|
|
ОглавлениеВведение: понятие миграционного права Европейского Союза 1. Миграционные права граждан Европейского Союза и членов их семей 2. правовое регулирование миграционных процессов на Шенгенском пространстве 3. Миграционные права граждан стран, не входящих в Европейский Союз (граждан третьих стран) 4. Меры содействия трансграничной мобильности граждан 5. Меры противодействия нелегальной миграции Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу2. правовое регулирование миграционных процессов на Шенгенском пространстве2.1. Шенгенские соглашения и Шенгенские достижения2.1.1. Происхождение и содержание Шенгенских соглашенийВ 1985 г. Европейская комиссия представила программу действий, направленных на завершение формирования единого внутреннего рынка ЕС как пространства без внутренних границ со свободным передвижением товаров, лиц, услуг и капиталов (Белая книга от 14 июня 1985 г. «Завершение формирования внутреннего рынка»). Одной из главных идей программы выступало «уничтожение физических границ», т. е. полная отмена внутри ЕС таможенного и пограничного контроля товаров и людей. В отношении товаров предложения Европейской комиссии получили поддержку всех государств-членов, и таможенные посты внутри ЕС были сняты 31 декабря 1992 г. — в день, назначенный в качестве даты окончательного создания единого внутреннего рынка (ст. 8 А Договора об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г., включенная в него Единым европейским актом 1986 г.). Однако в отношении снятия пограничных постов, контролирующих перемещение людей, многие государства-члены испытывали опасения по поводу последствий такого шага. В самом деле, отмена пограничного контроля сделает границы между государствами-членами прозрачными не только для европейских граждан, и для выходцев их третьих стран — например, марокканский гражданин, приехавший во Францию с разрешения французских властей, получит возможность отправиться дальше в Германию, Нидерланды и т. д., не испрашивая аналогичных разрешений у компетентных органов этих государств-членов. Не следует сбрасывать со счетов и риски, связанные с ростом трансграничной преступности и нелегальной иммиграции, так как благодаря снятию пограничного контроля по территории ЕС смогут беспрепятственно перемещаться не только законопослушные граждане, но и преступные элементы, в том числе из числа граждан третьих стран, которые до этого незаконно проникли в какое-либо из государств-членов. В итоге из 10 государств-членов, входивших в 1985 г. в состав Европейских сообществ (ЕС появился на их основе в 1992 г. — см. введение), отмену пограничного контроля на общих (внутренних) границах были готовы поддержать только пять, т. е. для принятия необходимых правовых актов на европейском уровне отсутствовало даже простое большинство в законодательном институте ЕС, состоящем из представителей национальных правительств (Совете). В настоящее время для подобных ситуаций учредительные документы ЕС предусматривают механизм так называемого «продвинутого сотрудничества» (фр. cooperation renforcee; англ. enhanced cooperation): законодательный акт ЕС принимается и вводится в действие только для государств-членов, заинтересованных в его принятии, при условии, что количество таких государств составляет не менее девяти, т. е. треть от их общего числа. В 1980-е гг. механизма продвинутого сотрудничества еще не существовало. Поэтому государства-члены, желающие отменить между собой пограничный контроль, решили сделать это посредством международных договоров, не входящих в право ЕС. Исходя из символических соображений местом их подписания была избрана деревня Шенген, расположенная на юге Люксембурга на пересечении границ последнего с двумя другими государствами-членами — Францией и ФРГ. Поэтому искомые договоры вошли в историю под названием Шенгенских соглашений. Первоначальными участниками Шенгенских соглашений стали 5 государств-членов ЕС: Бельгия, Люксембург и Нидерланды, которые в рамках их трехстороннего интеграционного объединения (Бенилюкс) еще в 1960 г. взаимно отменили пограничный контроль, а также ввели для граждан третьих стран единую визу Бенилюкс, ставшую прообразом Шенгенской визы; Франция и ФРГ, которые в 1984 г. подписали между собой аналогичное по целям двустороннее соглашение. 14 июня 1985 г. представители (министры внутренних дел) вышеперечисленных подписали в Шенгене межправительственное Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах — Шенгенское соглашение 1985 г., которое начало применяться уже на следующий день после его подписания. Там же пять лет спустя, 19 июня 1990 г., была подписана Конвенция о применении Шенгенского соглашения — Шенгенская конвенция 1990 г. Шенгенская конвенция являлась полноценным межгосударственным договором и вступила в действие после ее ратификации государствами-участниками 26 марта 1995 г. Подписание с пятилетним интервалом двух Шенгенских соглашений объясняется постепенным подходом государств-участников к взаимной отмене пограничного контроля. Шенгенское соглашение 1985 г. — краткий (33 статьи) и предварительный договор. Соглашение еще не отменяло пограничный контроль, но предусматривало его упрощение и намечало общую программу действий государств-участников, которые должны привести к его отмене. Результаты осуществления этой программы отразила Шенгенская конвенция 1990 г. (142 статьи). Конвенция юридически закрепила принцип прозрачности границ государств-участников друг с другом: «Внутренние границы можно пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю» (ст. 2). Она также установила множество других интеграционных