|
|
ОглавлениеГлава 1. Понятие, принципы и содержание международно-правового управления рыболовством Глава 3. Международно-правовые проблемы управления рыболовством в замкнутых и полузамкнутых морях Глава 4. Международно-правовое регулирование труда членов экипажей рыболовных судов Глава 5. Иные современные международно-правовые проблемы рыболовства Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 3. международно-правовые проблемы управления рыболовством в замкнутых и полузамкнутых морях§ 1. Понятие замкнутого или полузамкнутого моря и его правовой режимВ данной главе речь идет о региональных проблемах международно-правового управления рыболовством. Как справедливо отмечает А. Ф. Высоцкий, морской регионализм может быть определен как «тенденции в международных морских отношениях и международном морском праве к созданию региональных систем или применению региональных методов решения международных вопросов, а также международная практика, связанная с категорией региональности, независимо от характера факторов, лежащих в основе таких тенденций, методов и практики». Региональные проблемы рыболовства находятся в центре внимания Генеральной Ассамблеи ООН. В своей последней программной Резолюции 70/75 об обеспечении устойчивого рыболовства, принятой на 70-й сессии 8 февраля 2015 г. она призвала государства осуществлять адекватные региональные меры по сохранению и управлению, при этом необходимость обеспечивать долгосрочное сохранение соответствующих рыбных запасов, управление ими и их региональное использование и предотвращать существенное негативное воздействие на уязвимые морские экосистемы. Согласно ст. 122 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. «замкнутое или полузамкнутое море» означает залив, бассейн или море, окруженное двумя или более государствами и сообщающееся с другим морем или океаном через узкий проход, или состоящее полностью или главным образом из территориальных морей и исключительных экономических зон двух или более прибрежных государств. Первая часть данного определения характеризует замкнутое море, вторая – полузамкнутое море. Попытка дать определение замкнутого и полузамкнутого моря была предпринята на 2-й сессии III Конференции ООН по морскому праву в 1974 г. Ирак предложил следующее определение: «Термин “полузамкнутое море, которое является частью открытого моря” означает внутреннее море, окруженное двумя или более государствами, которое может обеспечить коридор к открытому морю между противоположными и соседними государствами и которая связана с другими частями в открытом море узким выходом». При этом представитель Ирака отметил, что данное определение, прежде всего, направлено на охват Персидского залива, и содержит три элемента, характеризующие полузамкнутое море: 1) должно быть внутренним; 2) должно быть окружено двумя или более государствами; 3) должно быть коридором к открытому морю между государствами. Иран предложил определение как замкнутого, так и полузамкнутого моря: а) замкнутое море – небольшой водный объект, окруженный двумя или более государствами, соединенный с открытым морем через узкий пролив; б) полузамкнутое море – морской бассейн, расположенный по краям главных океанических бассейнов и закрытый сухопутными территориями двух или более государств. В то же время представитель Ирана отметил, что нельзя путать замкнутое море с внутренним (закрытым) морем, которое не имеет выхода к открытому морю, как например, Каспийское или Аральское моря. Замкнутыми являются небольшие водные объекты, которые имеют хотя бы один выход к морю, например, Персидский залив или Балтийское море. Данное понятие должно толковаться в узком смысле. По мнению авторов Комментария к Конвенции 1982 г., определение полузамкнутого моря следует толковать широко, охватывая большие морские бассейны, расположенные по краям океанических бассейнов, более или менее окруженные сушей и имеющие один или более узких выходов в океан. В качестве примеров можно назвать Карибское или Андаманское моря. В целом различные предложения, в основном направленные на сужение данных понятий, были предложены на следующих сессиях III Конференции ООН по морскому праву: 3-й сессии в 1975 г.; 4-й сессии в 1976 г. – со