|
|
ОглавлениеГлава 1. Понятие, принципы и содержание международно-правового управления рыболовством Глава 3. Международно-правовые проблемы управления рыболовством в замкнутых и полузамкнутых морях Глава 4. Международно-правовое регулирование труда членов экипажей рыболовных судов Глава 5. Иные современные международно-правовые проблемы рыболовства Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 1. Понятие, принципы и содержание международно-правового управления рыболовством§1. Понятие и основные принципы международно-правового управления рыболовствомПонятие «международно-правовое управление рыболовством» Деятельность государств, связанная с добычей живых ресурсов Мирового океана, в настоящее время довольно эффективно регулируется нормами международного права. Отношения между субъектами международного права, связанные с рыболовством, как в отечественной, так и в зарубежной доктрине традиционно принято относить к предмету международного морского права. Как представляется, в рамках этой отрасли можно выделить самостоятельную подотрасль, которую уместно назвать «международно-правовое управление рыболовством». Под ней понимается комплекс международно-правовых норм, направленных на целенаправленное воздействие на государства в целях организации и координации их деятельности в процессе охраны, воспроизводства, оптимального использования, изучения морских живых ресурсов, а также предотвращения загрязнения морской среды. В международном праве термин «управление» широко применяется в различных отраслях этой правовой системы. В настоящее время наиболее часто он употребляется при рассмотрении проблем, связанных с международно-правовой охраной окружающей среды, использованием природных ресурсов, в международном морском, воздушном и космическом праве. Однако термин «международное управление» юридической науке известен достаточно давно. В частности, видный отечественный юрист-международник Ф. Ф. Мартенс под международным управлением понимал «свободную деятельность государств в области международного общения ввиду достижения ими жизненных своих целей в пределах, поставленных международным правом». В современном понимании международное управление – это регулирующая деятельность в целом, вся деятельность по целенаправленному воздействию со стороны субъектов международного права на международные отношения. Термин «управление» в контексте рыболовства в доктрине международного права рассматривается с трех позиций. 1. Управление морскими живыми ресурсами. Этот термин нашел свое отражение в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих видов рыб и управления ими 1995 г. и в ряде региональных соглашений по вопросам рыболовства. Однако определения данного термина нет ни в одном международно-правовом акте. Как замечает А. Н. Вылегжанин, «смысл управления морскими биоресурсами состоит в обеспечении на международно-правовом или национально-законодательном уровне мер такого воздействия на запас рыб, иных биоресурсов, при котором стимулируется их высокий темп производства». А. Н. Вылегжанин выделяет шесть слагаемых управления морскими живыми ресурсами: а) экологический компонент; б) оценка состояния запасов морских биологических ресурсов, их мониторинг; в) определение объемов максимального устойчивого вылова; г) экономический компонент; д) регулирование рыболовства; е) институциональный компонент. Некоторые зарубежные авторы также употребляют термин «управление морскими живыми ресурсами». В частности, австралийские юристы Г. Л. Роуз и Б. Миллиган, рассматривая правовые проблемы устойчивого рыболовства в Антарктике, особо подчеркивают важность управления морскими живыми ресурсами на этой территории. Британские специалисты К. Тайдеман и И. Лачман также говорят об управлении морскими живыми ресурсами, исследуя проблемы рыболовства в Гибралтаре. 2. Управление запасами морских живых ресурсов. Данный термин употребляется в основном в зарубежной литературе. В международно-правовых актах он не нашел своего закрепления. В частности, Р. Р. Черчилль и А. В. Лоу (Великобритания), рассматривая вопросы рыболовства в морском праве, отмечают, что государства сотрудничают по управлению запасами посредством трех уровней: заключением двусторонних договоренностей, созданием двусторонних комиссий, созданием региональных организаций по рыболовству. Указанный термин схож по своему содержанию с «управлением морскими живыми ресурсами». Однако в нем речь идет, в большей степени, о сохранении ресурсов и их рациональном использовании, т. е. ключевой и основной компонент – экологический, в то время как управление морскими живыми ресурсами, на наш взгляд, включает в себя более широкий круг вопросов. 