положений, вызванных к жизни отменой пограничного контроля (в их числе — учреждение единой визы для государств-участников, более известной как Шенгенская виза). Итак, из двух соглашений по вопросам отмены пограничного контроля, подписанных в Шенгене, основным документом является Шенгенская конвенция 1990 г., а когда сегодня говорится о Шенгенских соглашениях, вместе взятых, фактически имеется в виду только последняя. Основными новациями Шенгенских соглашений (де-факто Шенгенской конвенции) в правовое регулирование миграционных процессов являлись: • во-первых, отмена пограничного контроля на общих (внутренних) границах государств-участников, т. е. фактически их стирание, превращение в географические линии, которые не служат барьером для перемещения людей; • во-вторых, введение единых правил пересечения границ с другими странами, т. е. унификация правового режима внешних границ; • в-третьих, формирование правовых основ общей визовой политики государств-участников, включая учреждение единой (Шенгенской) визы для приезжающих в них граждан третьих стран. Шенгенские соглашения также устанавливали общие правила по некоторым другим вопросам, относящимся к регулированию миграции из третьих стран. Данные правила послужили прообразом для формирования правовых основ таких направлений политики современного ЕС, как общая иммиграционная политика (см. 3.1) и общая политика по вопросам предоставления убежища (см. 3.2). Сознавая риски усиления трансграничной преступности в условиях прозрачных внутренних границ, государства-участники Шенгенских соглашений, кроме того, приняли на себя расширенные обязательства в области совместной охраны законности и правопорядка (раздел III «Полиция и безопасность» Шенгенской конвенции). Нормы этого раздела касались таких вопросов, как: • полицейское сотрудничество, включая наделение полицейских одного государства-участника правом осуществлять трансграничное наблюдение и преследование в отношении преступников на территории соседних государств-участников; • взаимная правовая помощь по уголовным делам; • трансграничное применение принципа «ne bis in idem» — запрет подвергать уголовному преследованию и наказанию за преступные деяния, в отношении которых человек ранее был осужден в другом государстве-участнике; • выдача обвиняемых и преступников; • передача исполнения обвинительных приговоров; • наркотики; • огнестрельное оружие и боеприпасы. Важной новаций Шенгенских соглашений, имеющей значение как для борьбы с преступностью, так и для управления миграционными потоками, являлось и создание интегрированной информационной системы, объединяющей правоохранительные базы данных государств-участников — Шенгенской информационной системы (раздел IV «Шенгенская информационная система» Шенгенской конвенции). Шенгенская информационная система, сокращенно СИС, позволяет осуществлять оперативную передачу сведений из национальной правоохранительной базы данных одного государства-участника в аналогичные базы данных сразу всех остальных государств-участников. Национальные базы данных, интегрированные в СИС, называются ее национальными системами (Н.СИС). Передача информации между Н.СИС осуществляется через своеобразное реле (передаточный механизм) — центральную систему, главным элементом которой служит функция технической поддержки, содержащая общую базу данных СИС (ЦС-СИС). Например, информация, включенная Италией в свою Н. СИС, поступает сначала ЦС-СИС и перенаправляется оттуда в Н.СИС остальных государств-участников. Компетентные органы государств-участников в настоящее время могут консультироваться с СИС как посредством своих Н.СИС, так и обращаясь напрямую к ЦС-СИС, расположенной во французском городе Страсбурге (на случай сбоя главной ЦС-СИС на территории Австрии размещена резервная ЦС-СИС). Связь между национальными системами и центральной системой обеспечивают зашифрованные каналы электронной коммуникации, называемой связующей инфраструктурой СИС. Шенгенская информационная система фактически стала европейским аналогом Интерпола, обеспечивая более быструю (в течение нескольких минут) передачу сведений («информационных запросов») о лицах, скрывающихся от правосудия, о без вести пропавших лицах, о похищенных автомобилях и т. п. Шенгенская информационная система также играет существенную роль в регулировании миграционных процессов, так как содержит общий черный список граждан третьих стран, которым запрещен в Шенгенское пространство. В этой связи право доступа к СИС имеют и консультироваться с ней перед выдачей виз обязаны сегодня консульства всех Шенгенских государств. Если, например, российский гражданин включен в черный список СИС Эстонией, то он не сможет получить Шенгенскую визу ни в консульстве Италии, ни в консульстве Мальты или любого другого Шенгенского государства (см. 2.3.3.5). 