стороны Нидерландов, Ирака, Финляндии, Турции; 6-й сессии в 1977 г.; 7-й сессии в 1978 г. – со стороны СССР; 8-й сессии в 1979 г. – со стороны группы Исламских государств; 9-й сессии в 1980 г. – со стороны Германии. Первый критерий – окруженность двумя или более государствами и сообщение с другим морем или океаном через узкий проход – позволяет охватывать достаточно большие морские объекты, такие как Средиземное море. «Окруженность двумя или более государствами» исключает такие водные объекты, как Гудзонов залив, а в сочетании со вторым критерием и другие – Карское море и Калифорнийский залив. Второй критерий – состоящее «полностью или главным образом» из территориальных морей и исключительных экономических зон двух или более прибрежных государств – также позволяет охватить Средиземное море. «Узкий проход» может быть представлен проливом или каналом. Если это пролив, используемый для целей судоходства, то он подпадает под положения ст. 311 Конвенции. Если же это канал (например, Суэцкий или Панамский каналы), то он подпадает под иные договорные режимы. В частности, в деле «О континентальном шельфе 1985 г. (Ливийская Арабская Джамахирия/Мальта)» Международный суд ООН рассматривал Средиземное море в качестве полузамкнутого. Понятия залив, бассейн или море не раскрываются в Конвенции ООН 1982 г. Для понимания ст. 122 Конвенции ООН 1982 г. они могут быть истолкованы следующим образом: • залив: большая вогнутость береговой линии, вызванная прогибом или оседанием районов континентального шельфа или повышением уровня моря. Различия между «заливом» (bay) и «морским заливом» (gulf) не являются точными, хотя обычно морской залив (gulf) больше по размеру. • бассейн: углубление морского дна более или менее равномерное по форме и различного размера. Или: особенность морского дна большого размера и примерно круглой формы, где средняя глубина больше глубин по его периметру. • море: подраздел океана; большая окраинная часть конкретного океана. (Карибское море представляет собой окраинное море, как и Японское море.) Кроме того, большой внутренний водный объект, который имеет выход к океану (это исключает Аральское и Каспийское моря), различают двух типов: «Средиземноморские» и «Смежные». «Средиземноморские» моря представляют собой группы морей, в совокупности, отделенные от основного объекта в качестве самостоятельного моря; «Смежными» морями являются те, которые самостоятельно связаны с более крупными водными объектами. Размер указанных водных объектов, как правило, увеличиваются от залива к морю. Основные положения правового режима замкнутого или полузамкнутого моря определены в ст. 123 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Государствам, омываемым замкнутыми или полузамкнутыми морями, следует сотрудничать друг с другом в осуществлении своих прав и в выполнении своих обязанностей по Конвенции 1982 г. Для этой цели они либо непосредственно, либо через соответствующую региональную организацию стремятся, в частности, координировать управление живыми ресурсами моря, их сохранение, разведку и эксплуатацию; координировать политику проведения научных исследований, и осуществлять там, где это целесообразно, совместные программы научных исследований в данном регионе; приглашать, когда это целесообразно, другие заинтересованные государства или международные организации для сотрудничества в претворении в жизнь положений данной статьи Конвенции 1982 г. В Комитете по морскому дну особых предложений по данному вопросу не было. Были предложения со стороны Турции и Уругвая, однако они касались необходимости сотрудничества при определении ширины территориального моря государств в замкнутых или полузамкнутых морях, так как это потенциально затрагивало интересы других окружающих их государств. В целом различные предложения, в основном уточняющие сферы сотрудничества, пределы и особый характер прав прибрежных государств и свободу навигации, были предложены: • на 2-й сессии III Конференции ООН по морскому праву в 1974 г. – со стороны Турции, Ирака и Ирана; • 3-й сессии — в 1975 г.; • 4-й сессии — в 1976 г. со стороны Финляндии, Ирака, Турции, Югославии, ОАЭ и Дании; • 5-й сессии — в 1976 г. со стороны Югославии; • 6-й сессии — в 1977 