|
|
ОглавлениеВведение: понятие миграционного права Европейского Союза 1. Миграционные права граждан Европейского Союза и членов их семей 2. правовое регулирование миграционных процессов на Шенгенском пространстве 3. Миграционные права граждан стран, не входящих в Европейский Союз (граждан третьих стран) 4. Меры содействия трансграничной мобильности граждан 5. Меры противодействия нелегальной миграции Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу3. Миграционные права граждан стран, не входящих в европейский союз (граждан третьих стран)3.1. Миграционные права граждан третьих стран в рамках общей иммиграционной политики Европейского Союза3.1.1. Предмет и содержание общей иммиграционной политики Европейского СоюзаОбщая иммиграционная политика — самостоятельное направление внутренней политики ЕС в контексте формирования европейского пространства свободы, безопасности и правосудия (раздел V «Пространство свободы, безопасности и правосудия» части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза» Договора о функционировании Европейского Союза). Разрабатывая и осуществляя общую иммиграционную политику, ЕС ставит целью обеспечить «эффективное управление миграционными потоками» из стран, не входящих в его состав (третьих стран). Данная цель подразумевает, с одной стороны, «справедливое обращение с гражданами третьих стран, законно проживающими в государствах-членах», с другой стороны, «предотвращение нелегальной иммиграции, торговли людьми и усиленную борьбу с ними» (параграф 1 ст. 79 ДФЕС). Меры в рамках общей иммиграционной политики не затрагивают действие миграционных прав граждан третьих стран и приравниваемых к ним апатридов (лиц без гражданства), которые гарантированы этим лицам в рамках других направлений внутренней политики ЕС, рассмотренных в предыдущих разделах книги, а именно: • прав членов семьи граждан Союза, а также граждан государств-членов Европейской ассоциации свободной торговли и членов семей последних, которые наравне с европейскими гражданами признаны «лицами, пользующимися правом на свободное передвижение согласно праву Союза» (см. раздел 1 «Миграционные права граждан Европейского Союза и членов их семей»); • прав граждан третьих стран на въезд и краткосрочное пребывание в Шенгенском пространстве, регламентируемых законодательством ЕС в рамках его политики по вопросам пересечения границ и общей визовой политики (см. раздел 2 «Правовое регулирование миграционных процессов на Шенгенском пространстве»). В качестве основных задач общей иммиграционной политики выступает издание европейскими институтами законодательных актов в следующих областях: • условия въезда и проживания граждан третьих стран, а также нормы, касающиеся выдачи государствами-членами долгосрочных виз (виз для долгосрочного пребывания) и видов на жительство, в том числе в целях воссоединения семей; • определение прав граждан третьих стран, которые законно проживают в государстве-члене, в том числе условий, регулирующих свободу передвижения и проживания в других государствах-членах (параграф 2 ст. 79 ДФЕС). Таким образом, именно в рамках общей иммиграционной политики ЕС осуществляет правовое регулирование в отношении граждан России и других третьих стран, которые приезжают в его государства-члены на длительный период времени (свыше 90 дней, т. е. от трех месяцев). Единообразные правила получения гражданами третьих стран разрешений на осуществление трудовой, иной экономической или неэкономической деятельности в государствах-членах ЕС также устанавливаются законодательными актами, принимаемыми в рамках рассматриваемой политики. Наряду с единообразным регулированием законной (легальной) иммиграции граждан третьих стран общая иммиграционная политика призвана обеспечить объединение усилий государств-членов ЕС в противодействии нелегальной иммиграции подобных граждан. Меры по этим вопросам, принимаемые в рамках общей иммиграционной политики и других направлений политики ЕС, служат предметом заключительного раздела книги (см. раздел 5 «Меры противодействия нелегальной миграции»). Поскольку вопросы иммиграции граждан третьих стран, а также предоставления им убежища представляют общий интерес для всех государств-членов ЕС, а их правовое регулирование по этим вопросам сегодня еще не полностью гармонизировано (унифицировано) европейским законодательством, в рамках общей иммиграционной политики и рассматриваемой ниже общей политики по вопросам предоставления убежища (см. 3.2) создан механизм взаимного информирования о национальных мерах государств-членов в области иммиграции и убежища: Решение 2006/688ЕС Совета от 5 октября 2006 г. об учреждении механизма взаимного информирования о мерах государств-членов в сферах предоставления убежища