2.1.2. Понятие Шенгенских достиженийПри подписании Шенгенских соглашений государства-участники отдавали себе отчет в том, что отмена пограничного контроля и реализация других предусмотренных ими реформ может потребовать дополнительного и более детального правового регулирования. С этой целью специальным разделом Шенгенской конвенции (раздел VII «Исполнительный комитет») был учрежден Шенгенский исполнительный комитет — совместный орган государств-участников на уровне их компетентных министров (обычно министров внутренних дел), который аналогично институтам ЕС был уполномочен издавать необходимые правовые акты, применяемые без ратификации. За время своей работы, продолжавшейся до 1 мая 1999 г., Шенгенский исполнительный комитет издал порядка 200 актов в форме решений. Вместе взятые, акты Шенгенского исполнительного комитета сформировали интеграционное законодательство, направленное на развитие Шенгенских соглашений: Решение от 22 декабря 1994 г. о введении и применении Шенгенского режима в аэропортах и на аэродромах, Решение от 23 июня 1998 г. о принятии мер по борьбе с нелегальной иммиграцией, Шенгенское руководство о полицейском сотрудничестве в области общественного порядка и общественной безопасности (утверждено Решением от 24 июня 1997 г.), Общая консульская инструкция, адресуемая постоянным дипломатическим и консульским представительствам государств-участников Шенгенской конвенции (утверждено Решением от 28 апреля 1999 г., Общее руководство для пограничников (утверждено Решением от той же даты) и т. д. Шенгенские соглашения вместе с изданным на их основе интеграционным законодательством Шенгенского исполнительного комитета в современном правовом лексиконе ЕС получили официальное название Шенгенские достижения (фр. acquis de Schengen; англ. Schengen acquis): Шенгенские достижения = Шенгенские соглашения + акты Шенгенского исполнительного комитета. В свою очередь, закрепленные в Шенгенских достижениях нормы в отношении пересечения границ, виз и других вопросов, входящим в их предмет правового регулирования, в юридической науке получили теоретическое (неофициальное) наименование Шенгенское право: Шенгенское право = нормы Шенгенских достижений или, по-другому, Шенгенские достижения = источники Шенгенского права. 2.1.3. Место Шенгенских достижений в правовой системе Европейского СоюзаКак было показано выше, подписание Шенгенских соглашений было продиктовано политическими причинами, а именно, неготовностью всех или даже большинства государств-членов Европейских сообществ согласиться в 1980-е гг. на взаимную отмену пограничного контроля в отношении людей, пересекающих их общие (внутренние) границы (см. 2.1.1). Таким образом, Шенгенские достижения первоначально не входили в правовую систему ЕС. Они выступали в качестве международно-правовых документов, действовавших в отношениях между отдельными государствами-членами ЕС. При этом в Шенгенской конвенции (ст. 140) прямо предусматривалась возможность присоединения других государств-членов ЕС. Расширение состава участников Шенгенских достижений началось практически сразу же после подписания Шенгенской конвенции (19 июня 1990 г.). 27 ноября 1990 г. соглашение о присоединении было подписано с Италией. За ней последовали почти все остальные государства-члены ЕС. К 1997 г. государствами-участниками Шенгенских соглашений и Шенгенских достижений в целом согласились стать 13 из 15 входивших в то время в ЕС государств: все, кроме Великобритании и Ирландии. В этой связи подписанный в 1997 г. Амстердамский договор, вносивший поправки в учредительные документы ЕС (одна из реформ правовых устоев ЕС, предшествующих Лиссабонскому договору 2007 г.), приложил к ним протокол об интеграции, т. е. включении Шенгенских достижений в право ЕС. Современное название этого документа: Протокол № 19 о Шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского Союза. Согласно ст. 1 Протокола № 19 государства-члены, участвующие в Шенгенских достижениях, отныне считаются государствами, которые развивают продвинутое сотрудничество в рамках ЕС. «Данное сотрудничество проводится в правовых и институциональных рамках Европейского Союза и при соблюдении уместных положений Договоров», т. е. учредительных документов ЕС. Вместе с Амстердамским договором Протокол № 19 вступил в силу в мае 1999 г. Таким образом, Шенгенские достижения стали составной частью правовой системы ЕС с 1 мая 1999 г. Включение Шенгенских достижений в правовую систему ЕС повлекло за собой целый ряд важных правовых последствий, меняющих юридическую природу этих достижений, а равно их организационные механизмы: Шенгенские соглашения утратили качество международных договоров. Отныне выход из Шенгенских соглашений возможен только путем полного выхода из ЕС, а подчинение им новых государств осуществляется без специальных процедур, в силу самого их факта приема в состав ЕС; Шенгенские соглашения и Шенгенские достижения в целом по своей юридической силе приравнены к источникам вторичного права ЕС, т. е. к текущему законодательству, издаваемому европейскими институтами. Изменение, дополнение, а равно отмена Шенгенских достижений, в том числе Шенгенских соглашений, теперь осуществляются посредством законодательных процедур ЕС; Шенгенский исполнительный комитет как орган, осуществлявший правотворчество на основании Шенгенских соглашений, ликвидирован. Новые акты по вопросам, урегулированным Шенгенскими достижениями, как и в других сферах компетенции ЕС, издают его законодательные институты (Европейский парламент совместно с Советом). В преамбулах подобных актов указывается, что соответствующий документ «представляет собой развитие положений Шенгенских достижений» или, в другой формулировке, что он «представляет собой акт, основанный на Шенгенских достижениях или относящийся к ним». После 1 мая 1999 г. законодательными институтами ЕС начат процесс постепенной отмены старых Шенгенских достижений и замены их новыми источниками права, как правило, принимаемыми в форме регламента, т. е. общеобязательного нормативного акта прямого действия, непосредственно наделяющего правами и обязанностями физических и юридических лиц. В настоящее время большая часть Шенгенских соглашений и Шенгенских достижений в целом заменены новыми законодательными актами ЕС. Например, порядок пересечения границ и визовый режим вместо раздела II «Отмена проверок на внутренних границах и передвижение лиц» Шенгенской