|
|
ОглавлениеВведение: понятие миграционного права Европейского Союза 1. Миграционные права граждан Европейского Союза и членов их семей 2. правовое регулирование миграционных процессов на Шенгенском пространстве 3. Миграционные права граждан стран, не входящих в Европейский Союз (граждан третьих стран) 4. Меры содействия трансграничной мобильности граждан 5. Меры противодействия нелегальной миграции Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу4. Меры содействия трансграничной мобильности гражданПравовое регулирование миграционных процессов в ЕС не ограничивается установлением единого комплекса миграционных прав для различных категорий граждан, пересекающих внутренние или внешние границы его государств-членов (см. разделы 1–3). Существенную роль европейский законодатель также отводит принятию мер, призванных облегчить реализацию указанных прав и стимулировать к их более широкому использованию — мер содействия трансграничной мобильности, которые служат предметом настоящего раздела. Меры содействия трансграничной мобильности адресуются, в первую очередь, гражданам Союза, приравниваемым к ним гражданам государств-членов Европейской ассоциации свободной торговли (Исландии, Лихтенштейна, Норвегии, Швейцарии), а также членам семьи этих граждан. Целью служит создать европейцам максимально благоприятные условия осуществления их права свободно передвигаться и проживать в рамках всего европейского «пространства без внутренних границ» (см. введение). Вместе с тем многие из рассматриваемых в настоящем разделе мер применяются независимо от гражданства. Под действие рассматриваемых мер, следовательно, подпадают и граждане России, которые законно въезжают, находятся или проживают в ЕС. 4.1. Меры в области социального обеспечения и здравоохранения4.1.1. Координация систем социального обеспечения государств-членов Европейского СоюзаИнтеграционные процессы в рамках ЕС вплоть до настоящего времени не привели и в обозримой перспективе вряд ли приведут к созданию единой наднациональной системы социального обеспечения (страхования), которая в одинаковом порядке и в одинаковых размерах обеспечивала бы выплату пенсий и пособий всем нуждающимся европейцам. Сосуществование в ЕС множества национальных систем социального обеспечения служит серьезной проблемой, сдерживающим трансграничную мобильность граждан: • с одной стороны, в случае работы в другом государстве-члене гражданин рискует тем, что полученный за рубежом трудовой стаж не будет учтен при назначении пенсий и пособий у себя на родине; • с другой стороны, гражданин, уже имеющий право на получение пенсий или пособий, может утратить его, если находится за рубежом. Традиционным способом решения указанной проблемы служит заключение государствами международных договоров по вопросам социального обеспечения, как правило, в двустороннем формате. В ЕС вместо двустороннего международно-правового регулирования используется наднациональное регулирование посредством издания европейскими институтами законодательства о координации систем социального обеспечения (фр. coordination des systemes de securite sociale), нормы которого имеют прямое действие и распространяются на все государства-члены ЕС, а также на государства-члены ЕАСТ, заключившие с ЕС соглашения о его применении в качестве ассоциированных участников. Главной правовой основой для издания законодательства ЕС о координации систем социального обеспечения служит приводимое ниже положение его учредительных документов, которое содержится в Договоре о функционировании ЕС с момента его заключения в 1957 г. В современной редакции оно закрепляет следующие полномочия европейских институтов: «Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают в области социального обеспечения меры, необходимые для установления свободного передвижения работников, в частности, посредством введения системы, которая позволит обеспечить наемным и ненаемным работникам-мигрантам, а также их управомоченным лицам: а) суммирование всех периодов времени, учитываемых согласно различным национальным законодательствам, в целях возникновения и сохранение права на получение пособий, а также с целью исчисления размеров последних; b) выплату пособий лицам, проживающим на территориях государств-членов» (ст. 48 ДФЕС). Первоначальное законодательство о координации систем социального обеспечения было принято в первый год функционирования Европейского экономического сообщества (Регламент ЕЭС № 3 от 25 сентября 1958 г.). Оно было пересмотрено и дополнено в начале 1970-х гг. в связи с созданием единого рынка рабочей силы: Регламент (ЕЭС) № 1408/71 от 14 июня 1971 г. о применении