3. Управление рыболовством. Этот термин активно используется в последнее время в международных документах, в рамках международных организаций и конференций, в национальном законодательстве государств, а также в доктрине международного права. Кроме того, все региональные организации, компетенция которых касается проблемы рыболовства, официально именуются в ФАО общим термином «Региональные организации по управлению рыболовством» (Regional Fisheries Management Organizations). В частности, он нашел свое отражение в Кодексе ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г. (ст. 7 «Управление рыболовством»), в Добровольных руководящих принципах ФАО в отношении действий государства флага 2014 г. (п. 11–13 «Управление рыболовством»). Кроме этого, указанный термин предусмотрен в Конвенции о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управлении ими 2009 г. (ст. 2 этого акта закрепляет, что цель Конвенции состоит в применении осмотрительного и экосистемного подходов к управлению рыболовством). В то же время, определения данного термина в международно-правовых актах и актах рекомендательного характера нет. Следует отметить, что в международном праве существует также установившееся понятие «региональные организации по управлению рыболовством». По мнению К. А. Бекяшева, под управлением рыболовством следует понимать «целенаправленное волевое воздействие на субъекты промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе охраны, воспроизводства оптимального использования ресурсов, изучения и таксации их, предотвращения загрязнения морской среды». Международное управление рыболовством осуществляется посредством заключения государствами международных договоров и созданием соответствующих региональных организаций по управлению рыболовством. Важным элементом управления рыболовством является регулирование рыболовства. Это два разных понятия и смешивать их или ставить знак равенства не стоит. Как отмечает К. А. Бекяшев, «во-первых, управление по сравнению с регулированием является категорией общего характера и состоит из ряда отдельных частей. Оно включает мероприятия по охране, воспроизводству ресурсов, оценке запасов, защите их от загрязнения и заражения и т. д. Регулирование является частью управления... Во-вторых, переход от простого регулирования к другим формам управления возникает там и тогда, где и когда отношения по поводу использования живых морских ресурсов осложнены и необходимо принять более масштабные и более эффективные (по сравнению с охраной ресурсов) меры (включая разведение и акклиматизацию рыб, защиту ресурсов от загрязнения и др.). Предельное осложнение взаимоотношений государств по поводу использования ресурсов и необходимость рационального, взаимовыгодного использования ресурсов породили организацию и внедрение чрезвычайно сложной и тонкой сети новых организационных отношений». Следует отметить, что основные принципы управления морским рыболовством были согласованы на Всемирной конференции ФАО по управлению и развитию рыболовства 1984 г. и отражены в принятой «Стратегии в области управления и развития рыболовства». Как отмечает Е. Г. Норинов, «в международных документах о сотрудничестве в области регулирования рыбохозяйственной деятельностью все чаще фигурирует термин «управление» в различных его интерпретациях: управление рыболовством (промыслом), управление морскими живыми ресурсами, управление экосистемой и др. Эти понятия порождены разными подходами к данной проблеме и неоднозначной оценкой роли и возможностей человека в отношениях с природой. Тем не менее, по мнению экспертов, несмотря на разночтения в понятиях большинство документов преследует общую цель – сохранение и рациональное использование морских живых ресурсов». На наш взгляд, в настоящее время более уместно говорить именно об управлении рыболовством как наиболее всеобъемлющем понятии. Современное международно-правовое управление рыболовством — это не только отношения между государствами, международными организациями и другими субъектами международного права, связанные с вопросами сохранения и использования морских живых ресурсов, определения общедопустимого улова или возможного вылова, прав на добычу таких ресурсов и т. д. В широком смысле, помимо перечисленных, международно-правовое управление рыболовством включает в себя также отношения, касающиеся правового режима промысла и деятельности государств, создания морских охраняемых районов, запрета на использование определенных орудий лова, борьбы с ННН промыслом, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, безопасности рыболовных судов в районах промысла, марикультуры и др. Стоит согласиться с мнением Е. Г. Норинова, который утверждает, что «управление рыболовством связано с необходимостью принятия решений относительно количества и типов судов (промысловое усилие), видов используемого промыслового вооружения (ограничения типов орудий лова, размеров и формы ячеи), величины разрешаемого улова (квоты), времени и места промысла (ограничения по районам и срокам), назначения и использования уловов». Таким образом, указанный автор разделяет нашу позицию по включению в термин «управление рыболовством» более широкого круга вопросов, чем в понятия «управление морскими живыми ресурсами» и «управление запасами морских живых ресурсов». Схожие взгляды на управление рыболовством высказывает Г. Найт (США), по мнению которого, цели такого управления заключаются в обеспечении максимальной добычи морских ресурсов; максимальном возмещении экономических затрат; избежании международных конфликтов; обеспечении максимальной занятости рыбаков; справедливом распределении ресурсов; развитии знаний о ресурсах и разработке технологий; создании приемлемых условий промысла живых