|
|
ОглавлениеГлава I. Место конфликта интересов в противодействии коррупции Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава I. Место конфликта интересов в противодействии коррупции§ 1. Правовая природа коррупции в системе государственного управленияПроблема коррупции в последнее время приобрела огромную и вполне обоснованную актуальность. Сегодня коррупция в России является основной негативной характеристикой институтов государственного управления, препятствуя эффективному социально-экономическому и общественному развитию страны. В связи с этим разработка единой политики в сфере противодействия коррупции стала приоритетным направлением реформирования системы государственной службы Российской Федерации. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) на 2013 г., степень распространения коррупции в обществе в целом, по мнению россиян, остается высокой (80 %). Говорят об этом прежде всего жители крупных и средних городов (86–89 %). В своем населенном пункте это явление считают распространенным 62 % — как правило, так считают жители крупных городов (83 %). Наиболее коррумпированной сферой, как и прежде, россияне признают власть на местах, причем с каждым годом респонденты все чаще указывают на подверженность местной власти этой проблеме (с 28 до 39 % за пять лет) (табл. 1). При этом по мнению 44 % опрошенных в 2013 году (в 2014 году показатель остался тем же) россиян, рейтинг главных проблем страны возглавляют коррупция и бюрократизм. Характерно, что коррупция в опросе объединена с бюрократизмом. Это свидетельствует о том, что для россиян эти два явления — синонимы, потому что в совокупности либо по отдельности не позволяют реализовать конституционные права и добиться надлежащего государственного обеспечения жизнедеятельности. Причем неважно, по каким причинам: будь это продажность чиновников и взяточничество либо несовершенная система оказания государственных услуг, действующая таким образом, чтобы максимально затруднить гражданам получение этих услуг и устанавливающая вариативность механизмов оказания услуг, с возможностью, в зависимости от желания чиновника, отдавать предпочтение тем или иным лицам, круг которых определяет он сам по своему усмотрению. Следует подчеркнуть, что обеспечение жизнедеятельности общества является задачей государства и по сути услугой (функцией), возмездно оказываемой населению. В рассматриваемой ситуации услуга оказана ненадлежащим образом, однако общество лишено выбора поставщика услуги. В итоге негативная оценка системы государственного управления населением проецируется на органы высшей государственной власти. Проблема в целом здесь заключается в отсутствии системности и последовательности мер, предпринимаемых государством по противодействию коррупции, в основном носящих фрагментарный характер. При этом нет оснований сомневаться в том, что цели противодействия коррупции на сегодняшнем этапе (а это прежде всего коррупционная преступность и ее профилактика) выбраны с учетом их большей общественной опасности, негативных последствий таких коррупционных проявлений. Вместе с тем не меньшую общественную опасность несут в себе коррупционные проявления из иной личной заинтересованности. Эти проявления составляют часть устойчивой модели общественных взаимоотношений и настолько укоренены в сознании большинства, что в свете их влияния на эффективность правовой системы государственного управления рассматриваются в единичных научных исследованиях, причем не в своей совокупности, а по отдельным частям или общественным сферам. Понятие «коррупция» произошло от латинского corrumpere (портить, повреждать) и означало использование властных полномочий должностным лицом исходя из личной выгоды. Сущностью коррупции является конфликт между законодательством, интересами государства как нанимателя государственного служащего или лица, замещающего государственную должность (в обобщенном виде — публичного должностного лица), с одной стороны и действиями должностного лица с его личной выгодой — с другой. Сущность коррупции проявляется в том, что она искажает нормальные общественные отношения: власть, предоставленная государством определенным своим представителям, начинает использоваться не в интересах общества, а в интересах отдельных лиц, зачастую во вред государству и обществу, разрушая и дискредитируя таким образом весь государственный аппарат. Социальные конфликты, возникающие в результате системной коррупции, способны кардинально изменить социальную действительность современного общества, причем не всегда легитимным образом, что в последнее время наглядно иллюстрируется чередой фактов насильственной смены власти ряда государств. Существование системной коррупции объясняется значительным влиянием последствий коррупционных проявлений на эффективность системы государственного управления, имеющей практически всеобъемлющий характер. По мнению исследователей, коррупция в России охватывает все уровни жизни общества и является частью образа жизни граждан, в связи с чем является системным явлением. Существование системной коррупции в российском обществе обусловлено двумя взаимосвязанными факторами. Первый: антикоррупционная политика государства на законодательном уровне не в полной мере согласуется с действительностью, имеющей место в системе государственного управления и выражающейся в обычаях, образующих концепцию такого управления. На этих обычаях, породивших недостатки системы государственного управления, остановимся ниже. Фактор второй: коррупционное поведение в современном российском обществе получило негласный статус нормы в социально-экономической и правовой культуре, а антикоррупционное поведение (именно поведение, а не имитация такового), напротив, негласно осуждается. Последствия коррупции в системе государственного управления проявляют себя в дисфункциях, возникающих в процессе реализации управленческих решений, направленных на достижение общесоциальных целей, подрыве законности (то есть неукоснительного соблюдения законов всеми участниками правоотношений). Данные дисфункции проявляются на всех уровнях государственного устройства: социальном, экономическом и политическом. Это существенно подрывает доверие граждан к государственной власти, разрушает легитимность государственных институтов, повышает социальную напряженность, является поводом к снижению престижа России в мире. В. В. Путин подчеркивал: «В целом коррупция деморализует общество, разлагает власть и государственный аппарат. И особенно нетерпима она в судебной и правоохранительной практике, в судебных и правоохранительных органах, для которых борьба с этим злом является прямой функцией». Высокая общественная опасность является характерной особенностью коррупции, так как в результате совершения коррупционных правонарушений существенно нарушается нормальная, то есть соответствующая определенным нормативным актам, деятельность государственных и местных органов власти; подрывается авторитет