режимов социального обеспечения к наемным работникам, ненаемным работникам и к членам их семей, которые перемещаются внутри Сообщества. Третья и последняя к настоящему времени реформа состоялась в первом десятилетии XXI в. В этот период было принято современное законодательство о координации систем социального обеспечения, которое включает три акта прямого действия в форме европейского закона — регламента: • Регламент (ЕС) № 883/2004 Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о координации систем социального обеспечения, кратко называемый «Базовым регламентом» (фр. reglement de base); • Регламент (ЕС) № 987/2009 Европейского парламента и Совета от 16 сентября 2009 г. об установлении порядка применения Регламента (ЕС) № 883/2004 о координации систем социального обеспечения, кратко называемый «Регламентом о применении» (фр. reglement d’application); • Регламент (ЕС) № 1231/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. о распространении действия Регламента (ЕС) № 883/2004 и Регламента (ЕС) № 987/2009 на граждан третьих стран, которые еще не охвачены этими регламентами исключительно по причине их национального гражданства. Законодательство ЕС о координации систем социального обеспечения охватывает всех людей независимо от гражданства при условии, что они являются «застрахованными лицами» (фр. personnes assurees), т. е. участниками системы социального обеспечения (страхования) любого государства-члена ЕС, а граждане России и других третьих стран — также при условии, что они законно проживают в ЕС (ст. 2 «Сфера применения по кругу лиц» Регламента (ЕС) № 883/2004; ст. 1 Регламента (ЕС) № 1231/2010). С точки зрения предмета правового регулирования в сферу применения рассматриваемого законодательства входят различные «отрасли социального обеспечения» (фр. branches de securite sociale) и выплачиваемые в их рамках пособия, в том числе пенсии (фр. prestations): пособия по болезни, пособия по уходу за ребенку, пособия (пенсии) по инвалидности, по старости, пособия по безработице и др. (ст. 3 «Материальная сфера применения» Регламента (ЕС) № 883/2004). Основополагающим принципом, из которого исходит рассматриваемое законодательство, является применение к застрахованным лицам национального законодательства о социальном обеспечении одного единственного государства-члена (раздел II «Определение применимого законодательства» Регламента (ЕС) № 883/2004). Иными словами, каждое застрахованное лицо в любой момент времени является участником системы социального обеспечения (страхования) только одного «компетентного государства-члена» (фр. Etat membre competent) — как правило, того, где лицо работает, а если лицо не работает — того, где он проживает. Компетентное государство-член в лице своего ведомства социального обеспечения — «компетентного учреждения» (фр. institution competente), несет ответственность за выплату пособий, на которые застрахованное лицо приобрело право в период участия в его системе социального обеспечения (страхования) — в том числе и тогда, когда лицо отправляется или переезжает жить в другое государство-член. При необходимости причитающиеся суммы пособий пересылаются между учреждениями социального обеспечения государств-членов (раздел IV «Финансовые положения» Регламента (ЕС) № 987/2009). Например, в справочных материалах для граждан Европейская комиссия следующим образом разъясняет механизм выплаты пенсий по старости лицам, работавшим в разных государствах-членах: «В каждом государстве-члене, где вы были застрахованы, ваше страховое дело хранится до достижения вами пенсионного возраста <...>. Каждое государство-член, где вы были застрахованы, должно выплачивать вам пенсию по старости, когда вы достигнете пенсионного возраста. Так, если вы работали в трех государствах-членах, то по достижении пенсионного возраста вы будете получать три отдельные пенсии по старости. Эти пенсии будут исчисляться исходя из вашего страхового дела в каждом государстве-члене. Сумма, которую вы получите от каждого, будет зависеть от вашего страхового периода в каждой из этих стран». 