г. со стороны Ирака (просили включить в сферы сотрудничества проблемы рыболовства, вызванные деятельностью в исключительной экономической зоне и обратно заменить слова «стремятся к сотрудничеству» на «обязаны сотрудничать»); • 7-й сессии в 1978 г. – со стороны СССР, Германии и Югославии; • 8-й сессии в 1979 г. – со стороны группы Исламских государств; • 9-й сессии в 1980 г. – со стороны Республики Корея, Германии; • 11-й сессии в 1982 г. – со стороны Турции, Ирака. Согласно общим положениям Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. объем прав государств, окружающих замкнутые или полузамкнутые моря, не отличается от объема прав иных государств относительно своих морских пространств, они не наделяются дополнительными правами и обязанностями. Статья 123 Конвенции 1982 г. лишь признает, что реализация прав одним прибрежным государством может оказывать воздействие на права других государств, в связи с чем им нужно сотрудничать в установленных сферах. Согласно ст. 70 Конвенции 1982 г., государства, омываемые замкнутыми или полузамкнутыми морями, имеют право участвовать на справедливой основе в эксплуатации соответствующей части остатка допустимого улова живых ресурсов исключительных экономических зон прибрежных государств того же субрегиона или региона, если географическое положение первых делает их зависимыми от эксплуатации живых ресурсов исключительных экономических зон других государств этого субрегиона или региона в отношении адекватного снабжения рыбой их населения или его части в целях удовлетворения потребностей в питании. Формулировка статьи 123 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. позволяет сделать вывод, что она не устанавливает каких либо обязательств. Употребление словосочетаний «следует сотрудничать», «для этих целей … стремятся», «приглашать, когда это целесообразно» нельзя классифицировать как нормы, устанавливающие юридические обязательства. Что касается возможности сотрудничества через региональную организацию, под последними следует понимать региональные организации, созданные под эгидой ФАО – по вопросам рыболовства; ИМО и ЮНЕП – по проблеме загрязнения морской среды; Межправительственная океанографическая комиссия ЮНЕСКО – относительно морских научных исследований. Подпункт (a) подразумевает сотрудничество не только по управлению и сохранению морских живых ресурсов, но и по их разведке и эксплуатации, что в большинстве государств является частной деятельностью, а не государственной функцией. «Управление, сохранение, разведка и эксплуатация» живых ресурсов означает виды деятельности, которые многократно упоминаются в частях V (ст. 56, 61, 63), VII (ст. 117–119) Конвенции ООН 1982 г., ст. 13 Соглашении ООН 1995 г. о трансграничных рыбных запасах и запасах далеко мигрирующих рыб. Понятие «научные исследования», используемое в подпункте «c», включает не только морские научные исследования. Положения, касающиеся морских научных исследований биологических ресурсов, содержатся в ст. 56, 77, 87, 245 и 246 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Подпункт (d) фактически признает заинтересованность в обозначенных выше трех сферах и призывает государства, омываемые замкнутыми или полузамкнутыми морями, осуществлять сотрудничество с соответствующими заинтересованными государствами и международными организациями Международно-правовое регулирование рыболовства в замкнутых и полузамкнутых морях осуществляется универсальными и региональными международно-правовыми нормами. В первую группу входят нормы, содержащиеся в Конвенции ООН 1982 г., Соглашении ООН о трансграничных рыбных запасах и запасах далеко мигрирующих видов 1995 г., Соглашении ФАО по открытому морю 1993 г. Следует отметить также Кодекс ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г., который является добровольным, но при этом содержит нормы, так называемого мягкого права. В данной главе рассматриваются только нормы, закрепленные в региональных договорах, регламентирующих рыболовство в Балтийском, Средиземном, Черном и Карибском морях. §2. Международно-правовое управление рыболовством в Балтийском мореПо своим географическим характеристикам Балтийское море является внутриматериковым окраинным морем Евразии, глубоко вдающимся в материк. Оно расположено в северной Европе и посредством проливов Большой Бельт, Малый Бельт и Зунд соединено с Атлантическим океаном. Основными промысловыми видами рыб в Балтийском море являются треска, салака, шпрот. Общая промысловая биомасса оценивается приблизительно в 500 тыс. тонн. Управление рыболовством в Балтийском море осуществляется помимо универсальных рядом специальных международно-правовых актов. Ниже изложены основные положения этих документов. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранении морских живых ресурсов в Балтийском море от 28 апреля 2009 г. (далее – Соглашение 2009 г.). Оно заключено вследствие прекращения с 1 января 2007 г. Конвенции о рыболовстве и сохранении живых морских ресурсов в Балтийском море и Бельтах от 13 сентября 1973 г. В Соглашении 2009 г. закреплены следующие принципы международно-правового управления морским рыболовством: а) сохранение живых ресурсов; б) долгосрочное устойчивая эксплуатация рыбных запасов; в) управление рыбными запасами в соответствии с международным правом; г) применение экосистемного подхода; д) международное сотрудничество; е) необходимость научных исследований живых морских ресурсов. В ст. 2 Соглашения 2009 г. определен географический район, в отношении которого действует данное Соглашение, который означает все воды Балтийского моря и Бельтов, за исключением внутренних вод, ограниченные с запада линией, проведенной от мыса Хасеноре до пункта Гнибен, от мыса Корсхаге до мыса Сподсбьерг и от мыса Гильбьерг до мыса Куллен. Согласно ст. 4 целью Соглашения 2009 г. является обеспечение тесного сотрудничества между Сторонами на основе принципов равенства и взаимной выгоды в целях сохранения, устойчивой эксплуатации любых трансграничных запасов, а также ассоциированных с ними и зависимых от них запасов и управления ими в Балтийском море. Органом, обеспечивающим выполнение принципов и норм управления рыболовством в Балтийском море, является Смешанная комиссия по рыболовству в Балтийском море (далее – Смешанная комиссия). Правовой статус и ее функции изложены в ст. 14 Соглашения 2009 г. Смешанная комиссия является межправительственным органом, не обладающим качеством субъекта международного права. Она является механизмом для международных договоренностей. Комиссия: а) изучает развитие и динамику трансграничных запасов, а также ассоциированных с ними и зависимых от них запасов в Балтийском море и их промысел; б) контролирует исполнение, толкование и непрерывное применение норм Соглашения 2009 г., в частности положений по контролю, обеспечению соблюдения мер и инспектированию; в) обеспечивает необходимые контакты по вопросам рыболовства, представляющим взаимный интерес; г) выступает в качестве Форума для дружеского разрешения споров, которые могут возникнуть в отношении толкования или применения положений Соглашения 2009 г. Смешанная комиссия проводит заседания не реже одного раза в год для подготовки Сторонам рекомендаций, касающихся мер по управлению промыслом и соответствующими запасами. Комиссия имеет свои правила процедуры. В Соглашении 2009 г. (ст. 5–7) определены следующие механизмы управления рыболовством. 1. Принятие совместных управленческих мер. Сущность этих мер заключается в том, что каждая Сторона, исходя из принципа взаимной выгоды и в соответствии со своим законодательством, может предоставлять рыболовным судам другой Стороны возможность вести промысел в пределах своей исключительной экономической зоны в Балтийском море. Стороны могут осуществлять обмен квотами в Балтийском море на взаимной основе. Для достижения целей Соглашения 2009 г. Стороны принимают меры по управлению рыболовством, а именно: а) установление ОДУ для трансграничных запасов, а также распределение ОДУ между сторонами Соглашения 2009 г. Такое распределение должно основываться на историческом распределении промысловых возможностей с учетом особенностей запасов при управлении ими в соответствии с рекомендациями ИКЕС; б) долгосрочные планы управления промыслом трансграничных запасов; в) ограничение промыслового усилия; г) технические меры. Среди предусмотренных в ст. 7 Соглашения 2009 г. совместных мер по управлению рыболовством в Балтийском