ресурсов и др. Кроме того, управлению морским рыболовством была посвящена монография Дж. Гулланда (США), в которой данный автор подчеркивает, что основная задача управления рыболовством сводится к распределению ресурсов между государствами. Таким образом, под международно-правовым управлением рыболовством следует понимать деятельность государств и международных организаций по целенаправленному волевому воздействию на субъектов промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, оптимального использования морских живых ресурсов, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, обеспечения безопасности мореплавания и т. д. Принципы международно-правового управления рыболовством Принцип от лат. principium переводится на русский язык как первый. Впервые в лексикон его ввел древнегреческий философ Анаксимандр (619–548 гг. до н.э.). Принцип – это теоретическое обобщение наиболее существенного, типичного, выражающего закономерности, находящиеся в основе какой-либо системы. По мнению Т. В. Кашаниной, принципы возникают лишь на определенном этапе развития права, непосредственно связанном с появление развитого юридического мышления. «Международное право, естественно, основывается на том принципе, — писал Ш. Монтескье, — согласно которому различные народы должны во имя мира делать друг другу как можно более добра, а во имя войны причинять насколько возможно менее зла, не нарушая при этом своих истинных интересов… Международное право имеется у всех народов, оно есть даже у ирокезов, поедающих своих пленников: они отправляют и принимают послов, у них существуют определенные правила ведения войны и поведения в период мира; плохо только то, что это международное право основано не на истинных принципах». Принципы международного права выражают основополагающие идеи, цели, стержневые положения международного права. Они проявляются в устойчивой международной юридической практике, способствуют поддержанию внутренне согласованной и эффективной системы международного права. Международно-правовое управление рыболовством осуществляется на основе основных, межотраслевых и отраслевых (специальных) принципов. Основные принципы международного права являются коренными требованиями наиболее общего характера, признанными всеми государствами как нормы jus cogens, обладающими высшей юридической силой и имеющими универсальную сферу действия. Как известно, основные принципы международного права закреплены в Уставе ООН, подтверждены в Декларации 1970 г. и Заключительном акте СБСЕ 1975 г., Таковыми являются следующие 10 принципов: неприменение силы или угрозы силой; мирное разрешение споров; невмешательство; сотрудничество; равноправие и самоопределение народов; суверенное равенство государств; нерушимость границ; территориальная целостность государств; уважение прав и свобод человека; добросовестное выполнение международных обязательств. Основные принципы международного права носят императивный характер, являются нормами jus cogens и предусматривают обязательства erga omnes, т. е. обязательства в отношении всех и каждого из членов межгосударственного сообщества. Как справедливо отмечает С. В. Черниченко, они «объединяют нормы международного права различного уровня, распространяющие своё действие на тех или иных участников межгосударственных отношений, в единую правовую систему. Они представляют собой своеобразное цементирующее начало среди огромного количества норм международного права, обязывающих различных его субъектов». О том, что основные принципы международного права являются регуляторами международных отношений в области рыболовства, указывается во многих универсальных, региональных и двусторонних договорах. Напомним о некоторых из них. Так, в преамбуле Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. подчеркивается, что «кодификация и прогрессивное развитие морского права, достигнутое в настоящей Конвенции, будут… содействовать экономическому и социальному прогрессу всех народов мира в соответствии с принципами Организации Объединенных Наций, изложенным в ее Уставе». В преамбуле Соглашения ООН о трансграничных рыбных запасах и запасах далеко мигрирующих видов 1995 г. государства-участники этого Соглашения закрепили свою решимость «совершенствовать сотрудничество между государствами». В Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. подчеркивается необходимость поощрения международного, регионального и глобального сотрудничества между государствами и межправительственными организациями в деле сохранения биологического разнообразия и устойчивого использования его компонентов (п. 15 Преамбулы). О необходимости поощрения международного сотрудничества в отношении использования морских живых ресурсов говорится в п. 4 преамбулы Конвенции о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в северо-западной части Атлантического океана 1978 г. Соглашение между правительствами СССР и Канады о взаимных отношениях в области рыболовства 1984 г. уделяет большое внимание применению принципа сотрудничества в области рыболовства и, в частности, расширению их экономического сотрудничества в этой области (п. 7 Преамбулы). Межотраслевые принципы охватывают две и более смежных отраслей международного права. Например, принцип охраны окружающей среды является одним из основных принципов международного экологического, морского и рыболовного права. Таковым является также принцип устойчивого использования природных ресурсов. Классифицировать межотраслевые принципы, касающиеся международно-правового управления рыболовством, можно по следующим трем признакам: а) по направлениям правового регулирования они бывают регулятивными и охранительными. Регулятивные устанавливают права и обязанности субъектов права для упорядочения отношений в конкретной сфере (например, в области рыболовства). Задача охранительных принципов сводится к определению мер юридической ответственности за нарушение норм и правил рыболовства; б) по функциям межотраслевые принципы бывают материальными, процедурными, процессуальными и исполнительными; в) по уровням правового регулирования такие принципы регламентируют поведение государств и граждан, занимающихся рыболовством в Мировом океане. Например, согласно ст. 116 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., субъектами деятельности в Мировом океане являются как государства, так и граждане. Они же являются субъектами ответственности на равных основаниях. Отраслевые принципы отражают специфику отдельно взятой отрасли права. На них, также как и на межотраслевые правовые принципы, накладываются общеправовые принципы. Кроме того, отраслевые принципы детализируют и межотраслевые принципы. Отраслевые принципы являются основой для любых норм отрасли и непосредственно влияют на их формирование, содержание и развитие. Количество принципов международно-правового управления рыболовством установить трудно. Бесспорно, таковыми являются принцип устойчивого использования морских живых ресурсов, принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством, принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством. Они же являются основными началами международно-правового управления рыболовством. Эти принципы (начала) определяют пути развития и совершенствования международного рыболовного права, как важнейшего автономного института международного морского права, обеспечивают осуществление его соответствующих целей и задач. Указанные выше принципы служат исходной основой для толкования норм, составляющих содержание международно-правового управления рыболовством. Они позволяют собрать разрозненные нормы в единый «кулак» по предметному или функциональному критериям. Таким образом, отраслевые принципы международно-правового управления рыболовством должны соответствовать следующим требованиям: а) они должны быть закреплены в источниках международного права; б) они должны излагаться не разрозненно, а сгруппированы в одном тексте; в) основные отраслевые принципы должны компактно закрепляться в первом разделе основных источников международно-правового управления рыболовством. Например, такие принципы изложены в ст. 5 «Общие принципы» Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах. При помощи основных отраслевых принципов обеспечивается гармония и согласие в международных рыбохозяйственных отношениях, достигается необходимый баланс интересов между экономической потребностью в ресурсах и их рациональным использованием. Современные принципы международно-правового управления рыболовством формировались в конце XX века под воздействием конкретно-исторических условий развития морского промысла. Они отражают определенный уровень экономического и научно-технического развития промысла и состояния запасов морских живых ресурсов Мирового океана и трансграничных водоемов. Однако эти отраслевые принципы, имея общественное происхождение, не следуют автоматически за процессами, развивающимися и складывающимися в международных рыбохозяйственных отношениях. Данные принципы являются относительно самостоятельными правовыми явлениями, и они могут оказывать собственное влияние на развитие международного рыболовного права. Будучи исходными, базовыми положениями, рассматриваемые принципы имеют более длительное время действий, чем отдельные нормы международного рыболовного права. Последние создаются и отменяются значительно быстрее, чем формируются и существуют принципы. Поэтому качественными признаками принципов являются их устойчивость, стабильность и постоянство Практика подтверждает факт о том, что наиболее значимыми основными принципами международно-правового управления рыболовством являются устойчивое использование морских живых ресурсов; предосторожный подход в управлении рыболовством; экосистемный подход в управлении рыболовством. Ниже подробно излагается содержание этих принципов. §2. Принцип устойчивого использования морских живых ресурсовТермин «устойчивость» применительно к рыболовству возник относительно недавно. Он является производным от разработанного ранее определения «устойчивое развитие», которое было дано в 1987 г. Комиссией, возглавляемой Премьер-министром Норвегии Г. Х. Брунтланд, в докладе «Наше общее будущее». Так, под «устойчивом развитием» понимается такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Д. С. Боклан выделяет три основных компонента концепции устойчивого развития: экономический, социальный и экологический. Эти компоненты являются