право их обладателю пересекать внешние границы и в которые может проставляться виза, и об учреждении механизма составления данного перечня: «Комиссия также составляет и обновляет неисчерпывающий перечень известных фантастических и обманных паспортов на базе информации, полученной от государств-членов» (ст. 6 «Информация в отношении известных фантастических и обманных паспортов» Решения № 1105/2011/ЕС). Кроме того, с конца XX в. под управлением Генерального секретариата (вспомогательного аппарата) Совета ЕС функционирует компьютерная система, содержащая общую европейскую базу данных фотографий (снимков) паспортов и иных документов, на основании которых граждане Союза и третьих стран, в том числе России, совершают заграничные поездки (визы, виды на жительство и т. п.). Система включает в себя образцы как подлинных, так и фальшивых документов, и потому получила название «FADO — False and Authentic Documents» (англ.), т. е. «фальшивые и подлинные документы». Ее правовой основой выступает Общая акция 98/700/ПВД от 3 декабря 1998 г., принятая Советом на основании статьи К.3 Договора о Европейском Союзе, о создании Европейской системы архивирования снимков (FADO). В части образцов поддельных документов, а также информации о технических методах их изготовления, доступ к FADO зарезервирован для компетентных органов государств-членов, в том числе органов пограничного контроля. В части образцов подлинных документов FADO доступна для всех субъектов, которым приходится иметь дело с иностранными документами (гостиницы, работодатели и др.), а также для любых других заинтересованных граждан и организаций внутри ЕС и за его пределами. С этой целью на базе FADO функционирует Онлайновый публичный реестр подлинных документов на поездку и удостоверений личности — PRADO, размещенный на Интернет-портале Совета ЕС (www.consilium.europa.eu/prado). Второй элемент пограничного контроля — наблюдение за границами (фр. surveillance des frontieres; англ. border surveilance), означает наблюдение за границами между пограничными пропускными пунктами и наблюдение за пограничными пропускными пунктами вне установленного времени их работы с целью воспрепятствовать уклонению лиц от прохождения пограничных проверок (ст. 2 «Определения» Шенгенского кодекса о границах). Таким образом, если пограничные проверки вносят вклад в противодействие нелегальной иммиграции путем выявления среди граждан третьих стран и апатридов тех, кто пытается въехать в ЕС обманным путем, то наблюдение за границами решает ту же задачу путем блокирования каналов тайной (скрытой) иммиграции. На практике добиться решения указанной задачи очень сложно ввиду необходимости обеспечить непроницаемость границ государств-членов ЕС с третьими странами на всем их протяжении и в любой момент времени дня и ночи. В этой связи учредительные документы ЕС в перечне целей его политики в отношении пограничного контроля особо выделяют «эффективное наблюдение при пересечении внешних границ» (ст. 77 ДФЕС). ЕЕ достижение сегодня выступает приоритетным направлением усилий ЕС в контексте создания интегрированной системы управления внешними границами. 5.2.2. Интегрированная система управления внешними границами5.2.2.1. Обязанности государств-членов Европейского Союза в области пограничного контроля и надзор за их осуществлением Пограничные проверки и наблюдение на внешних границах ЕС осуществляют сотрудники национальных органов (служб) пограничного контроля, кратко обозначаемых в Шенгенском кодексе о границах термином «пограничники», в дословном переводе — «стражи границы» (фр. gardes-frontieres; англ. border guards). В специальной главе (глава III «Личный состав и средства, предназначаемые для пограничного контроля, и сотрудничество государств-членов» раздела II «Внешние границы») Шенгенский кодекс о границах устанавливает общие требования к подобным службам и лицам: «Государства-члены выделяют личный состав и средства, которые являются надлежащими и достаточными для осуществления пограничного контроля на внешних границах <...> таким образом, чтобы обеспечить эффективность, высокий и единообразный уровень контроля на своих внешних границах <...