и иммиграции. В рамках указанного механизма государства-члены обязаны информировать друг друга и Европейскую комиссию о любых мерах, «которые они планируют принять или недавно приняли в сферах предоставления убежища и иммиграции, когда такие меры были доведены до сведения населения и способны иметь значительные последствия для нескольких государств-членов или для Европейского Союза в целом». Информация подлежит направлению в кратчайшие сроки, не позднее официального опубликования соответствующих мер, а другие государства-члены и Европейская комиссия при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию (ст. 1 «Подлежащая направлению информация» Решения 2006/688/ЕС). При обмене информацией применяется специально созданная для этого телекоммуникационная сеть, которая объединяет национальные контактные пункты государств-членов и управляется Европейской комиссией (ст. 3 «Сеть» Решения 2006/688/ЕС). На основании полученных данных Европейская комиссия ежегодно должна составлять «общий отчет, содержащий синтез наиболее уместной информации, которая была направлена государствами-членами» (ст. 4 «Обмен мнениями, общий отчет и дискуссии на министерском уровне» Решения 2006/688/ЕС). 3.1.2. Законодательство Европейского Союза в рамках общей иммиграционной политики3.1.2.1. Общая характеристика Первые, осторожные, шаги по разработке правил общей иммиграционной политики были предприняты государствами-членами ЕС при заключении Шенгенских соглашений 1985 г. и 1990 г., которые после их включения в 1999 г. в правовую систему ЕС утратили качество международных договоров и приравниваются сегодня к наднациональным законодательным актам европейских институтов (см. 2.1). В отличие от создания подлинно единого правового режима внутренних и внешних границ Шенгенского пространства (см. 2.3) и единого визового режима для краткосрочных поездок граждан третьих стран в это пространство на основе единой (Шенгенской) визы (см. 2.4), участвующие в Шенгенских соглашениях государства-члены ЕС изначально не были готовы унифицировать или гармонизировать свое иммиграционное законодательство, оставив регулирование соответствующих вопросов, преимущественно, на национальном уровне. К примеру, визы для долгосрочного пребывания свыше трех месяцев были объявлены в Шенгенской конвенции 1990 г. (ст. 18) «национальными визами, которые выдаются одной из Договаривающихся Сторон согласно своему собственному законодательству». Согласно другой статье Шенгенской конвенции (ст. 27) Договаривающиеся Стороны обязались ввести «соответствующие меры ответственности» для организаторов и пособников нелегальной иммиграции, но определение характера подобных мер тоже оставили на свое собственное усмотрение. Европейские институты приобрели полномочия издавать правовые акты по вопросам регулирования иммиграции с 1 ноября 1993 г. — даты вступления в силу Договора о Европейском Союзе 1992 г. Эти полномочия были расширены поправками Амстердамского договора 1997 г. (в силе с 1 мая 1999 г.), который наряду с включением в правовую систему ЕС Шенгенских достижений впервые предусмотрел проведение на европейском уровне иммиграционной политики (еще без слова «общая»). Однако вплоть до последней крупномасштабной реформы учредительных документов ЕС, проведенной Лиссабонским договором 2007 г. (в силе с 1 декабря 2013 г.), принятие на европейском уровне иммиграционного законодательства, сдерживалось требованием единогласного утверждения соответствующих актов Советом — институтом ЕС, состоящим из представителей (министров) национальных правительств. Лиссабонский договор отменил единогласие в Совете и вытекающее из него право вето отдельных государств-членов на принятие законодательных актов ЕС в области регулирования иммиграции. Отныне Совету совместно с другим европейским законодательным институтом, представляющим всех граждан Союза, — Европейским парламентом, поручено не просто принимать отдельные меры по вопросам иммиграции, но развивать подлинно «общую» иммиграционную политику ЕС. С учетом вышеуказанных факторов, долгое время сдерживавших развитие общей иммиграционной политики, законодательство ЕС в рамках этой политики до сих пор не кодифицировано и касается только отдельных аспектов иммиграции граждан третьих стран — в отличие от рассмотренного выше законодательства в рамках политики ЕС по вопросам пересечения границ (Шенгенский кодекс о границах 2016 г.) и общей визовой политики (Визовый кодекс 2009 г.). Также в отличие от законодательства в рамках политики ЕС по вопросам пересечения границ и общей визовой политики законодательство в рамках общей иммиграционной политики издается, преимущественно, в форме не регламентов — актов прямого действия, а в форме директив — основ законодательства, нормы которых подлежат трансформации (включению) в национальные законы государств-членов. К примеру, если российский гражданин запрашивает в консульстве Бельгии единую (Шенгенскую) визу, то консульство выдает ее или отказывает в ней непосредственно на основании Визового кодекса — законодательного акта ЕС в форме регламента, принятого в рамках общей визовой политики (см. 2.4.1). Если же российский гражданин обратится к бельгийским властям за Европейской голубой картой — специальной категорией вида на жительство, учрежденной в рамках общей иммиграционной политики для высококвалифицированных работников-мигрантов из третьих стран, то его ходатайство будет рассматриваться не на основании учредившей Европейскую голубую карту Директивы 2009/50/ЕС Совета от 25 мая 2009 г. об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы (см. 3.1.2.3.3), а на основании бельгийского иммиграционного закона, который был приведен в соответствии с упомянутой Директивой (глава VII «Высококвалифицированные работники — Европейская голубая карта» раздела III Закона от 15 декабря 1980 г. о доступе на территорию, пребывании, учреждении и выдворении иностранцев). Если российский гражданин решат обратиться за Европейской голубой картой к властям Нидерландов, то будет применяться нидерландский иммиграционный закон, и т. д. Поскольку законодательство ЕС по вопросам общей иммиграционной политики чаще всего принимается в форме директив, его действие во времени определяется датами, в которые истекает срок трансформации последних в национальное законодательство государств-членов. Например, согласно учредившей Европейскую голубую карту Директиве 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. (ст. 23 «Трансформация») подобный срок истек 19 июня 2011 г., т. е. по прошествии более чем двух лет со дня ее принятия. В случае, если в некотором государстве-члене национальное законодательство не приведено или не полностью приведено в соответствии с директивой ЕС, то управомоченные лица могут непосредственно опираться на ее положения в спорах с органами и учреждениями подобного государства до тех пор, пока директива в полной мере не будет трансформирована в его национальное законодательство (см. введение). Поскольку общая иммиграционная политики направлена на регулирование миграции из-за пределов ЕС, издаваемое в ее рамках законодательство с точки зрения действия по кругу лиц распространяется, в первую очередь, на граждан третьих стран и приравниваемых к ним апатридов. Данное законодательство также устанавливает права и обязанности для граждан, юридических, национальных и наднациональных органов ЕС в правоотношениях, возникающих между ними и мигрантами из третьих стран. Например, вышеупомянутая Директива 2009/50/ЕС устанавливает такие права и обязанности в правоотношениях, связанных с выдачей и использованием Европейской голубой карты. Законодательство ЕС в рамках общей иммиграционной политики имеет свои особенности и с точки зрения действия в пространстве. Законодательные акты, которые относятся к Шенгенским достижениям (Шенгенские соглашения 1985 и 1990 гг.; решения бывшего Шенгенского исполнительного комитета; изменяющие, дополняющие, заменяющие их регламенты, директивы, решения европейских законодательных институтов — Европейского парламента и Совета ЕС), действуют на Шенгенском пространстве, включавшем в 2017 г. 22 из 28 государств-членов ЕС плюс четыре ассоциированных участника из числа государств-членов ЕС (см. 2.2). Сюда относится, например, законодательство ЕС, устанавливающие единые правила передвижения по Шенгенскому пространству граждан третьих стран — обладателей виз для долгосрочного пребывания и видов на жительство (см. 3.1.2.2). Большая часть законодательства, принятого в рамках общей иммиграционной политики, является результатом нормотворческой деятельности исключительно европейских институтов и не имеет прообраза в Шенгенских соглашениях. Подобное законодательство не относится к Шенгенским достижениям и распространяет силу только на государства-члены ЕС, кроме трех из них, которым предоставлены изъятия специальными протоколами к учредительным документам ЕС: • Великобритания и Ирландия (Протокол № 21 о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия); • Дания (Протокол № 22 о позиции Дании). Согласно упомянутым протоколам Великобритания и Ирландия могут добровольно присоединяться к применению актов ЕС в рамках общей иммиграционной политики, хотя на практике делают это весьма редко. Дания сегодня полностью находится вне сферы действия законодательства ЕС в рамках общей иммиграционной политики, не относящегося к Шенгенским достижениям. С другой стороны, под действие законодательства ЕС в рамках общей иммиграционной политики, не относящегося к Шенгенским достижениям, подпадают государства-члены, которых европейские институты пока не признают готовыми для вхождения в Шенгенское пространство. К примеру, Директива 2009/50/ЕС, учредившая Европейскую голубую карту, применяется на территории Болгарии, Румынии, Кипра и Хорватии, хотя по состоянию на 2017 г. эти государства-члены ЕС относились к категории нешенгенских. 