|
|
ОглавлениеГлава I. Место конфликта интересов в противодействии коррупции Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава ІІ. Административно-правовые механизмы урегулирования конфликта интересов в системе государственного управления§ 1. Содержание механизма урегулирования конфликта интересов и роль общественного контроля в его реализацииПосле ратификации Россией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в 2006 году в нашей стране началась более активная деятельность по противодействию коррупции. Ряд мер уже показал свою относительную эффективность, прежде всего это профилактические направления, такие как обязательное декларирование государственными служащими доходов и расходов. Часть уголовно наказуемых деяний — преступлений — объединены по критерию отнесения их к разряду коррупционных, что позволило на основании уголовной статистики судить о динамике именно коррупционной преступности. Однако действительно результативной деятельности нашего государства в рассматриваемой отрасли не наблюдается, что вызывает справедливое недовольство общества и порождает необоснованные антигосударственные настроения. Явно неудовлетворительными считает результаты борьбы с коррупцией председатель Конституционного суда Российской Федерации В. Д. Зорькин. Причем в большинстве своем неудовлетворенные «эффективностью» борьбы с коррупцией граждане не в состоянии сформулировать конкретные просчеты государственной политики, а лишь констатируют отсутствие желаемых результатов. Одной из причин такого положения дел является несоответствие действующего механизма противодействия коррупции принципиальным положениям, закрепленным в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которому этот механизм действует на принципах публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Исходя из смысла данных требований механизм противодействия коррупции представляет собой комплексную государственно-общест-венную систему, системообразующими элементами которой являются не только государственные органы и их должностные лица, но и теснейшим образом с ними взаимодействующие представители населения, занимающие активную гражданскую позицию по отношению к любого рода проявлениям коррупции и мотивированные на обеспечение нормальных условий функционирования системы государственного управления и, как следствие, на гарантированные достойные условия жизни населения страны. Для реализации этих требований необходимо использовать общественный потенциал, то есть более широко применять потенциальные возможности населения страны в противодействии коррупции как социально опасного явления в современной России. Следует заметить, что одним из критериев оценки деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции в России необходимо считать общественное мнение, поскольку другие показатели (данные ведомственных статистических отчетов) не отражают ситуацию в целом и не способны сформировать объективное мнение о динамике работы на отдельных многочисленных направлениях антикоррупционной деятельности государства. На данный момент общественное мнение на данном направлении исследуется (например, ФСО России), однако официально во внимание не принимается. Были отдельные попытки исследования и учета общественного мнения в МВД РФ, Генеральной прокуратуре Российской Федерации, но на данный момент этот подход не применяется. Примечательно, что впервые об исследовании уровня удовлетворенности населения сказано в указе Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в настоящее время такая формулировка содержится более чем в 40 нормативных правовых актах, в том числе касающихся долгосрочного стратегического планирования. Безусловно, общественное мнение подвержено манипуляциям. Однако принудительно сформировать определенное мнение можно у групп ограниченного состава и на короткий срок, в то время как это же невозможно сделать на длительный срок большим группам населения (по аналогии с выборными технологиями). В этой связи механизмы исследования общественного мнения, характеризующего эффективность антикоррупционной деятельности государства, нуждаются в объективизации с тем, чтобы обоснованность выводов по результатам исследования общественного мнения не подвергалась критике со стороны общества. Параметры сравнения периодов должны стать едиными, а периоды сравнения — равными. Кроме того, методология получения и анализа общественного мнения должна стать открытой и понятной, а результат — проверяемым. Таким образом, то есть путем организации своего рода обратной связи общества с государством, возможно обеспечить реальное участие