4.1.2. Законодательство Европейского Союза о трансграничной медицинской помощиРассмотренное выше законодательство ЕС о координации систем социального обеспечения (см. 4.1.1) также применяется к финансированию медицинской помощи застрахованным лицам (в том числе туристам), путешествующим по разным государствам-членам ЕС. Документом, подтверждающим право застрахованных лиц на медицинскую помощь в учреждениях здравоохранения любого государства-члена ЕС, является «Европейская карта медицинского страхования», которую они получают в компетентном государстве-члене (государстве-члене, где они застрахованы). Единый формат карты был утвержден решением Административной комиссии по координации систем социального обеспечения — вспомогательного органа ЕС, созданного Регламентом (ЕС) № 883/2004 о координации систем социального обеспечения, в составе представителей правительств государств-членов ЕС с правом решающего голоса и представителя Европейской комиссии с правом совещательного голоса: Решение S1 от 12 июня 2009 о Европейской карте медицинского страхования. Согласно параграфам 9 и 11 Решения S1 от 12 июня 2009 г.: «Европейская карта медицинского страхования подтверждает, что ее обладатель имеет право в государстве-члене пребывания на пособия по болезни в натуре [на медицинскую помощь], которые оказываются необходимыми с медицинской точки зрения и предоставляются в период временного пребывания в другом государстве-члене с тем, чтобы обладателю карты до окончания намеченного срока его пребывания не пришлось возвращаться в компетентное государство или государство проживания для получения там лечения, в котором он нуждается <...> Европейская карта медицинского страхования гарантирует ее обладателю в государстве-члене пребывания такое же обращение (процедуры и тариф), каким пользуется лицо, охватываемое режимом медицинского страхования этого государства». В соответствии с законодательством ЕС о координации систем социального обеспечения застрахованное лицо имеет безусловное право на лечение в другом государстве-члене в том случае, когда речь идет о заранее не предвиденном обращении за медицинской помощью. Напротив, в случае планового лечения, т. е. когда застрахованное лицо хотел бы отправиться в другое государство-член исключительно с целью воспользоваться услугами системы здравоохранения последнего (медицинский туризм), то ему необходимо получить предварительное разрешение со стороны учреждения социального обеспечения государства проживания: иначе случае ему придется самому платить за лечение. В предоставлении разрешения может быть отказано, если аналогичная медицинская помощь в разумные сроки может быть оказана по месту жительства (см. 20 «Перемещение в целях получения пособий в натуре — разрешение на получение адекватного лечения за пределами государства-члена проживания» Регламента (ЕС) № 883/2004). Указанное ограничение было ослаблено благодаря судебной практике Суда ЕС, положения которой были положены в основу другого законодательного акта ЕС, специально посвященного социальным аспектам медицинского туризма: Директива 2011/24/ЕС Европейского парламента и Совета от 9 марта 2011 г. об осуществлении прав пациентов в области трансграничной медицинской помощи. Согласно Директиве 2011/24/ЕС получение предварительного разрешения на медицинский туризм не требуется, если медицинская помощь в другом государстве-члене не предполагает нахождения там на стационарном лечении (пребывания в больнице более одной ночи). Директива 2011/24/ЕС также предусматривает другие меры, направленные на содействие мобильности граждан Союза, нуждающихся в медицинской и/или медикаментозной поддержке. В их числе взаимное признание рецептов, дающее возможность приобретать лекарственные средства в любом государстве-члене ЕС — не обязательно в том, где был выписан рецепт (ст. 11 «Признание рецептов, выписанных в другом государстве-члене» Директивы 2011/24/ЕС). Во исполнение Директивы 2011/24/ЕС Европейская комиссия утвердила общий минимальный перечень сведений, который должен содержаться в рецептах, выдаваемых в ЕС: приложение «Неисчерпывающий перечень элементов, подлежащих включению в медицинские рецепты» к Исполнительной директиве 2015/52/ЕС Комиссии от 20 декабря 2012 г. об установлении мер, призванных содействовать признанию медицинских рецептов, выписанных в другом государстве-члене. 4.2. Меры в области транспорта и связиМногие граждане отправляются в заграничные поездки на личном автомобиле и, по этой причине, могут сталкиваться с дополнительными проблемами, которые относятся к ввозу и использованию собственного или арендованного транспортного средства на территории других государств. Устранению проблем для путешественников-автомобилистов внутри ЕС служит специальное законодательство, издаваемое в рамках его общей транспортной политики (раздел VI «Транспорт» части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза» ДФЕС). Прежде всего, между государствами-членами ЕС обеспечено полное и безоговорочное взаимное признание водительских удостоверений. Данный принцип установлен в Директиве 2006/126/ЕС Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. о водительском удостоверении (ст. 2 «Взаимное