> Пограничный контроль осуществляется пограничниками в соответствии с положениями настоящего Регламента [Шенгенского кодекса о границах] и национальным правом. При осуществлении пограничного контроля пограничники сохраняют за собой полномочия в области уголовного преследования, которые предоставлены им национальным правом и не входят в сферу применения настоящего Регламента. Государства-члены следят за тем, чтобы пограничники являлись специально подготовленными и прошедшими надлежащее обучение профессионалами» (ст. 15 «Личный состав и средства, предназначаемые для пограничного контроля» и ст. 16 «Осуществление контроля» Шенгенского кодекса о границах). Государства-члены самостоятельно определяют организацию своих служб пограничного контроля и могут наделять полномочиями пограничного контроля должностных лиц, находящихся в подчинении разных министерств и ведомств (внутренних дел, обороны и др.). Так, во Франции пограничные проверки уполномочены проводить, с одной стороны, сотрудники Генеральной дирекции пограничной полиции, подчиняющейся Министерству внутренних дел, с другой стороны, сотрудники Генеральной дирекции таможни и косвенных налогов Министерства экономики и финансов (одни пограничные пропускные пункты Франции находятся под управлением полицейских, другие — под управлением таможенников). Наблюдение за границами между пограничными пропускными пунктами входит в сферу ответственности еще большего числа национальных служб Франции, подчиняющихся ее министерствам внутренних дел, обороны, экономики и финансов: Генеральная дирекция национальной полиции, Генеральная дирекция национальной жандармерии, Военно-морские силы и вышеупомянутая Генеральная дирекция таможни и косвенных налогов. В государств-членов, подобных Франции, Шенгенский кодекс о границах требует от них обеспечить сотрудничество служб пограничного контроля на национальном (внутригосударственном) уровне: «Чтобы пограничный контроль был эффективным, каждое государство-член обеспечивает тесное и постоянное сотрудничество между своими национальными службами, ответственными за осуществление пограничного контроля» (параграф 3 ст. 16 «Осуществление контроля» Шенгенского кодекса о границах). Аналогичная обязанность действует в отношении сотрудничества в области пограничного контроля между разными государствами-членами ЕС: «Государства-члены содействуют друг другу и поддерживают между собой тесное и постоянное сотрудничество в целях эффективного осуществления пограничного контроля <...> Они обмениваются любой полезной информацией» (ст. 17 «Сотрудничество государств-членов» Шенгенского кодекса о границах). Ввиду отсутствия, по общему правилу, пограничного контроля внутри Шенгенского пространства (см. 2.3.2) эффективность контроля внешних границ является вопросом, представляющим общий интерес для всех Шенгенских государств, так как через плохо охраняемые внешние границы одного Шенгенского государства нелегальные иммигранты способны проникать на территории всех остальных. В этой связи на европейском уровне в конце XX в. был учрежден специальный механизм надзора за соблюдением Шенгенскими государствами своих обязанностей, вытекающих из Шенгенских достижений. Главным образом, он ориентирован на оценку степени защищенности Шенгенского пространства от несанкционированных проникновений граждан третьих стран. Рассматриваемый механизм официально называется «механизм оценки и контроля, предназначенный для проверки применения Шенгенских достижений». В настоящее время его регулирует Регламент (ЕС) № 1053/2013 Совета от 7 октября 2013 г. о создании механизма оценки и контроля, предназначенного для проверки применения Шенгенских достижений. Предусмотренные Регламентом (ЕС) № 1053/2013 оценки проводятся «на основе вопросников и инспекций на месте, которые могут быть заранее объявленными или непредвиденными» (ст. 4 «Оценки»). Вопросники, призванные оценить эффективность пограничного контроля, составляет и ежегодно направляет проверяемым государствам-членам Европейская комиссия (ст. 9 «Вопросник»). Проведение инспекций на месте обеспечивают группы экспертов, формируемые из представителей