3.1.2.2. Правовой режим виз для долгосрочного пребывания и видов на жительство 3.1.2.2.1. Визы для долгосрочного пребывания Виза для долгосрочного пребывания (виза «D») — третья категория виз, предусмотренная правом ЕС наряду с визами для транзита через аэропорт (виза «А») и визами для краткосрочного пребывания или для транзита (тип «С»). В отличие от виз «А» и «С», регламентируемых в рамках общей визовой политики, правовое регулирование виз «D» было оставлено Шенгенскими соглашениями в компетенции национального законодателя. Данные визы, соответственно, являлись национальными визами, дающими право находиться только на территории выдавшего их государства-члена (см. 3.1.2.1). В настоящее время визы «D» включены в сферу общей иммиграционной политики ЕС, что позволяет в перспективе унифицировать их правовое регулирование на европейском уровне ЕС и, аналогично визам «С», превратить в единые (шенгенские). До тех пор, пока эта возможность не реализована, визы «D» продолжают оставаться национальными визами, условия и порядок выдачи которых определяет национальное законодательство государств-членов. Вместе с тем на европейском уровне сегодня действуют некоторые общие правила в отношении выдачи и использования виз «D», которые должны соблюдаться всеми государствами-членами ЕС (точнее, Шенгенскими государствами). Общие правила в отношении виз «D» по-прежнему закрепляет Шенгенская конвенция 1990 г. (отдел 2 «Визы для долгосрочного пребывания» главы 3 «Визы», глава 4 «Условия передвижения иностранцев» и глава 5 «Виды на жительство и информирование в целях недопуска» раздела II «Отмена проверок на внутренних границах и передвижение лиц» Шенгенской конвенции 1990 г.). С 2010 г. они действуют в существенно измененной и дополненной редакции, установленной специальным регламентом ЕС (Регламент (ЕС) № 265/2010 Европейского парламента и Совета от 25 марта 2010 г. об изменении Конвенции о применении Шенгенского соглашения и Регламента (ЕС) № 5623/2010 в том, что касается передвижения лиц, обладающих визой для долгосрочного пребывания). В соответствии с общими правилами ЕС визы «D» выдаются для пребывания свыше трех месяцев, но не более одного года. «Если государство-член разрешает иностранцу проживать более одного года, то до истечения своего срока действия виза для долгосрочного пребывания заменяется видом на жительство» (параграф 2 ст. 18 Шенгенской конвенции в редакции Регламента (ЕС) № 5623/2010). Как и другие категории виз, визы «D» должны выдаваться согласно единообразному формату, предусмотренному Регламентом (ЕС) № 1683/95 Совета от 29 мая 1995 г. об установлении единообразного формата визы, и заполняться согласно приложению VII «Порядок заполнения визовой марки» Визового кодекса ЕС (см. 2.4.3.3.3). Визы «D» наделяют их обладателей правами на въезд и передвижение в Шенгенском пространстве, аналогичными правам из единой (Шенгенской) визы: • наравне с Шенгенской визой позволяют пересекать внешние границы Шенгенского пространства при соблюдении других условий въезда, предусмотренных Шенгенским кодексом о границах (см. 2.3.3.3); • разрешают путешествовать по всему Шенгенскому пространству при условии, что пребывание в Шенгенских государствах, отличных государства, выдавшего визу «D», не превышает 90 месяцев на протяжении любого периода в 180 дней. Приравнивание обладателей визы «D» к обладателям единой (Шенгенской) влечет за собой обязанность для выдающих подобные визы государств консультироваться с Шенгенской информационной системой на предмет наличия информационного запроса в целях недопуска гражданина третьей страны (см. 2.3.3.5). Если, несмотря на наличие запроса, Шенгенское государство выдает гражданину третьей страны визу «D», то обладатель визы не получает права свободного передвижения по Шенгенскому пространству. В порядке исключения обладателю визы разрешается лишь транзитный проезд в выдавшее визу государство через другие Шенгенские государства, кроме государства, запретившему ему доступ на свою территорию. 