конвенции сегодня определяют Шенгенский кодекс о границах и Визовый кодекс ЕС (оба приняты в форме регламента); раздел IV «Шенгенская информационная система» Шенгенской конвенции заменен законодательством о Шенгенской информационной системе второго поколения; вместо правил Шенгенской конвенции по вопросам выдачи обвиняемых и преступников применяется законодательство о европейском ордере на арест и т. д. Законодательство ЕС, принимаемое по вопросам Шенгенских достижений, не только заменяет собой ранее действовавшие нормы, но и дополняет Шенгенские достижения новыми положениями, которые вызваны к жизни текущими потребностями. Примером может служить создание в дополнение к Шенгенской информационной системе (СИС) Визовой информационной системы (ВИС), в которую заносятся биометрические элементы идентификации, в том числе отпечатки пальцев, граждан третьих стран, получивших визу для въезда в Шенгенское пространство, а равно тех из них, кому было отказано в запрошенной визе (см. 2.4.3.3.1). Использование в современном законодательстве ЕС слов «Шенген» и «Шенгенский» является данью исторической памяти месту, где были заложены правовые основы для отмены пограничного контроля внутри ЕС. Даже если новый акт включает в свое название эти слова, местом его принятия выступает не Шенген, а города, где расположены штаб-квартиры европейских институтов. Так, в случае Шенгенского кодекса о границах подобным городом выступает Страсбург (Франция) — официальное местонахождение Европейского парламента. 2.2. Шенгенское пространство и Шенгенские государстваПоскольку в Шенгенских достижениях изначально и по сей день участвуют не все государства-члены ЕС, возникла необходимость ввести правовую категорию, обозначающую территорию, на которую распространяют силу эти достижения. Подобной категорией стал термин «Шенгенское пространство» (фр. espace Schengen; англ. Schengen area; нем. Schengener Raum; польск. obszar Schengen), который на русский язык нередко переводят как «Шенгенская зона» (интернациональное слово «зона — zone» в данном случае в источниках права ЕС не используется, в отличие от зоны евро — например, фр. zone euro). С формально-юридической точки зрения Шенгенское пространство представляет собой совокупную территорию государств-членов, где в полной мере действуют Шенгенские достижения. С практической точки зрения Шенгенское пространство объединяет государства: • на общих (внутренних) границах которых отменен пограничный контроль, и • которые уполномочены выдавать единую (Шенгенскую) визу как визу для Шенгенского пространства в целом. Государства, состоящие в Шенгенском пространстве, официально называются Шенгенские государства (используемые в средствах массовой информации выражения «страны Шенгенского соглашения» или «страны Шенгена» являются юридически неточными). Термин «Шенгенские государства» одновременно является внешним признаком Шенгенской визы. Он указывается на языке выдающего визу государства в ее первой рубрике «действительна для» (Шенгенская виза = виза, действительная для всех Шенгенских государств). Когда выдается нешенгенская виза, действительная только для отдельных государств-членов ЕС, в соответствующей рубрике указывается наименование конкретных государств, где она имеет силу. Соответственно, государства-члены ЕС, не входящие в Шенгенское пространство (их можно назвать нешенгенскими, хотя этот термин официально не используется), представляют собой государства: • на границах которых друг с другом и с Шенгенскими государствами сохраняется пограничный контроль, и • для въезда в которые граждане третьих стран получают национальные визы, действительные только на территории этих государств. Государства-члены ЕС, не входящие в Шенгенское пространство, находятся за его рамками в силу разных причин и подразделяются на две группы. Первая группа нешенгенских государств — государства-члены, пользующиеся постоянным исключением из обязанности подчинения Шенгенским достижениям. К этой группе государств в 2017 г. относились Великобритания и Ирландия — государства-члены ЕС, которые отказались присоединиться к Шенгенским соглашениям и Шенгенским достижения в целом еще до их включения в правовую систему ЕС, и за которыми впоследствии оставлено право находиться вне Шенгенского пространства до тех пор, пока они не изменят свою позицию. Соответствующее исключение для Великобритании и Ирландии предусмотрено в специальных протоколах к учредительным документам ЕС: вышеупомянутом Протоколе № 19 о Шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского Союза (см. 2.1.3) и Протоколе № 20 о применении некоторых аспектов статьи 26 Договора о функционировании Европейского Союза к Соединенному Королевству и Ирландии. Согласно Протоколу № 20 (ст. 1) использованное в ст. 26 ДФЕС выражение «пространство без внутренних границ» не лишает Великобританию и Ирландию права осуществлять пограничные проверки в отношении физических лиц, въезжающих из других государств-членов ЕС или выезжающих в эти государства-члены, а последних — права осуществлять аналогичные проверки в отношении лиц, въезжающих/выезжающих на территории/с территорий Великобритании и Ирландии. Кроме того, Протокол № 20 (ст. 2) разрешает Великобритании и Ирландии сохранять упрощенный режим пересечения их взаимных границ («общую зону поездок»), который действует со времени пребывания всего острова Ирландия в составе Британской Империи (бывшее Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии, ныне Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии). При желании Великобритания и Ирландия «в любое время могут обратиться с ходатайством