государств-членов и Европейской комиссии (ст. 10 «Группы, ответственные за инспекции на месте»). В целях проведения оценок согласно Регламенту (ЕС) № 153/2013 Европейская комиссия разрабатывает их программы — многолетние сроком на пять лет и ежегодные. Каждое государство-член должно быть проверено, как минимум, один раз в период действия многолетней программы исходя из предусмотренной ею очередности (ст. 5 «Многолетняя программа оценки» и ст. 6 «Ежегодная программа оценки»). Государства-члены также могут подвергаться непредвиденным инспекциям, если это признано необходимым исходя из анализа рисков, проводимого рассматриваемым ниже Европейским агентством пограничной и береговой охраны — Фронтекс (ст. 7 «Анализ рисков со стороны Фронтекс»). Результаты каждой оценки оформляется оценочным докладом, в котором проверяемое государство-член квалифицируются по трехбалльной системе: «соответствует», «соответствует, но необходимы улучшения», «не соответствует» (ст. 14 «Оценочные доклады»). В оценочном докладе, кроме того, формулируются рекомендации по исправлению выявленных нарушений с указанием приоритетных направлений действий и, когда уместно, примеров «хорошей практики» (ст. 15 «Рекомендации»). Государство-член, получившее критические рекомендации, разрабатывает и направляет Европейской комиссии план действий по устранению недостатков, а последняя следит за его исполнением (ст. 16 «Наблюдение и контроль»). Надзор за осуществлением государствами-членами своих обязанностей в области пограничного контроля также осуществляет специализированное учреждение ЕС в этой области — агентство Фронтекс, которое образует центральный элемент Европейской пограничной и береговой охраны. В результате государству-члену, которое ненадлежащим образом справляется с выполнением своих обязанностей, может быть приказано допустить на свои внешние границы европейские пограничные формирования, управляемые ЕС в лице Фронтекс. 5.2.2.2. Европейская пограничная и береговая охрана В 2004 г. для координации сотрудничества государств-членов в осуществлении пограничного контроля было создано специализированное учреждение ЕС: Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов Европейского Союза со штаб-квартирой в Варшаве (Польша), кратко обозначаемое словом Фронтекс (Frontex). Полномочия агентства в дальнейшем неоднократно расширялись, и в 2016 г. оно было преобразовано в Европейское агентство пограничной и береговой охраны, сохранившее от своего предшественника краткое наименование Фронтекс и местонахождение (Варшава). Современной правовой основой деятельности Фронтекс выступает Регламент (ЕС) 2016/1624 Европейского парламента и Совета от 14 сентября 2016 г. о Европейской пограничной и береговой охране. В соответствии со ст. 1 «Предмет» Регламента 2016/1624: «Настоящий Регламент учреждает Европейскую пограничную и береговую охрану для обеспечения интегрированного европейского управления внешними границами с целью эффективно управлять пересечением внешних границ. Это подразумевает, в частности, противостояние миграционным вызовам и возможным будущим угрозам на данных границах, тем самым внося вклад в борьбу с тяжкой преступностью, имеющей трансграничный характер, чтобы обеспечить высокий уровень внутренней безопасности в Союзе при полном соблюдении основных прав, одновременно сохраняя в Союзе свободное передвижение лиц». Как следует из наименования и предмета Регламента 2016/1624, он учреждает интегрированную структуру «Европейская пограничная и береговая охрана», название которой также может переводиться на русский язык как «Европейский корпус пограничников и сотрудников береговой охраны». Вопреки названию Европейская пограничная и береговая охрана в сегодня является полностью единым формированием пограничников, заменяющим собой национальные пограничные формирования государств-членов. Она имеет двухуровневую европейско-национальную структуру, состоящую из агентства Фронтекс и пограничных ведомств государств-членов: Внимание! Авторские права на книгу "Миграционное право Европейского союза. Учебник" ( Четвериков А.О. ) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