море процедура установления ОДУ является центральной. В этой связи она подробно обсуждается на ежегодных сессиях Смешанной комиссии. Проблема установления так называемых «ключей» распределения ОДУ водных биоресурсов в Балтийском море между Россией и ЕС многократно рассматривалась на последних сессиях Комиссии. На шестой сессии Комиссии в 2013 г. была достигнута договоренность по ключам шпрота и лосося. Вместе с тем, сторонам не удалось до настоящего времени достичь договоренности по треске и сельди. По нашему мнению, такие ключи должны быть установлены с учетом российского обоснования. Однако, по мнению ЕС, они должны устанавливаться с учетом исторического подхода, аналогично тому, как это осуществлялось в рамках Международной комиссии по рыболовству в Балтийском море (ИБСФК). Вторая проблема, связанная с правовыми вопросами рыболовства в Балтийском море, касается обязательств государств по вопросам некондиционных уловов в море. По нашему мнению, в Балтийском море, учитывая его специфику, все уловы мелких и крупных пелагических видов водных биоресурсов должны выгружаться на берег. Промысловый размер рыб должен определяться ежегодно как важная мера, обеспечивающая защиту молоди рыб. Кроме этого, Комиссия должна утвердить дополнительные технические меры, включая селективность рыбопромыслового оборудования, с тем, чтобы избежать вылова рыбы, не соответствующей установленному промысловому размеру и видовому составу. Наконец, мы предлагаем Комиссии принять рекомендацию, в соответствии с которой ОДУ будет выражаться в объемах вылова рыбы, а не в объемах, выгруженных в портах. На восьмой сессии Смешанной комиссии в июле 2015 г. представители делегации ЕС представили информацию о политике ЕС и ее содержании по совместным мерам управления. Она включает в себя три основные части: применение принципа максимально допустимого улова, предложения по ОДУ на 2016 г. и информацию о состоянии запасов. ЕС намерен достичь уровня максимально допустимого улова как можно скорее, и предложения на следующий год будут основываться на цели его достижения в 2016 г. Была отмечена положительная динамика по некоторым запасам, вылов которых осуществляется на уровне максимально допустимого улова. Кроме того, были представлены временные рамки принятия решений относительно ОДУ. Российская делегация представила информацию по процедурам установления ОДУ в Российской Федерации. Оно основано на научных рекомендациях. Процесс установления ОДУ представляется длительным и сложным и включает оценку его влияния на окружающую среду. Представители делегации ЕС задали вопрос о том, останутся ли в следующем году квоты на выгрузку или же они будут заменены квотами на вылов. Российская делегация ответила, что квоты будут устанавливаться на основе положений действующего законодательства. Однако в дальнейшем будет учтен опыт ЕС, накопленный в сфере реализации обязательств по выгрузке. Такие изменения, следует, прежде всего, обсудить с работниками рыбной отрасли. Российская делегация упомянула, что объемы выбросов меняются из года в год, поэтому очень сложно зафиксировать их в количественном выражении. Это важно для получения наличия точных данных по уловам. ЕС и Российская Федерация обменялись мнениями относительно научных рекомендаций по состоянию совместных запасов. Конкретно было отмечено, что особую обеспокоенность вызывает состояние запасов трески в восточной части Балтийского моря. ИКЕС не в состоянии произвести аналитическую оценку запасов и применяет значительный понижающий коэффициент для ОДУ на основании принципа предосторожного подхода. На восьмой сессии подробно рассматривались основания для разработки совместных предложений по ОДУ. Делегация ЕС обратилась с вопросом к делегации Российской Федерации, она хотела бы начать процесс установления общих ОДУ для запасов, по которым уже согласованы ключи по распределению квот. Российская делегация проинформировала, что в рамках действующего национального регулирования, вначале должны быть согласованы ключи по распределению квот по всем совместным запасам, а затем можно будет приступить к обсуждению вопроса совместного управления совместными запасами. Российская делегация отметила, что подход к установлению