признание»). Предпосылкой к такому признанию служит предусмотренная другими нормами Директивы 2006/126/ЕС гармонизация правоположений государств-членов ЕС об условиях и порядке выдачи водительских удостоверений, включая единообразную систему категорий и единую модель подобных удостоверений (ст. 1 «Модель удостоверения», ст. 4 «Категории, определения и минимальный возраст», ст. 7 «Выдача, действие и продление», приложение III «Минимальные стандарты, касающиеся физической и психической пригодности к управлению моторным транспортным средством» и т. д.). Аналогичной гармонизации правил выдачи и, благодаря этому, взаимному признанию государствами-членами ЕС также подлежат другие документы в отношении автомобилей: • документы о регистрации транспортных средств, а также знаков, обозначающих государство регистрации (Директива 1999/37/ЕС Совета от 29 апреля 1999 г. о документах о регистрации транспортных средств и Регламент (ЕС) № 2411/98 Совета от 3 ноября 1998 г. о признании в движении внутри Сообщества отличительного знака государства-члена регистрации моторных транспортных средств и их прицепов); • документы о прохождении технического осмотра транспортных средств (Директива 2014/45/ЕС Европейского парламента и Совета от 3 апреля 2014 г. о периодическом техническом контроле моторных транспортных средств и их прицепов) ; • документы о страховании гражданской ответственности ущерба, причиняемого транспортным средством (Директива 2009/103/ЕС Европейского парламента и Совета от 16 сентября 2009 г. о страховании гражданской ответственности, вытекающей из движения автомобильных транспортных средств и о контроле в отношении обязанности страховать эту ответственность). Еще большему облегчению мобильности автомобилистов внутри ЕС способствовало бы принятие на европейском уровне единых (по крайней мере, в основных чертах) правил дорожного движения, а также переход к единой системе регистрации транспортных средств. С предложением о принятии Европейского кодекса дорожного движения и введении единой регистрации автомобилей на европейском уровне более десяти лет назад выступил Европейский экономический и социальный комитет — консультативный орган ЕС, состоящий из представителей разных классов и социальных групп населения всех государств-членов ЕС: Заключение Европейского экономического и социального комитета от 15 декабря 2004 г. о «Европейском кодексе дорожного движения и Европейском автомобильном реестре». Данное предложение, однако, пока не получило поддержки ни среди институтов (наднациональных органов власти) ЕС, ни среди национальных властей государств-членов. Законодательство ЕС, направленное на содействие трансграничной мобильности автомобилистов, по общему правилу, распространяются только на транспортные средства, передвигающиеся по его территории, т. е. по совокупной территории его государств-членов, а также приравниваемых к ним государств-членов Европейской ассоциации свободной торговли, образующих с ЕС Европейское экономическое пространство (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия), независимо от гражданства владельцев. В отношении автомобилей, въезжающих из третьих стран, в том числе из России, и в отношении полученных в этих странах водительских удостоверений, порядок признания и использования соответствующих документов/транспортных средств регламентируется национальным законодательством, т. е. отдельно в каждом государстве-члене ЕС, при соблюдении заключенных им международных договоров, важнейшим из которых является Венская конвенция о дорожном движении от 8 ноября 1968 г. (универсальный международный договор с участием более 100 государств, включая Россию). Например, согласно постановлению министров внутренних дел и экологии Франции любое водительское удостоверение, выданное за пределами ЕС или Европейского экономического пространства, признается в этом государстве-члене в течение максимум одного года, после чего оно подлежит обмену на аналогичное французское удостоверение. Для признания удостоверения необходимо не только, чтобы оно было законно выдано страной, где его обладатель имел свое обычное место жительство, но и чтобы оно было «составлено на французском языке или, при необходимости, сопровождалось официальным переводом на французский язык, было легализовано или снабжено апостилем на французском языке» (ст. 3 Постановления от 12 января 2012 г. об установлении условий признания и обмена водительских удостоверений, выданных государствами, не принадлежащими ни к Европейскому Союзу, ни к Европейскому экономическому пространству). В некоторых случаях на уровне ЕС устанавливаются обязанности в отношении автомобилей из