3.1.2.2.2. Виды на жительство Вид на жительство (фр. titre de sejour; англ. residence permit) представляет собой разрешительный документ, на основании которого гражданин третьей страны приобретает право находиться на территории государства-члена ЕС на протяжении срока любой максимальной продолжительности (6 месяцев, 1 год, 5, 10 лет и т. д.), а также на постоянной основе, если вид на жительство является бессрочным. Видами не жительство не считаются визы, максимальный срок пребывания по которым всегда ограничен: до 1 года в случае виз для долгосрочного пребывания, до 90 дней в случае виз для краткосрочного пребывания или транзита. Видами на жительство также не считаются временные разрешения на пребывание, которые государство-член может выдавать гражданину третьей страны, находящемуся на его территории, на период рассмотрения его ходатайства о выдаче, продлении вида на жительство или о предоставлении убежища. Отсюда вытекает единое определение вида на жительство, сформулированное европейским законодателем в рамках общей иммиграционной политики ЕС: «Любое разрешение, выдаваемое органами государства-члена и позволяющее гражданину третьей страны законно пребывать на его территории, за исключением: i) виз; ii) документов, выдаваемых на период рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища, ходатайства о выдаче вида на жительство или ходатайства о его продлении; ii bis) документов, выдаваемых в исключительных обстоятельствах в целях продления разрешенного пребывания максимум на один месяц; iii) разрешений для пребывания не более шести месяцев, выдаваемых государствами-членами, которые не применяют положения статьи 21 Конвенции о применении Шенгенской конвенции», посвященной визам для долгосрочного пребывания и видам на жительство, т. е. нешенгенскими государствами-членами ЕС (ст. 1 Регламента (ЕС) № 1030/2002 Совета от 13 июня 2002 г. об установлении единообразного формата вида на жительство для граждан третьих стран). Несмотря на наличие единого определения в законодательстве ЕС, выдаваемые его государствами-членами виды на жительство, как и визы для долгосрочного пребывания, в настоящее время являются национальными разрешениями. В зависимости от государства-члена, они могут иметь различное наименование («разрешение», «карта» и т. д.) и подразделяться на различные категории, наделяющие граждан третьих стран разным объемом прав. В то же время, на европейском уровне введены некоторые общие правила в отношении выдачи и использования видов на жительство. Они являются сходными с рассмотренными ранее правилами в отношении виз «D» для долгосрочного пребывания, за исключением правила о максимальном сроке действия, который у виз «D» составляет один год, а у видов на жительство отсутствует. Основными источником общих правил ЕС в отношении видов на жительство выступают: • во-первых, вышеупомянутый Регламент (ЕС) 1030/2002 об установлении единообразного формата вида на жительства для граждан третьих стран, • во-вторых, Шенгенская конвенция 1990 г. (глава 4 «Условия передвижения иностранцев» и глава 5 «Виды на жительство и информирование в целях недопуска» раздела II «Отмена проверок на внутренних границах и передвижение лиц»). Как и в случае виз для долгосрочного пребывания, положения указанных глав Шенгенской конвенции, касающиеся видов на жительство, с 2010 г. действуют в обновленной редакции, установленной Регламентом (ЕС) № 265/2010 (см. 3.1.2.2.1). Предусмотренный Регламентом (ЕС) № 1030/2002 единообразный формат вида на жительство в числе прочего включает «технические спецификации» (фр. specifications techniques), предназначенные для защиты от подделок. Главным инструментом для достижения этой цели служит включаемый в вид на жительство электронный носитель информации, куда заносятся биометрические идентификаторы его обладателя — фотография лица и два отпечатка пальцев. Как и виза для долгосрочного пребывания, вид на жительство, выданный гражданину третьей страны одним из Шенгенских государства, дают ему права на въезд и передвижение в Шенгенском пространстве, аналогичные правам из единой (Шенгенской) визы: • право въезжать в любое Шенгенское государство через внешние границы Шенгенского пространства при соблюдении других условий въезда граждан третьих стран, предусмотренных Шенгенским кодексом о границах; • прав путешествовать по Шенгенскому пространству при условии, что пребывание в Шенгенских государствах, отличных от государства, выдавшего вид на жительство, не превышает 90 месяцев на протяжении любого периода в 180 дней. При выдаче вида на жительство Шенгенское государство должно консультироваться с Шенгенской информационной системой на предмет наличия информационного запроса в целях недопуска гражданина третьей страны. При наличии подобного запроса вид на жительство может быть выдан только «по серьезным мотивам, в частности, гуманитарного характера или вытекающих из международных обязательств» (параграф 1 ст. 25 Шенгенской конвенции в редакции Регламента (ЕС) № 265/2010). Получивший такой вид на жительство