ОДУ уже обсуждается обеими сторонами на основании научных рекомендаций. Обсуждение проводится на заседаниях Комиссии и заседаниях рабочих групп экспертов, привлеченных ИКЕС. Также делегация РФ заявила, что ожидает уступок со стороны делегации ЕС в том, что касается ключей по распределению квот для достижения согласия, поскольку ранее по ряду других проблем Россия пошла навстречу ЕС. После согласования ключей по распределению квот по всем совместным запасам в Балтийском море можно будет приступить к обсуждению иных вопросов, например, вопроса взаимного доступа в воды друг друга. Следует отметить, что Регламент ЕС по Общей политике в области рыболовства предусматривает вступление в силу обязательств по выгрузке в водах ЕС с 1 января 2015 г. В Регламенте определены запасы, подпадающие под действие обязательств по выгрузке, а также научно обоснованные исключения из таковых. Документом также предусматривается снижение минимального рекомендуемого размера трески, который не подвергает опасности устойчивый характер запаса данного вида. Выгружаемая рыба, не достигшая установленного размера, не должна использоваться для употребления в пищу человеком. Российская делегация упомянула, что внедрение любой новой системы требует времени. Она обратилась к делегации ЕС с просьбой поделиться информацией по результатам реализации обязательств по выгрузке по мере ее появления. Такая информация будет полезной, если в будущем в управлении российским рыболовством будут обсуждаться подобные изменения. Делегация ЕС проинформировала о том, что Союзу потребуется сначала провести оценку данного процесса и пообещала поделиться информацией в максимально возможном объеме. Одной из актуальных проблем управления рыболовством является установление запрета выбросов рыбы при осуществлении промысла. ЕС установил с 1 января 2015 г. нормы по запрету выбросов рыбы в водах Союза в Балтийском море. Начиная с этой даты, рыбаки ЕС не смогут осуществлять выброс видов, регулируемых общей рыболовной политикой (прежде всего трески). Эта норма имеет исключения, в частности для видов рыб и видов промысла, для которых имеются научные доказательства высокой выживаемости рыб (например, лосося при вылове ловушками). По данным ЕС, минимальная промысловая длина будет применяться и в дальнейшем. Вся пойманная рыба будет выгружаться и учитываться в счет квоты. Она может быть использована для других целей (например, изготовление кормов, рыбной муки, рыбьего жира). Совершенствование селективности орудий лова может способствовать практической реализации обязательной выгрузки. В заключение отметим, что российские правила рыболовства регулируют прилов молоди в уловах, который не может быть для трески более 5%. Для эффективного управления рыболовством важно регулировать прилов молоди пелагических видов рыб. В России применяется минимальный промысловый размер также для сельди. 2. Автономные меры по управлению промыслом. Сторонами Соглашения 2009 г. устанавливается уровень ОДУ для нетрансграничных запасов, и утверждаются долгосрочные планы управления этими запасами в Балтийском море с учетом ассоциированных с ними и зависимых от них видов. Если Сторонам в рамках Смешанной комиссии по рыболовству в Балтийском море не удается согласовать меры по управлению промыслом для рекомендации своим компетентным органам, они устанавливают автономные меры в целях сохранения, устойчивой эксплуатации живых морских ресурсов и управления ими с учетом ассоциированных и зависимых видов. Дополнительно к рекомендациям по мерам, принятым Смешанной комиссией, каждая Сторона может установить такие меры, которые сочтет необходимым. Меры по управлению промыслом, принимаемые каждой Стороной в своей исключительной экономической зоне и своем территориальном море, основываются на объективных и научных критериях с учетом ассоциированных и зависимых видов и не носят ни фактически, ни юридически дискриминационного характера по отношению к другой Стороне. 3. Лицензирование. Согласно п. 1 ст. 7 Соглашения 2009 г., промысел иностранными судами одной Стороны в определенных районах исключительной экономической зоны другой Стороны в Балтийском море должен осуществляться на основе лицензий. |
||||||||||||||||||||||