взаимодополняющими и взаимообусловливающими. Природные ресурсы и окружающая среда в целом являются основой социально-экономического развития. Поэтому для осуществления такого развития необходимо защищать окружающую среду и рационально использовать природные ресурсы. В 1992 г. на конференции ООН в Рио-де-Жанейро были приняты Декларация по окружающей среде и развитию и Повестка дня на XXI век. В этих документах концепция устойчивого развития получила свое отражение на многостороннем уровне. Ей посвящены сразу несколько принципов, закрепленных в Декларации. Согласно Принципу 1, забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой. Принцип 2 устанавливает, что в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и развития и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. Принцип 3 гласит, что право на развитие должно быть реализовано, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды. Наконец, в соответствии с Принципом 4, для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него. В 2002 г. в Йоханнесбурге была принята Декларация по устойчивому развитию и План выполнения решений, в которых концепция устойчивого развития была развита и расширена, особенно в части охраны и рационального использования природных ресурсов. Данная конференция, в отличие от конференции в Рио-де-Жанейро, была посвящена исключительно проблемам устойчивого развития. На наш взгляд, «устойчивость» в контексте рыболовства, не стоит выделять в качестве самостоятельной концепции. Она уже существует в рамках общепризнанной концепции устойчивого развития как один из ее элементов. В то же время некоторые иностранные специалисты выделяют устойчивое рыболовство в качестве самостоятельной концепции, с чем трудно согласиться. Некорректно также говорить о принципе «устойчивого рыболовства», поскольку последнее – это широкое понятие, включающее в себя различные аспекты управления рыболовством. На наш взгляд, логичнее и целесообразнее употреблять термин «принцип устойчивого использования морских живых ресурсов». Безусловно, можно говорить о том, что данный принцип окончательно сложился и является одним из основополагающих международно-правовых принципов управления рыболовством. Следует отметить, что в настоящее время ООН, ФАО и региональными организациями принцип устойчивого использования морских живых ресурсов признается в качестве одного из основополагающих положений при управлении рыболовством. В целом, он состоит из трех компонентов: а) биологического (в частности, сохранение запасов морских живых ресурсов, поддержание биоразнообразия и охрана морских экосистем); б) социального (обеспечение справедливого распределения ресурсов, занятости в отрасли рыболовства); в) экономического (рост доходов и производительности труда). Человечество пользуется целым рядом экосистемных услуг Мирового океана, которые играют исключительно важную роль в каждой из составляющих устойчивого развития либо напрямую, либо воздействуя на услуги в других секторах. Ущерб, наносимый морской среде в результате загрязнения, истощительной эксплуатации морских ресурсов, привнесения инвазивных видов-вселенцев, подкисления океана и последствий изменения климата, а также в результате физического изменения и разрушения морских местообитаний, отрицательно сказывается на производстве важных экосистемных услуг и, соответственно, на перспективах устойчивого развития. Например, сбои в производстве морских экосистемных услуг, вызванные изменением климата и подкислением Мирового океана, серьезно скажутся на экономике прибрежных районов. На международном универсальном уровне были приняты международные договоры, в которых закрепляются те или иные аспекты принципа устойчивого использования морских живых ресурсов. В частности, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в части V и разделе 2 части VII закрепила правовые рамки сохранения морских живых ресурсов, управления ими и их устойчивого использования в исключительных экономических зонах, континентальном шельфе и в открытом море. В исключительных экономических зонах прибрежные государства обязаны обеспечивать, чтобы состояние живых ресурсов не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации, с учетом имеющихся у него наиболее достоверных научных данных в целях оптимального использования таких ресурсов. В открытом море ведущие промысел государства также должны принимать меры по сохранению живых ресурсов в отношении судов, плавающих под их флагом, на основе имеющихся у них наиболее достоверных научных данных и сотрудничать друг с другом в сохранении таких ресурсов и управлении ими. Меры по сохранению должны быть направлены на поддержание или восстановление популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, определяемый с учетом соответствующих экологических и экономических факторов. В Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г. предусмотрено в качестве основной цели — обеспечение долгосрочного сохранения и устойчивого использования трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб. Для достижения этой цели Соглашение предписывает применять осторожный и экосистемный подходы к сохранению этих двух видов запасов и управлению ими. |
||||||||||||||||||||||