общественности в реализации государственной антикоррупционной политики. Общественное мнение должно стать эффективным механизмом в этом вопросе. Итак, согласно данным ВЦИОМ, в 2012 г. на вопрос «Видны ли Вам результаты борьбы (с коррупцией, — прим. авт.) — скажем, за последний год, или нет?» 38 % опрошенных заявили, что «реальных результатов нет, все остается как было»; 38 % считали, что «результаты есть, но они не слишком значительные». При этом половина опрошенных в 2012 году считали, что победить коррупцию невозможно в принципе (в 2004 году так считали 64 %). По данным медиахолдинга РБК, население не питает доверия к масштабной антикоррупционной кампании: 60 % опрошенных уверены, что нынешняя кампания против коррупции ведется для отвода глаз, чтобы отвлечь население от реальных проблем экономики. Согласно социологическим исследованиям «Левада-центра», 39 % опрошенных считают, что В. В. Путин несет ответственность за масштабы коррупции и финансовых злоупотреблений в высших эшелонах власти. Подавляющее большинство участников опроса, проведенного фондом «Общественное мнение», обвиняют руководство страны либо в отсутствии желания, либо в отсутствии способности противостоять коррупции — хотя доля одновременно отрицающих и то, и другое понемногу снижается. 33 % респондентов уверены, что руководство страны может, но не хочет успешно бороться с коррупцией. Справедливости ради отметим, что уже сделанные руководством государства за последнее время шаги в рассматриваемом направлении требуют наличия не только воли, но и твердой нацеленности на результат в интересах будущего России. Безусловно, принимать приведенные социологические данные за истину не следует, но высказываться о том, что российская антикоррупционная политика в настоящее время недостаточно результативна и требует совершенствования, основания имеются. Также можно судить о прямой взаимосвязи уровня доверия населения к власти и государственной политике в сфере противодействия коррупции. Кроме того, мнение о недостаточной эффективности деятельности государства по противодействию коррупции высказывается большинством исследователей. По словам первого заместителя Генерального Прокурора Российской Федерации А. Э. Буксмана, позиции России в Группе государств против коррупции (ГРЕКО) достаточно высоки и являются свидетельством признания усилий Российской Федерации по противодействию коррупции. Участие России в ГРЕКО предусматривает приведение российского законодательства в соответствие с международными стандартами в сфере противодействия коррупции. Основные рекомендации ГРЕКО и других международных организаций сводятся к криминализации торговли влиянием, предложению, обещанию и просьбе о предоставлении неправомерного преимущества, включению в предмет взятки и коммерческого подкупа неправомерных преимущества неимущественного характера, распространению уголовной ответственности за коммерческий подкуп не только на лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, но и на рядовых сотрудников. По мнению А. Э. Буксмана, возросшее в 2012 году в сравнении с 2011 годом количество выявленных преступлений коррупционной направленности способствует «появлению у продажных чиновников ощущения опасности». При этом, однако, половина опрошенных ВЦИОМ россиян по-прежнему считает коррупцию непобедимой. По информации издания «Лента.ру», председатель общественной организации «Национальный антикоррупционный комитет» К. Кабанов в интервью 17.01.2013 заявил, что «реальной борьбы с коррупцией нет. Коррупция растет не снизу». Аналогичные результаты изучения общественного мнения получены автором в результате проведенного эмпирического исследования. В анонимном опросе приняли участие 432 государственных служащих, проходивших обучение в 2014 году в Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации на потоках повышения квалификации по программе «Функции подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений». По итогам опроса на вопрос «Является ли противодействие коррупции в России эффективным?» 