третьих стран. Важнейшая из них относится к страхованию гражданской ответственности, связанной с управлением транспортными средствами. В соответствии с вышеупомянутой Директивой 2009/103/ЕС, посвященной этому вопросу, автомобили из третьих стран допускаются к въезду в государства-члены ЕС при условии, что они застрахованы для всей территории ЕС, а не только для территории государства-члена въезда. Подобное страхование осуществляется либо на границе, либо на основе международного страхового свидетельства — зеленой карты, выдаваемой согласно рекомендациям Европейской экономической комиссии ООН (глава 2 «Положения, касающиеся транспортных средств, имеющих своим обычным местом нахождения территорию третьих стран» Директивы 2009/103/ЕС). Государствам-членам запрещено осуществлять систематический контроль наличия страхования гражданской ответственности в отношении любых автомобилей, которые въезжают на их территорию из других государств-членов, в том числе, если автомобиль ранее прибыл в ЕС из третьей страны — например, российский автомобиль, прибывший в ЕС через территорию Польши и направляющийся на территорию или перемещающийся по территории Германии. Государствам-членам, однако, разрешается осуществлять подобный контроль, когда он: • имеет несистематический характер, т. е. проводится в отношении отдельных (не всех) автомобилей; • является недискриминационным, т. е. проводится независимо от места происхождения автомобиля или владельца последнего; • проводится в рамках общего контроля безопасности дорожного движения и не направлен «исключительно на проверку упомянутого страхования» (ст. 4 «Контроль страхования» Директивы 2009/103/ЕС). Применительно к гражданам, путешествующим общественным транспортом, на уровне ЕС принято единое законодательство о защите прав пассажиров. В числе прочего оно гарантирует всем пассажирам, в том числе гражданам России и других третьих стран, приобретающим билеты в ЕС, недискриминационные условия перевозки. Например, в отношении граждан, путешествующих автобусным транспортом, соответствующее правило сформулировано европейским законодателем следующим образом: «Без ущерба социальным тарифам, договорные условия и тарифы, применяемые перевозчиками, предлагаются общественности без прямой или косвенной дискриминации, основанной на национальном гражданстве конечного клиента или на месте учреждения перевозчиков или продавцов билетов в Союзе» (ст. 4 «Билеты и недискриминационные договорные условия» Регламента (ЕС) № 181/2011 Европейского парламента и Совета от 16 февраля 2011 г. о правах пассажиров на автобусном транспорте). Поскольку большинство граждан в настоящее время путешествуют с мобильным телефоном и/или аналогичным устройством, обеспечивающим постоянный доступ к Интернету, ключевой мерой содействия трансграничной мобильности граждан в ЕС в области связи служит отмена платы за роуминг, т. е. дополнительного тарифа за услуги связи в период пребывания в другом государстве-члене. Отмена роуминга внутри ЕС осуществлялась поэтапно. Сначала его размеры был ограничены путем введения предельной величины — так называемого «евротарифа». Затем размер евротарифа постепенно сокращался. Наконец, с 15 июня 2017 г. плата за роуминг внутри ЕС была окончательно отменена (Регламент (ЕС) № 531/2012 Европейского парламента и Совета от 13 июня 2012 г. о роуминге на публичных сетях мобильных коммуникаций внутри Союза). Для пользователей лицензионных Интернет-ресурсов, европейское законодательство, принятое в контексте формирования «единого цифрового рынка» ЕС (фр. marche unique numerique), предусматривает сохранение прав доступа к этим ресурсам — например, прав на просмотр телепрограмм, фильмов, сериалов и т. п., в период пребывания в любом государстве-члене, отличном от того, где они имеют свое постоянное место жительства (Регламент (ЕС) 2017/1128 Европейского парламента и Совета от 14 июня 2017 г. об обеспечении трансграничной портативности услуг онлайнового контента на внутреннем рынке). 4.3. Меры в области денежных операций4.3.1. Свобода передвижения капиталов и платежейЕдиный внутренний рынок ЕС представляет собой пространство без внутренних границ не только для людей, но и для материальных благ, в том числе денежных средств (см. введение). Возможность граждан, а равно юридических лиц перемещать денежные средства через границы гарантирована им в рамках свободы передвижения капиталов и платежей, которая имеет статус одной из основных свобод единого внутреннего рынка ЕС и регулируется специальной главой его учредительных документов (глава 4 «Капиталы и платежи» раздела IV «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов» части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза» ДФЕС). В соответствии с первой статьей главы «Капиталы и платежи»: «1. В рамках положений настоящей главы запрещаются любые ограничения на перемещения капиталов между государствами-членами и между государствами-членами и третьими странами. 