о полном или частичном участии в положениях Шенгенских достижений» (ст. 4 Протокола № 19). Подобные ходатайства были поданы еще в начале XXI в. и удовлетворены европейскими институтами: Решение 2000/365/ЕС Совета от 29 мая 2000 г. в отношении ходатайства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об участии в некоторых положениях Шенгенских достижений; Решение 2002/192/ЕС Совета от 28 февраля 2002 г. в отношении ходатайства Ирландии об участии в некоторых положениях Шенгенских достижений. Участие Великобритании и Ирландии в Шенгенских достижениях носит частичный характер: касается только «некоторых» их положений в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Великобритания и Ирландия, не принимают участия в ключевых положениях Шенгенских достижений, относящихся к отмене пограничного контроля и введению единой (Шенгенской) визы, т. е. остаются вне рамок Шенгенского пространства. Вторая группа нешенгенских государств-членов ЕС — государства-члены, пока не отвечающие условиям для приема в Шенгенское пространство. Важнейшими из этих условий являются: • во-первых, подключение государства-члена к Шенгенской информационной системе с тем, чтобы оно не допускало въезда через свою территорию в другие Шенгенские государства граждан третьих стран, включенных в черный список данной системы; • во-вторых, надежная охрана внешних границ с целью не допустить проникновения в Шенгенское пространство нелегальных иммигрантов. Выполнение этих условий официально констатируется специальным решением Совета ЕС, которое должно быть одобрено единогласно министрами всех Шенгенских государств, представленными в этом институте. В 2017 г. государствами-членами, в отношении которых Совет еще не принял решения об их приеме в Шенгенское пространство, являлись Болгария, Кипр, Румыния и Хорватия. Аналогично Великобритании и Ирландии эти государства-члены частично применяли положения Шенгенских достижений, но на их границах друг с другом и с Шенгенскими государствами сохранялся пограничный контроль, а визовый режим для граждан России и других третьих стран определялся ими по своему национальному законодательству. Пребывание отдельных государств-членов за рамками Шенгенского пространства не затрагивает действия источников и норм, закрепляющих миграционные права граждан Союза и членов их семей как субъектов права свободного передвижения и проживания повсеместно в ЕС (см. раздел 1). Так, согласно Директиве 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов гражданин Испании (Шенгенское государство) в качестве гражданина Союза вправе въезжать на территорию Ирландии или Кипра (нешенгенские государства) на основании простого предъявления удостоверения личности или паспорта, а ирландцы и киприоты — тоже в качестве граждан Союза — могут в аналогичном порядке въезжать в Испанию и во все остальные государства-члены ЕС, Шенгенские или нешенгенские. Сохранение пограничного контроля на границах Шенгенских государств с нешенгенскими, однако, закрывает эти границы для свободного пересечения гражданами третьих стран — например, гражданин России, прибывший на территорию Кипра на основании кипрской визы, не имеет права въезда в Грецию или Ирландию. Для этого ему необходимо дополнительно получить, соответственно, Шенгенскую визу (Греция — Шенгенское государство) или ирландскую визу (Ирландия — нешенгенское государство). Среди государств-членов ЕС особым статусом по отношению к Шенгенским достижениям обладает также Дания. Дания присоединилась к Шенгенским достижениям еще до их включения в правовую систему ЕС, но добилась для себя права не подчиняться в автоматическом порядке почти все новым актам ЕС в этой сфере, издаваемым европейскими институтами. Соответствующее право-исключение закреплено в Протоколе № 22 о позиции Дании, прилагаемом к учредительным документам ЕС. При издании нового законодательства ЕС, заменяющего или дополняющего старые Шенгенские достижения, в их преамбуле указывается, что принятый акт не распространяет силу на Данию, но Дании дается шесть месяцев на то, чтобы решить, будет ли она трансформировать его в свое национальное право. На практике такая трансформация происходит: Дания продолжает применять Шенгенские достижения и остается внутри Шенгенского пространства. Неполное совпадение Шенгенского пространства с территорией ЕС выражается не только в том, что некоторые государства-члены последнего остаются нешенгенскими, но и в том, что в Шенгенское пространство входят ряд государств, не состоящих в ЕС, на правах ассоциированных участников. Ассоциированными участниками Шенгенского пространства в настоящее время выступают государства-члены Европейской ассоциации свободной торговли — Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария, которые в 1990-е г. на основании специальных соглашений с ЕС подчинили себя действию правовых норм ЕС по вопросам единого внутреннего рынка, благодаря чему их граждане были приравнены в миграционных правах к гражданам Союза (см. 1.4). Позднее государства-члены ЕАСТ на основании других соглашений с ЕС обязались подчинить себя действию Шенгенских достижений и благодаря этому получили статус Шенгенских государств наравне с входящими в Шенгенское пространство государствами-членами ЕС: Соглашение, заключенное Советом Европейского Союза, Республикой Исландия и Королевством Норвегия об участии этих двух государств в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений, от 18 мая 1999 г.; Соглашение между Европейским Союзом, Европейским сообществом и Швейцарской Конфедерацией об участии Швейцарской Конфедерации в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений, от 