80 % (345 человек) опрошенных ответили «нет», 18 % (81 человек) — «да». При этом большинство опрошенных государственных служащих являются работниками кадровых подразделений федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, на которых возложены обязанности противодействия коррупции в организации. В целом различные источники свидетельствуют о недостаточно эффективной деятельности государства по противодействию коррупции. С учетом изложенного просматривается необходимость усиления антикоррупционных мер. Фундаментальным изменением может стать расширение правового толкования самого понятия «коррупция». По данным на 2011 г. из доклада ведущего аналитика фонда «Общественное мнение» Г. Л. Кертмана: «…Половина населения страны (49 %) считает, что почти каждый будет брать взятки, если ему их давать. То есть это, по их мнению, входит в природу человека. […] Нет ни малейших оснований говорить о действительно массовом неприятии текущей, бытовой коррупции — системы отношений, в которой едва ли не все мы живем». Если интерпретировать приведенные результаты опроса по-другому, то получается, что общество признает состоятельной существующую систему отношений, в которой для решения возникающего вопроса проще поступить не по закону, а по традиции. Возможно, потому что, поступив по закону, человек столкнется с необоснованными затратами (не материальными, а пусть даже моральными) на преодоление препятствий и трудностей, которыми наша система взаимодействия государства и гражданина очень богата. Это считается бюрократией, хотя если рассматривать отдельные регламенты действий государственных служащих, просматривается противоположное намерение: избавиться от бюрократии. Но в результате сегодня мы видим при такой динамике (ухудшение ситуации с коррупцией и бюрократизмом в России в период с 2006 по 2008 гг. Опрос ВЦИОМ 10.10.2006 (сравнение с 2008 г.): «Как, на ваш взгляд, изменилась ситуация в нижеприведенных сферах жизни и проблемах за последние 5 лет? Коррупция и бюрократизм»: ухудшилась — 45 %, улучшилась — 11 %; при этом в том, что ситуация с коррупцией и бюрократизмом ухудшилась, уверены госслужащие, работники административных органов, специалисты с высшим образованием на производстве. Тот же вопрос 23.03.2008: ухудшилась — 43 %, улучшилась — 7 %) полное недоверие общества к механизмам системы государственного управления уже возможно (опрос ВЦИОМ 22.04.2006 (сравнение с 2010 г.), вопрос: «Скажите, пожалуйста, насколько вероятными Вы считаете каждое из этих событий и явлений в нашей стране в ближайшем будущем — следующие 2–3 года? Коррупция, произвол властей и беззаконие»; ответы: достаточно вероятно, может произойти — 40 %; почти наверняка произойдет или уже произошло — 37 %, маловероятно — 16 %. Тот же вопрос 05.06.2010: достаточно вероятно, может произойти — 42 %; почти наверняка произойдет или уже произошло — 30 %, маловероятно — 16 %), что может привести к протестам (опрос ВЦИОМ, март 2011, вопрос: «Представьте, что Вас коснулось подобное, и скажите, побудит это Вас к участию в акциях протеста или нет: неэффективная работа власти, взяточничество, коррупция». Ответы: побудит к протестам — 52 %; не побудит к протестам — также 45 %). Особенно это заметно на бытовом уровне, в социальной сфере. Безусловно, попытки перевести систему оказания государственных услуг на электронный уровень — абсолютно правильный замысел, однозначно способствующий минимизации коррупции; вопрос только в том, что доступ к услуге получить непросто, и на конечном этапе взаимодействия услуга оказывается живым человеком — государственным служащим, регламентировать все варианты возможного поведения которого в огромном многообразии версий развития событий невозможно. В социуме (в группе из двух и более человек) взаимоотношения людей регулируются индивидуальными установками, позволяющими или не допускающими те или иные действия человека, цензором является совесть. Если отдельные установки большинства людей совпадают, то это становится обычаем, общепринятой нормой, законом. Общественные отношения предполагают санкции за нарушение закона и моральное осуждение за нарушение обычаев. Законы и санкции носят конкретный характер, а моральные нормы и обычаи — условный, степень общественного осуждения также носит оценочный характер. С учетом исторических особенностей развития российского государства в 90-е годы XX века (под влиянием общемировых тенденций) стремление отдельно взятого гражданина к личному обогащению — вполне естественный процесс. Причем опять же ввиду определенного периода нестабильности (социальной, финансовой, материальной) стремление к личному обогащению принимает масштабный характер, не ограниченный необходимым минимумом и разумным сроком. В принципе происходящее абсолютно закономерно, как и тяга человека к лучшему. Вопрос в том, где граница между нормой и патологией — тут каждый решает в соответствии со своими установками, совестью или же из страха наказания (пусть это даже общественное осуждение — моральная форма). Если окружающая действительность складывается так, что общественного осуждения за коррупцию не последует, а закон можно обойти или вообще совершить