2. В рамках положений настоящей главы запрещаются любые ограничения на платежи между государствами-членами и между государствами-членами и третьими странами» (ст. 63 ДФЕС). Как следует из процитированной статьи, свобода передвижения капиталов и платежей на едином внутреннем рынке ЕС действует: • независимо от гражданства, т. е. распространяется, в том числе на граждан и юридических лиц России, других третьих стран; • независимо от места происхождения или назначения активов, т. е. не ограничивается территорией государств-членов ЕС, но позволяет вывозить денежные средства в Россию, другие третьи страны или ввозить оттуда. Для полноценного функционирования свободы передвижения капиталов и платежей необходимо отменить препятствия ей со стороны не только государств, но и банков, других финансовых институтов, через которые перечисляются за рубеж денежные средства и которые обычно взимают за это более высокую комиссию по сравнению с комиссией за совершение аналогичных операций внутригосударственного характера. Важнейшим законодательным актом ЕС, обеспечивающим недискриминационные условия трансграничных денежных операций, служит Регламент (ЕС) № 924/2009 Европейского парламента и Совета от 16 сентября 2009 г. о трансграничных платежах в Сообществе. В соответствии со ст. 1 «Предмет и сфера применения» Регламента (ЕС) № 924/2009: «Настоящий Регламент устанавливает правила в отношении трансграничных платежей, осуществляемых внутри Сообщества [ныне Союза], с целью гарантировать, чтобы относящиеся к ним издержки были идентичными с платежами, осуществляемыми в той же самой денежной единице внутри любого государства-члена». В соответствии со ст. 2 «Определения» Регламента (ЕС) № 924/2009 под трансграничным платежом понимается «платежная операция <...> когда поставщик платежных услуг плательщика и поставщик платежных услуг получателя находятся в разных государствах-членах». Таким образом, предусмотренные Регламентом (ЕС) № 924/2009 меры распространяются только на операции, проводимые внутри ЕС, независимо от гражданства сторон, но не препятствуют финансовым институтам взимать повышенную комиссию за платежные операции с третьими странами, включая Россию. 4.3.2. Допустимые ограничения свободы передвижения капиталов и платежейКак и другие свободы единого внутреннего рынка, свобода передвижения капиталов и платежей не исключает отдельных ограничений, которые признаются допустимыми (правомерными) с точки зрения права ЕС. Подобные ограничения, преимущественно, затрагивают граждан третьих стран или денежные операции с третьими странами и чаще всего вводятся на европейском уровне, т. е. нормативными актами институтов ЕС в отношении сразу всех государств-членов. Наиболее серьезным ограничением подобного рода служит замораживание финансовых активов в ЕС, принадлежащих гражданами или юридическим лицам третьих стран. Данное ограничение вводится в качестве санкции в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС. В его основе могут лежать, не только юридические основания — например, установленная причастность владельца активов к террористической деятельности, но и политические соображения — например, меры по замораживанию активов, введенные вместе с запретом на въезд для ряда государственных и общественных деятелей России, обвиненных властями ЕС в посягательстве на суверенитет и территориальную целостность Украины (см. 2.3.3.5). В отношении всех физических лиц, в том числе граждан Союза, в целях борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, на европейском уровне приняты меры по контролю за ввозом из третьих стран и вывозом в третьи страны наличных денежных средств, а также иных «ликвидных денег» (фр. argent liquide), например, туристических чеков. В соответствии с Регламентом (ЕС) № 1889/2005 Европейского парламента и Совета от 26 октября 2005 г. о контроле в отношении ликвидных денег, ввозимых в Сообщество или вывозимых из Сообщества, каждое физическое лицо, въезжающее в ЕС или выезжающее из ЕС с ликвидными деньгами на сумму не менее 10 тыс. евро, обязано декларировать их. В декларации указываются данные о декларанте, собственнике денежных средств, их планируемом адресате, характере и размере, происхождении и планируемом способе использования, транспортном маршруте и транспортных средствах (ст. 3 «Обязанность декларирования» Регламента (ЕС) № 1889/2005). Нарушение обязанности по декларированию сопровождается санкциями. Характер санкций каждое государство-член ЕС определяет самостоятельно при условии, что санкции являются «эффективными, пропорциональными и обладающими предупредительным эффектом» (ст. 9 «Санкции»). В некоторых случаях ограничения свободного передвижения капиталов и платежей могут вводиться отдельными государствами-членами, в том числе, в отношениях друг с другом, т. е. внутри ЕС (ст. 65 ДФЕС). Во-первых, свобода передвижения капиталов и платежей не препятствует государствам-членам «применять уместные положения своего налогового законодательства, которые устанавливают различие между налогоплательщиками, находящимися в неодинаковом положении с точки зрения их места жительства или места вложения капиталов» (пункт «а» параграфа 1 ст. 65 ДФЕС). Отсюда, в частности, вытекает право государств-членов отказывать в предоставлении налоговых льгот нерезидентам, а равно иным лицам, которые в течение налогового периода большую часть своих доходов получают за рубежом. Данное ограничение, как признал Суд ЕС, не противоречит и другим свободам передвижения на едином внутреннем рынке ЕС (свободе передвижения работников, свободе учреждения, свободе предоставления услуг), а также общему принципа недискриминации граждан Союза в зависимости от национального гражданства. Например, в одном из дел, рассмотренных Судом ЕС, гражданин Германии Д. Кибак в январе–марте 2005 г. работал в Нидерландах, продолжая жить у себя на родине — в собственном доме, в отношении которого выплачивал ипотечный кредит. Если бы Д. Кибак проработал в Нидерландах весь 2005 г., то согласно Закону Нидерландов о подоходном налоге имел бы там право вычесть из налогооблагаемых сумм свои расходы, связанные с платежами по ипотечному кредиту. Однако Д. Кибак 31 марта 2005 г. переехал трудиться в США, вследствие чего утратил право на налоговый вычет в Нидерландах. Д. Кибак оспорил отказ в предоставлении ему налогового вычета в нидерландском суде, который обратился с преюдициальным запросом в Суд ЕС. При рассмотрении запроса Суд ЕС, прежде всего, отметил, что дискриминация представляет собой «применение разных правил к сопоставимым ситуациям либо применение одинаковых правил к различным ситуациям». В случае прямых налогов, в том числе налогов на доходы физических лиц, резиденты и нерезиденты обычно не находятся в сопоставимых ситуациях, поскольку «доход, полученный на территории государства-члена нерезидентом, чаще всего, образует только часть его совокупного дохода, централизуемого по месту его жительства». Согласно Суду ЕС отсутствие сопоставимых ситуаций имело место и в деле Д. Кибака. Последний трудился в Нидерландах только три из двенадцати месяцев 2005 г., т. е. не получал там «всех или почти всех своих семейных доходов» за указанный год. Следовательно, Д. Кибак «не находится в ситуации, сопоставимой с ситуацией [налоговых] резидентов этого государства» и не может претендовать в Нидерландах на получение налогового вычета. Общий вывод Суда ЕС, относящийся ко всем государствам-членам и налогоплательщикам ЕС, таков: «Государство-член, в котором налогоплательщик получил только часть своих налогооблагаемых средств на протяжении соответствующего целого года, не обязано предоставлять ему льгот, какие предоставляет своим собственным [налоговым] резидентам». Тот факт, что налогоплательщик отправился работать в третью страну (США), а не в другое государство-член ЕС, в данном случае «не имеет значения» (решение Суда от 18 июня 2015 г. под делу С-9/14 «Кибак»). Во-вторых, свобода передвижения капиталов и платежей не препятствует государствам-членам «принимать любые необходимые меры, призванные воспрепятствовать нарушениям своих законодательных и регламентарных актов, особенно в налоговой сфере или в сфере благоразумного надзора за финансовыми институтами, предусматривать процедуры декларирования перемещений капиталов для получения информации в административных или статистических целях либо принимать меры, которые являются оправданными по соображениям общественного порядка или общественной безопасности» (пункт «b» параграфа 1 ст. 65 ДФЕС). Например, аналогично вышеупомянутому Регламенту (ЕС) № 1889/2005 о контроле в отношении ликвидных денег, ввозимых в Сообщество или вывозимых из Сообщества, Денежный и финансовый кодекс Франции (ст. L.152-1) предусматривает обязанность декларирования, когда физические лица переводят денежные средства их на сумму свыше 10 тыс. евро в другое государство-член ЕС или из другого государства-члена ЕС без обращения к финансовым посредникам — банкам, платежным учреждениям