26 октября 2004 г.; Протокол между Европейским Союзом, Европейским сообществом, Швейцарской Конфедерацией и Княжеством Лихтенштейн о присоединении Княжества Лихтенштейн к Соглашению между Европейским Союзом, Европейским сообществом и Швейцарской Конфедерацией об участии Швейцарской Конфедерации в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений, от 28 февраля 2008 г. В результате заключения упомянутых соглашений нормы Шенгенского кодекса о границах, Визового кодекса ЕС и т. д. распространяют силу на территории Исландии, Лихтенштейна, Норвегии и Швейцарии, несмотря на то, что представители последних не участвовали в их принятии (ассоциированные участники Шенгенского пространства остаются для ЕС третьими странами, не имеющими права голоса при издании европейского законодательства). Итак, в 2017 г. Шенгенское пространство насчитывало 26 участников — Шенгенских государств, из них: • 22 государства-члена ЕС: Австрия, Бельгия, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Испания, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Чехия, Швеция, Эстония; • 4 государства-члена ЕАСТ на правах ассоциированных участников: Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария. Если не указано иное, в современном законодательстве ЕС по вопросам Шенгенских достижений термин «государства-члены» относится к Шенгенским государствам, включая его ассоциированных участников. Государствами-членами в значении этого законодательства, напротив, не считаются государства-члены ЕС, которые не входят в Шенгенское пространство (нешенгенские). При характеристике Шенгенского пространства важно определить его соотношение с другой основополагающей категорией современного права ЕС — пространство свободы, безопасности и правосудия (ПСБП), которое также характеризуется в учредительных документах ЕС как «пространство без внутренних границ» (см. введение). Категория ПСБП была введен в право ЕС одновременно со включением в него Шенгенских достижений (Амстердамским договором 1997 г., вступившим в силу 1 мая 1999 г.). Однако, в отличие от Шенгенского пространства, ПСБП имеет не столько географическое, сколько политическое измерение. В действующей редакции учредительных документов ЕС, вытекающей из Лиссабонского договора о реформе ЕС 2007 г., ПСБП рассматривается как отдельная сфера компетенции ЕС, относящаяся к внутренней политике последнего (раздел V «Пространство свободы, безопасности и правосудия» части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза» ДФЕС, состоящий из пяти глав: глава 1 «Общие положения», глава 2 «Политика в отношении пограничного контроля», глава 3 «Судебное сотрудничество по гражданским делам», глава 4 «Судебное сотрудничество по уголовным делам», глава 5 «Полицейское сотрудничество»). В рамках ПСБП европейские институты принимают законодательные акты и другие меры, относящиеся как к Шенгенским достижениям (например, общая визовая политика), так и к другим вопросам поддержания законности и правопорядка на территории ЕС — например, гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права государств-членов, учреждение и регулирование деятельности Европола, Евроюста, Европейской прокуратуры, взаимное признание судебных и внесудебных решений по гражданским делам, другие вопросы международного частного права и гражданского процесса. Итак, Шенгенское пространство сегодня выступает в качестве одного из аспектов ПСБП, а ПСБП выступает сферой компетенции ЕС, в рамках которой европейские институты издают законодательство, устанавливающие современные правовые основы Шенгенского пространства — новые Шенгенские достижения. 2.3. Порядок пересечения внутренних и внешних границ Шенгенского пространства2.3.1. Политика и законодательство Европейского Союза по вопросам пересечения границВ соответствии со ст. 77 ДФЕС одним из направлений нормотворческой деятельности ЕС в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия является политика в отношении пограничного контроля, которая направлена на достижение следующих целей: • обеспечить отсутствие любого контроля в отношении лиц независимо от их национального гражданства при пересечении ими внутренних границ; • обеспечить проведение контроля в отношении лиц и эффективное наблюдение при пересечении внешних границ; • постепенно ввести в действие интегрированную систему управления внешними границами. Для достижения этих целей Европейский парламент и Совет в качестве законодательных институтов ЕС уполномочены издавать наднациональное законодательство, в частности, по таким вопросам, как: • отсутствие контроля в отношении лиц независимо от их национального гражданства при пересечении ими внутренних границ; • проверки, которым подлежат лица, пересекающие внешние границы; • условия, на которых граждане третьих стран могут свободно передвигаться по Союзу в период краткосрочного пребывания; • любые меры, необходимые для постепенного создания интегрированной системы управления внешними границами. Важнейшим законодательным актом ЕС, принятым на основании вышеуказанных полномочий, является Шенгенский кодекс о границах, заменивший собой ранее действовавшие правила по соответствующим вопросам, которые изначально закреплялись в Шенгенских соглашениях (глава 1 «Пересечение внутренних границ» и глава 2 «Пересечение внешних границ» раздела II «Отмена проверок на внутренних границах и передвижение лиц» Шенгенской конвенции 1990 г.) и актах Шенгенского исполнительного комитета. Первый Шенгенский кодекс о границах был издан в 2006 г. Спустя десять лет его заменил второй, ныне действующий Шенгенский кодекс о границах 