гражданин третьей страны не приобретает права свободного передвижения по Шенгенскому пространству, но может совершать транзитный проезд в государство назначения через другие Шенгенские государства, за исключением государства, которое запретило ему въезжать на свою территорию. Ввиду различных наименований и категорий видов на жительства, предусмотренных в национальном законодательстве, Шенгенский кодекс о границах обязывает Шенгенские государства информировать друг друга и общественность о подобных документах. Информирование осуществляется путем направления перечней национальных видов на жительство Европейской комиссии, которая публикует их для всеобщего сведения. Помимо видов на жительство, выдаваемых на основе единообразного формата, Шенгенское государство, когда уместно, должно включать в свой перечень виды на жительство, которые оно выдает с использованием национального формата. Национальные форматы видов на жительство также должны служить предметом уведомления, направляемого Европейской комиссии (ст. 2 «Определения» и ст. 39 «Сообщения» Шенгенского кодекса о границах). Вместе с вышеуказанными общими правилами, которые являются таковыми не только по сфере применения (общие для разных государств-членов), но и по предмету (распространяются на любые разновидности видов на жительство) законодательство ЕС в рамках общей иммиграционной политики предусматривает правила выдачи видов на жительство для отдельных групп граждан третьих стран. С этой целью на европейском уровне учреждены единые специальные категории видов на жительство, самым известным, но не единственным, примером которых служит Европейская голубая карта для высококвалифицированных работников-мигрантов из третьих стран. Правила выдачи специальных видов на жительство для отдельных групп граждан третьих стран рассматриваются ниже при характеристике правового регулирования различных аспектов и направлений миграции из третьих стран ЕС. 3.1.2.3. Правовое регулирование экономической миграции из третьих стран 3.1.2.3.1. Право работников-мигрантов из третьих стран на равное обращение Экономическая миграция представляет собой перемещение граждан в другие государства с целью осуществления там экономической деятельности, приносящей доход. В подавляющем большинстве случаев граждане третьих стран, занимающиеся экономической деятельностью в государствах-членах ЕС, выполняют ее на основании трудовых или аналогичных договоров с местными работодателями, т. е. выступают в качестве наемных работников-мигрантов — субъектов трудовой миграции. Независимо от страны происхождения и государства трудоустройства работники-мигранты пользуются правом на равное обращение с работниками — гражданами Союза. Данное право сегодня возведено в разряд основных прав человека и гражданина, гарантируемых ЕС. Оно имеет высшую юридическую силу в правовой системе ЕС благодаря закреплению в Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г., относящейся к конституционным актам ЕС — источникам первичного права наравне с учредительные договорами последнего (см. введение). В соответствии с параграфом 3 ст. 15 «Свобода профессиональной деятельности и право на труд» Хартии: «Граждане третьих стран, получившие разрешение заниматься трудовой деятельностью на территории государств-членов, имеют право на условия труда, эквивалентные тем, какими пользуются граждане Союза». На уровне вторичного права (текущего законодательства) ЕС процитированное положение Хартии конкретизировано и дополнено Директивой 2011/98/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 декабря 2011 г. об установлении процедуры единого ходатайства в целях выдачи единого разрешения, управомочивающего граждан третьих стран проживать и работать на территории государства-члена, и об установлении общего основания прав для работников из третьих стран, которые законно проживают в государстве-члене. В соответствии с главой III «Право на равное обращение» Директивы 2011/98/ЕС право на равное обращение распространяется как на тех граждан третьих стран, которые законно работают в государствах-членах ЕС, так и на тех, которые получили разрешение заниматься трудовой деятельностью и осуществляют поиск подходящей работы. Под действие данного права подпадают следующие аспекты трудовой деятельности и личной жизни работника-мигранта: • условия труда, в том числе в области заработной платы и увольнения, а также в вопросах здравоохранения и безопасности на рабочем месте; • свобода ассоциаций в плане членства в профессиональных организациях, включая профсоюзы, без ущерба национальным правилам государств-членов в области общественного порядка и общественной безопасности; • образование и профессиональное обучение; • признание профессиональных квалификаций