неблаговидный поступок безнаказанно, благо примеров вокруг масса, а с совестью пойти на компромисс — и при этом обогатиться или даже просто решить вопрос в свою пользу, но в ущерб общественным интересам, большинство людей так и сделают, причем даже публично. Взятка мотивирует должностное лицо на правонарушение в интересах взяткодателя. Эта примитивная схема называется коррупцией. Однако мотивом правонарушения, совершаемого должностным лицом в чьих-либо интересах, может быть взаимная услуга (опрос ВЦИОМ 15.06.1999, вопрос: «Крупная фирма договаривается с депутатом, что он проголосует в Думе, как это выгодно фирме, и выплачивает ему за это вознаграждение либо предоставляет какие-либо услуги»; ответы: это коррупция — 45 %, взяточничество — 28 %, злоупотребление служебным положением — 17 %). С таким раскладом каждый из нас сталкивался неоднократно. При этом обе стороны понимают, что их действия выполняются за рамками установленного порядка и нарушают права третьих лиц или государственные интересы. Элементарный пример — государственная услуга старому знакомому или родственнику без очереди. За, естественно, взаимную услугу, пусть даже не конкретную и в отдаленном будущем. Казалось бы, проблемы нет, если стоящие в очереди о происходящем не узнают. Дальше — больше, как известно, аппетит приходит во время еды, поэтому схема остается, а мотивация может меняться — вплоть до появления в цепочке взаимоотношений денег и имущества. В этом случае мы уже можем обоснованно утверждать, что имеет место коррупция. Однако исходя из неизменившейся схемы последствия в первом и втором случаях в целом одинаковы и угрозу государственной власти несут равную, выраженную в неспособности государства эффективно (а в отдельных случаях — полностью) реализовывать свои функции. Другой пример — протекционизм, что в словаре С. И. Ожегова означает подбор должностных лиц не по деловым качествам, а по знакомству, по протекции, или кумовство — служебное покровительство своим друзьям, родственникам в ущерб делу. В настоящее время кадровый протекционизм в системе органов государственной власти является нормой и обосновывается необходимостью наличия у соискателя рекомендаций влиятельных, авторитетных людей. Нередко руководители выстраивают кадровую политику таким образом, что, набирая работников строго по знакомству, то есть по рекомендациям — просьбам людей, имеющих в их глазах сколько-нибудь значимый авторитет, надеются в будущем на встречные шаги в свою сторону. Согласно результатам проведенного автором эмпирического исследования, на вопрос «Сталкивались ли вы в своей организации с кадровым протекционизмом?» 57 % (245 из 432) опрошенных государственных служащих — работников кадровых подразделений федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, на которых возложены обязанности противодействия коррупции в организации, ответили «да». Совершенно очевидно, что наибольшее влияние на предположительно незаинтересованного работника кадровой службы, причастного к оформлению соискателя и формально отвечающего на данном этапе за деловые качества этого соискателя, будет оказывать руководитель работника или же близкий родственник этого работника. При этом вопрос компетентности соискателя, понятно, будет в лучшем случае на последнем месте, а то и вообще не будет приниматься во внимание (в допустимой степени). Здесь необходимо упомянуть о существующем механизме, задуманном в антикоррупционных целях и предусматривающем проведение конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы. Сложившаяся практика свидетельствует о несовершенстве такового и о возможности при соблюдении предусмотренных законом формальностей назначать на необходимую должность конкретных лиц фактически без конкурса. Так, по мнению подавляющего большинства (91 %) анонимно опрошенных автором работников подразделений кадровых служб органов исполнительной власти, в чьи обязанности входят вопросы профилактики коррупции, проходивших обучение по программе «Функции подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений» в Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2014 году, в практике существуют способы назначения на должности государственной службы «своих людей». Например, в участники конкурса негласным решением руководителя включаются, помимо необходимого кандидата, действующие работники организации, не способные отказаться от этой процедуры в силу подчиненности руководству, а поскольку конкурсная комиссия из работников в силу тех же причин априори поддержит волю руководителя, конкурс завершится с заведомым результатом. |
||||||||||||||||||||||