2016 г., который, как и его предшественник принят в форме регламента, т. е. является актом прямого действия, применяемым без трансформации в национальное законодательство. Полностью искомый законодательный акт называется следующим образом: Регламент (ЕС) 2016/399 Европейского парламента и Совета от 9 марта 2016 г. о Кодексе Союза о режиме пересечения людьми границ (Шенгенском кодексе о границах). С точки зрения действия по кругу лиц нормы Шенгенского кодекса о границах распространяются на всех «людей», т. е. физических лиц, пересекающих границы Шенгенского пространства — как граждан Союза, так и граждан третьих стран, при этом первые наделяются более широкими правами или подвергаются меньшим ограничениям, чем вторые. В качестве граждан Союза выступают граждане всех государств-членов ЕС независимо от того, входят их родные государства в Шенгенское пространство или нет (см. 1.1.1). Например, гражданин Ирландии (нешенгенского государства-члена), прибывающий из России в Словакию, пересекает ее внешнюю границу в таком же порядке, как и гражданин Чехии (Шенгенского государства) или гражданин самой Словакии. К гражданам Союза приравнены граждане государств-членов ЕАСТ, которые одновременно являются ассоциированными участниками Шенгенского пространства, а также члены семей всех этих граждан независимо от гражданства — «лица, пользующиеся правом свободного передвижения согласно праву Союза» (см. 1.4). В качестве граждан третьих стран признаются граждане стран, которые не входят в состав ЕС и не относятся к вышеуказанной категории — например, гражданка России, прибывающая в качестве туриста в Португалию, выступает в качестве гражданина третьей страны, а гражданка России, приезжающая в Португалию в качестве супруги гражданина Союза, делает это в качестве «лица, пользующегося правом свободного передвижения согласно праву Союза». К гражданам третьих стран в значении Шенгенского кодекса о границах, а равно всех остальных актов ЕС по вопросам функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия, приравниваются апатриды, т. е. лица без гражданства (параграф 2 ст. 67 ДФЕС). С точки зрения действия в пространстве Шенгенский кодекс о границах распространяет обязательную силу на все Шенгенские государства со следующими ограничениями (п. 36 преамбулы и ст. 41 «Сеута и Мелилья» Шенгенского кодекса о границах): Шенгенский кодекс о границах применяется только к европейским территориям Франции и Нидерландов — например, въезд во французскую Гвиану (заморский департамент Франции в Южной Америки) производится не по Шенгенскому кодексу о границах, а по национальному законодательству Франции; Шенгенский кодекс о границах не затрагивает действия особого режима для испанских территория на Севере Африки — городов Сеуты и Мелильи, которые с юга граничат с Марокко, а севера выходят на Средиземное море. Данный режим, установленный еще в 1990-е гг. при присоединении Испании к Шенгенским соглашениям, предусматривает проведение проверок всех лиц, отправляющихся из этих городов на основную территорию Испании, а равно других Шенгенских государств, что необходимо ввиду непрекращающихся попыток жителей африканских стран проникнуть через названные города в ЕС. С другой стороны, нормы Шенгенского кодекса о границах, касающиеся пограничного контроля на внешних границах, распространяют силу не только на Шенгенские государства, но и на те государства-члены ЕС, которые пока не отвечают условиям для приема в Шенгенское пространство (п. 44 преамбулы Шенгенского кодекса о границах). Напомним, что по состоянию на 2017 г. к временным нешенгенским государствам-членам относились Болгария, Кипр, Румыния и Хорватия (см. 2.2). Так, если гражданин России въезжает на территорию Кипра, он делает это на условиях и в порядке, которые устанавливает раздела II «Внешние границы» Шенгенского кодекса о границах (исключением является проверки въезжающего лица на предмет его нахождения в черном списке Шенгенской информационной системе, к которой Кипр пока не подключен). Если гражданин России решит отправиться из Кипра в Грецию, он будет снова проходить пограничные проверки, поскольку к Кипру как нешенгенскому государству не применяется раздел III «Внутренние границы» Шенгенского кодекса о границах, в том числе зафиксированный в данном разделе принцип прозрачности внутренних границ Шенгенского пространства. Наряду с Шенгенским кодексом о границах — законодательным актом общего характера, в рамках политики по вопросам пограничного контроля европейскими институтами издано законодательство, касающееся отдельных (специальных) аспектов пересечения границ: законодательство о режиме малого пограничного движения на внешних сухопутных границах Шенгенского пространства, законодательство об обязанности авиаперевозчиков проверять документы у граждан третьих стран, доставляемых ими в Шенгенское пространство, и др. Отдельными актами также регулируется формирование интегрированной системы управления внешними границами: законодательство о Европейской пограничной и береговой охране, о Европейской системе наблюдения за границами и др. Основные положения данных законодательных актов будут рассмотрены далее в настоящем разделе при характеристике конкретных аспектов правового регулирования пересечения внутренних и внешних границ Шенгенского пространства, а также в заключительном разделе книги при характеристике мер противодействия нелегальной миграции из третьих стран (см. раздел 5). 