в соответствии с действующими национальными процедурами государств-членов; • социальное обеспечение, в том числе право на выплату государствами-членами пенсий по старости, инвалидности, потере кормильца после отъезда работника-мигранта из ЕС или его правопреемникам (наследникам); • налоговые льготы, если работник становится налоговым резидентом государства-члена; • приобретение товаров и услуг, в том числе процедуры доступа к жилому помещению согласно национальному праву; • консультационные услуги, предлагаемые службами занятости государств-членов. Применительно к некоторым из вышеперечисленных аспектов Директива 2011/98/ЕС разрешает государствам-членам устанавливать исключения или ограничения, основания и пределы которых также определяются ее главой III «Право на равное обращение». Так, в отношении доступа к образованию и профессиональному обучению государство-член может исключать из-под действия данного аспекта равного обращения тех граждан третьих стран, которые ранее не занимались трудовой деятельностью на его территории или которые изначально прибыли туда в целях учебы, волонтерской деятельности, профессиональной стажировки. Государство-член также может исключать граждан третьих стран из круга лиц, которым предоставляются образовательные стипендии и займы. К гражданам третьих стран, желающим получить высшее образование или профессиональное обучение, могут предъявляться специальные предварительные условия, в том числе касающиеся адекватного знания языка и уплаты вступительных сборов за прием в учебное заведение. В отношении пособий в рамках социального обеспечения государство-член может ограничивать круг их получателей теми гражданами третьих стран, которые работают или проработали, как минимум, шесть месяцев на его территории и зарегистрировались там в качестве вынужденно безработных. Применительно к семейным пособиям государство-член также может не выплачивать их тем гражданам третьих стран, разрешение на работу которых не превышает шести месяцев, тем, которые изначально прибыли в учебных целях, и тем, кому предоставлено право работать на основании визы, а не вида на жительство. В отношении налоговых льгот, связанных с членами семьи работника-мигранта (например, изъятие из базы подоходного налога расходов на оплату учебы детей), государство-член может ограничить их предоставление случаями, когда члены семьи тоже проживают на его территории. Наконец, в отношении равенства в приобретении товаров и услуг государство-член может обеспечивать его только тем гражданам третьих стран, которые в конкретный момент времени занимаются трудовой деятельностью. Государство-член в соответствии со своим национальным правом также вправе накладывать на граждан третьих стран некоторые ограничения в плане доступа к получению жилья. 3.1.2.3.2. Общие правила трудоустройства граждан третьих стран В отличие от граждан Союза, пользующихся полной свободой экономической деятельности на едином внутреннем рынке ЕС (см. 1.2.1.1), граждане третьих стран вправе работать в государствах-членах только при условии получения разрешения со стороны их компетентных органов, в котором может быть и отказано. Иными словами, к экономической миграции граждан третьих стран применяется разрешительный режим. Европейские институты не уполномочены вводить для государств-членов какие-либо квоты на экономическую миграцию из третьих стран. Согласно параграфу 5 ст. 79 ДФЕС, закрепляющей правовые основы общей иммиграционной политики, решение вопроса о введении подобных квот и их размере остается в суверенной компетенции каждого государства-члена в лице его национальных органов власти: «Настоящая статья не затрагивает права государств-членов устанавливать квоты на въезд граждан третьих стран, прибывающих из этих стран на их территорию с целью поиска там работы по найму или работы, не являющейся наемным трудом». В то же время, в рамках общей иммиграционной политики европейские институты могут осуществлять гармонизацию национального законодательства государств-членов об условиях и порядке выдачи ими разрешений на работу гражданам третьих стран. Основным источником общих правил ЕС по этому вопросу является рассмотренная выше в контексте права на равное обращение работников-мигрантов (см. 3.1.2.3.1) Директива 2011/98/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 декабря 2011 г. об установлении процедуры единого ходатайства в целях выдачи единого разрешения, управомочивающего граждан третьих стран проживать и работать на территории государства-члена, и об установлении общего основания прав для работников из третьих стран, которые законно проживают в государстве-члене. В сферу применения Директивы 2011/98/ЕС (ст. 3 «Сфера применения») входят граждане