и т. п. В свою очередь, банки и другие финансовые посредники «должны сообщать налоговой и таможенной администрации по ее требованию дату и размер сумм, переводимых за рубеж» физическими лицами, вместе с информацией о плательщике и получателе средств, о соответствующих счетах во Франции и за рубежом. Они также обязаны хранить упомянутую информацию на предмет последующих запросов компетентных органов (ст. L.152-3 Денежного и финансового кодекса). Нарушение физическим лицом обязанности декларирования, предусмотренной Регламентом (ЕС) № 1889/2005 или Денежным и финансовым кодексом Франции, влечет наложение на него «штрафа, равного 50% суммы, к которой относились нарушение или попытка нарушения», а также ее временное изъятие таможенными служащими на срок до одного года на предмет возможной конфискации, если средства получены незаконным путем (ст. L.152-4 Денежного и финансового кодекса). Допустимые ограничения свободы передвижения капиталов и платежей в отношениях с третьими странами или внутри ЕС могут быть связаны и с ситуацией двойного налогообложения, т. е. взимания налогов с одних и тех же доходов в разных государствах — сначала в государстве, где получен доход, затем в государстве, где физическое или юридическое лицо является налоговым резидентом. Так, в одном из дел, рассмотренных Судом ЕС по запросу бельгийского суда, Ж. Дамсо — налоговый резидент Бельгии, владеющий акциями французского акционерного общества Тоталь, оспорил взимание в Бельгии подоходного налога с дивидендов от этих акций, в отношении которых с него уже были взысканы налоги по месту их начисления, т. е. во Франции. Требования Ж. Дамсо не получили поддержки Суда ЕС. В ответ на преюдициальный запрос бельгийского суда Суд ЕС постановил, что «неблагоприятные последствия, способные вытекать из параллельного осуществления налоговых юрисдикций разных государств-членов, когда такое осуществление не является дискриминационным», не являются ограничениями свободы передвижения капиталов и платежей, запрещенными правом ЕС. Суд ЕС далее отметил, что устранение двойного налогообложение внутри ЕС в полной мере может быть достигнуто только посредством «мер унификации или гармонизации», которые установят единые критерии распределения налоговой юрисдикции между государствами-членами. Такие меры проектировались еще при создании Европейского экономического сообщества в 1957 г. Однако до сих пор они не были приняты. В итоге право ЕС «в своем современном состоянии и в ситуации, такой как в рассматриваемом деле, не предписывает общих критериев распределения компетенции между государствами-членами в отношении устранения двойного налогообложения» (решение Суда от 16 июля 2009 г. по делу С-128/08 «Дамсо»). Устранение двойного налогообложения доходов в ЕС сегодня обеспечивается с помощью конвенций по предотвращению (избежанию) двойного налогообложения, которые государства-члены, заключают, как правило, в двустороннем формате между собой и с третьими странами, в том числе с Россией. Как показывает приведенный пример (дело «Дамсо») и как отмечала Европейская комиссия в специальном сообщении для законодательных институтов ЕС, межгосударственные конвенции «не охватывают всех налогов, затрагиваемых с точки зрения единого рынка» ЕС, и, таким образом, «не предусматривают полного устранения двойного налогообложения». Кроме того, будучи международными договорами, не входящими в правовую систему ЕС, они не подлежат единообразному толкованию и контролю со стороны Суда ЕС: «положения конвенций по предотвращению двойного налогообложения не интерпретируются и не претворяются в жизнь последовательно заинтересованными государствами-членами», что «может приводить к двойному налогообложению для налогоплательщиков в противоречие с самой целью, которые преследуют эти конвенции» (Сообщение Комиссии Европейскому парламенту, Совету и Европейскому экономическому и социальному комитету от 11 ноября 2011 г. «Двойное налогообложение на едином рынке»). 4.3.3. Зона евроНаряду с устранением препятствий денежным операциям внутри ЕС и в отношениях с третьими странами (с учетом отдельных ограничений) важным достижением европейской интеграции в плане содействия трансграничной мобильности граждан Союза и других физических лиц стало введение единой денежной единицы — евро. Благодаря евро граждане при поездках в другие государства-члены ЕС избавлены от необходимости обращаться в пункты обмена валют и нести связанные с этим издержки в виде уплаты комиссий за обмен. Внимание! Авторские права на книгу "Миграционное право Европейского союза. Учебник" ( Четвериков А.О. ) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