2.3.2. Порядок пересечения внутренних границ Шенгенского пространства2.3.2.1. Понятие внутренних границ Под внутренними границами в значении Шенгенского кодекса о границах и других Шенгенских достижений понимаются государственные границы внутри Шенгенского пространства. Иными словами, речь идет об общих границах Шенгенских государств, границах этих государств между собой. Термин «общие границы» использовался в первом Шенгенском соглашении 1985 г. (Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах), однако начиная с Шенгенской конвенции 1990 г. заменен термином «внутренние границы», пересечение которых сегодня регламентируется разделом III «Внутренние границы» Шенгенского кодекса о границах 2016 г. Более подробно понятие «внутренние границы», как и другие основополагающие термины правового режима границ Шенгенского пространства, раскрывается в специальной норме-дефиниции вводного раздела Шенгенского кодекса о границах (раздел I «Общие положения»). Согласно его ст. 2 «Определения» под внутренними границами понимаются: • общие сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов, которыми в данном случае считаются Шенгенские государства — например, граница Франции с Германией, Франции со Швейцарией или Швейцарии с Лихтенштейном; • аэропорты государств-членов, предназначенные для внутренних воздушных рейсов, без посадки на территории третьих стран — например, применительно к воздушному сообщению Мадрида с Римом или Лиссабона с Рейкьявиком; • морские, речные и озерные границы порты государств-членов, предназначенные для внутренних регулярных паромных сообщений, без захода в порты за пределами территории государств-членов — например, морская поездка из Таллина в Хельсинки или аналогичная поездка из испанской Барселоны во французский Марсель и, далее, в итальянскую Геную. 2.3.2.2. Принцип прозрачности внутренних границ Главной целью, ради которой в 1980-е гг. были заключены Шенгенские соглашения, являлась ликвидация «физических границ», т. е. отмена пограничного контроля между Шенгенскими государствами в отношении всех перемещающихся между ними людей независимо от гражданства (см. 2.1.1). Отмена пограничного контроля означает, что внутренние границы Шенгенского пространства становятся прозрачными для физических лиц. Они перестают быть границами-препятствиями и превращаются в подобие административных границ, которые существуют внутри любого государства между его регионами и муниципальными образованиями. Тем самым между Шенгенскими государствами в наиболее полной мере обеспечена реализация концепции «пространства без внутренних границ», которая включена действующими учредительными документами ЕС в официальное определение его единого внутреннего рынка, а равно пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС (см. введение). Принцип прозрачности изначально закреплялся в Шенгенской конвенции 1990 г., из которой позднее перенесен в наднациональное законодательство европейских институтов: сначала в Шенгенский кодекс о границах 2006 г., затем в Шенгенский кодекс о границах 2016 г. В настоящее время источником данного принципа выступает глава I «Отсутствие пограничного контроля на внутренних границах» раздела III «Внутренние границы» Шенгенского кодекса о границах 2016 г., первая статья которой гласит: «Внутренние границы могут пересекаться в любом месте без прохождения пограничных проверок в отношении лиц независимо от их гражданства» (ст. 22 «Пересечение внутренних границ»). Применительно к пересечению внутренних сухопутных границ автомобильным транспортом Шенгенский кодекс о границах также предписывает государствам-членам устранить «все препятствия, мешающие равномерному движению транспорта в пунктах пересечения внутренних границ по автомобильным дорогам, в частности, ограничения скорости, которые не основаны исключительно на соображениях дорожной безопасности» (ст. 24 «Устранение препятствий движению транспорта в пунктах пересечения внутренних границ по автомобильным дорогам»). Отсутствие пограничного контроля не влечет за собой лишения Шенгенских государств полномочий проверять личность находящихся в них людей. Подобные проверки внутри территории могут быть необходимы как по общим соображениям охраны правопорядка и безопасности, так и в целях выявления граждан третьих стран, которые пребывают на территории государства без законных оснований — например, превысивших разрешенный срок пребывания по Шенгенской визе или являющихся обладателями нешенгенских виз, которые не дают им права свободного передвижения по Шенгенскому пространства (см. 2.4.2, 2.4.3.3.4). Условия проведения проверок внутри территории Шенгенских государств закрепляет одноименная статья вышеупомянутой главы Шенгенского кодекса о границах (ст. 23 «Проверки внутри территории»). Согласно этой статье отсутствие пограничного контроля на внутренних границах не наносит ущерба: • осуществлению компетентными органами государств-членов согласно национальному праву полицейских полномочий, в том числе в пограничных зонах, при условии, что осуществление таких полномочий не является равнозначным осуществлению пограничных проверок; • осуществлению проверок безопасности в портах и аэропортах при условии, что аналогичные проверки проводятся также в отношении людей, путешествующих внутри Шенгенских государств; • возможности Шенгенских государств предусматривать в своем национальном праве обязанность лиц иметь и носить при себе удостоверения личности и иные документы; • обязанности граждан третьих стран сообщать о своем нахождении на территории Шенгенского государства при въезде в него либо в течение трех дней с момента въезда. Внимание! Авторские права на книгу "Миграционное право Европейского союза. Учебник" ( Четвериков А.О. ) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