третьих стран, занимающиеся наемным трудом, в том числе те, которые ранее прибыли в государство-член в целях, отличных от трудовой деятельности — например, в качестве беженцев. Государства-члены вправе исключать из-под действия предусмотренной Директивой 2011/09/ЕС процедуры единого ходатайства граждан третьих стран, которые приезжают работать на срок не более шести месяцев или которые были ранее допущены в учебных целях. За рамками сферы применения Директивы 2011/09/ЕС, в том числе предусмотренного ей права на равное обращение, полностью оставлены «независимые работники» (фр. travailleurs independants), т. е. граждане третьих стран, приезжающие в государства-члены в целях осуществления предпринимательской или иной самостоятельной экономической деятельности. Вопрос о выдаче разрешений на работу подобным лицам и об объеме предоставляемых им прав государства-члены ЕС сегодня решают самостоятельно в соответствии с национальным законодательством, но с учетом обязательств, которые содержатся в международных соглашениях ЕС с третьими странами (см. 3.3). Сущность и значение предусмотренных Директивой 2011/09/ЕС общих правил трудоустройства граждан третьих стран заключается в упрощении формальностей, связанных с получением разрешений со стороны государств-членов. Вместо двух разрешительных документов — разрешения на проживание (вид на жительство) и разрешения на трудовую деятельность — Директива 2011/09/ЕС ввела единое разрешение, дающее гражданину третьей страны право и жить, и работать в выдавшем его государстве-члене. Поскольку разрешение является единым, гражданин третьей страны запрашивает его посредством подачи единого ходатайства, которое, соответственно, рассматривается в рамках единой процедуры. В соответствии с главой II «Процедура единого ходатайства и единое разрешение» ходатайство о выдаче, а равно об изменении или продлении искомого разрешения может подаваться, по усмотрению государства-члена, либо самим гражданином третьей страны, либо его работодателем, либо и тем и другим. Если государство-член позволяет подавать ходатайство непосредственно гражданину третьей страны, то последний может делать и за пределами ЕС, обычно у себя на родине. В таком случае государство-член также вправе требовать от него получения визы, «которая может быть обязательной для первого въезда» (параграф 3 ст. 4 «Процедура единого ходатайства»). Государства-члены самостоятельно определяют свои компетентные органы, полномочные рассматривать ходатайства. Компетентные органы принимают положительное решение по ходатайству, если его субъект отвечает условиям выдачи, предусмотренным правом Союза или национальным правом. До принятия на уровне ЕС гармонизирующих или унифицирующих актов именно государства-члены в лице их компетентных органов определяют, уместно ли и целесообразно ли выдавать искомое разрешение. При этом, как отмечается в преамбуле Директивы 2011/98/ЕС (пункт 17), каждое государство-член должно соблюдать «принцип предпочтения Союза» (фр. principe de preference de l’Union), т. е. отказывать в удовлетворении ходатайства гражданину третьей страны при наличии претендентов на вакантные рабочие места среди собственных граждан или граждан других государств-членов ЕС. Компетентный орган также вправе отказаться рассматривать ходатайства, если считает, что на территории соответствующего государства-члена уже работает большое количество граждан третьих стран: «Ходатайство может быть признано неприемлемым по соображением, связанным с количеством граждан третьих стран, допущенных на территорию государства-члена для работы там, и, на этой основе, оно не подлежит рассмотрению» (параграф 3 ст. 8 «Процедурные гарантии» Директивы 2011/98/ЕС). Если ходатайство принято, то срок рассмотрения составляет 4 месяца со дня его подачи. Срок продлеваться только в «исключительных обстоятельствах, связанных со сложностью рассмотрения ходатайства» (параграф 2 ст. 5 «Компетентный орган» Директивы 2011/98/ЕС). В отдельной статье Директива 2009/98/ЕС закрепляет процедурные гарантии в случае принятия негативного решения по ходатайству. Любое решение об отказе в выдаче, в изменении или в продлении единого разрешения должно быть мотивированным. Ходатайствующее лицо подлежит уведомлению о подобном решении в письменной форме и может обжаловать его в соответствии с национальным правом государства-члена. Судебные или административные органы государства-члена, уполномоченные рассматривать жалобу, также должны быть указаны в уведомлении об отказе (параграфы 1–2 ст. 8 «Процедурные гарантии» Директивы 2009/98/ЕС). Внимание! Авторские права на книгу "Миграционное право Европейского союза. Учебник" ( Четвериков А.О. ) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