и иные интересы публичной власти; зачастую причиняется значительный материальный ущерб, ущемляются права и законные интересы граждан или организаций, а в целом — интересы всего общества и государства. Коррупция в России, являясь устойчивой системой общественных отношений, несет угрозу стратегическим национальным интересам страны. Между тем меры, принимаемые в Российской Федерации по противодействию коррупции, нельзя назвать эффективными. Громкие призывы о необходимости борьбы с коррупцией, разработанные программы, планы, концепции и стратегии, отдельные, достаточно жесткие, шаги необходимого, действительно заметного эффекта не дали. В основном это принято объяснять отсутствием должной политической воли, недостатками работы органов ФСБ, МВД, прокуратуры и судебной системы по выявлению и наказанию взяточников и мздоимцев. Все это, разумеется, играет определенную роль. Однако главная причина, которая не позволяет эффективно бороться с коррупцией, — это не отсутствие в стране правового государства, демократических традиций, цивилизованной рыночной экономики, сильного гражданского общества, высокого духовно-нравственного потенциала общества, а ненадлежащий социально-психологический анализ причин этого явления и как следствие — выработка мер противодействия лишь отдельным коррупционным проявлениям. Для осмысления сущности коррупции как социального явления необходимо детально исследовать корни коррупционных взаимоотношений. Во всех случаях коррупция предполагает конфликт между законными интересами общества и государства и личными интересами государственного служащего, уполномоченного выполнять функции по обеспечению реализации интересов общества и государства. В ситуации доминирования личных интересов государственного служащего над интересами публичными (то есть над интересами общества и государства) у государственного служащего появляется возможность использовать свои полномочия, переданные ему обществом в лице государства, для реализации своих личных интересов как физического лица (включая интересы связанных с ним других физических лиц). При этом, во-первых, нарушается установленный порядок государственного управления, когда правовые механизмы (наиболее ярко отраженные в должностных инструкциях и регламентах) замещаются внеправовыми: материальной или иной личной выгодой для государственного служащего или связанных с ним общими интересами лиц; во-вторых, государственный служащий или связанные с ним лица получают необоснованные преимущества перед гражданами, действующими в установленном порядке без коррупционной составляющей, а также перед другими государственными служащими, не использующими свои служебные полномочия в личных интересах. Личная заинтересованность государственного служащего может носить как материальный характер, так и не материальный, выражающийся в предоставлении связанным с государственным служащим третьим лицам или получении им самим необоснованных преимуществ благодаря своему влиянию, которое государственный служащий имеет, располагая определенным набором полномочий. При этом данными полномочиями государственный служащий наделяется для выполнения функций государственной службы, что предоставляет ему обоснованное преимущество над другими членами общества, таких полномочий не имеющими. Использование государственным служащим обоснованно предоставленных ему преимуществ в личных целях (независимо от наличия материальной составляющей) по своей сути является коррупцией. Коррумпированный государственный служащий распределяет необоснованные преимущества по своему усмотрению среди связанных с ним лиц. То есть наличие личной связи отдельного лица и государственного служащего, в полномочия которого входит распределение неких благ, и готовность государственного служащего использовать свои полномочия в личных целях позволяют лицу гарантировать получение преимуществ перед лицами, не имеющими двух указанных составляющих коррупционных отношений. При этом негативное влияние коррупции заключается в первую очередь в дезорганизации деятельности институтов власти, основным глобальным последствием которой становится нарушение установленного порядка жизнеобеспечения граждан. Общество заинтересовано в обеспечении равных прав и возможностей для всех его членов. Для успешного развития цивилизации в целом и общества в частности такое условие является необходимым, способствующим продвижению наиболее конструктивных идей и предложений в интересах всего общества. При коррупции возможность деятельности в интересах большинства существенно ограничена рамками интересов коррумпированных членов общества, наделенных публичной властью. Коррупция способствует продвижению исключительно тех идей, которые могут быть выгодными отдельным лицам в ущерб интересам большинства. Использование государственным служащим своего положения в личных целях противоречит интересам общества. Принцип деятельности государственного служащего исключительно в интересах общества является фундаментальным для системы государственного управления. Соблюдение этого принципа позволяет эффективно функционировать государственному аппарату. Нарушение данного принципа делает государственное управление менее эффективным, так как позволяет использовать ресурсы (рычаги) управления для достижения личных интересов, не всегда совпадающих с интересами общества, не говоря уже об объективности и равноправии. Нарушение указанного принципа может расцениваться как нарушение прав каждого члена общества. Как представляется, общество в целом и каждый гражданин в частности заинтересованы в том, чтобы государство обеспечивало охрану прав каждого гражданина. Правоохранительная деятельность государства — это реализация социального заказа общества на охрану прав каждого его члена, своеобразный общественный договор между системой государственного управления — государственным аппаратом и каждым гражданином государства. Отсутствие равных прав и возможностей для всех членов общества подвергает сомнению эффективность деятельности государственного аппарата ввиду несоответствия такого положения ожиданиям общества, несоответствия результата оказания услуги по управлению обществом запросу каждого гражданина. По сути, отдельно взятый член общества наделяет руководителей системы государственного управления определенными полномочиями, ставя перед ними задачи и выражая свое доверие. Невыполнение поставленной задачи влечет недоверие. Неспособность государства эффективно противодействовать коррупции является невыполнением системой государственного управления задачи по обеспечению верховенства закона на территории государства, что, несомненно, отражается на доверии общества государственному аппарату (государственной власти). При существующей сегодня в России системе государственного управления ответственность за надлежащее выполнение общественных задач возлагается на руководителей системы государственного управления, уполномоченных обществом путем выражения доверия в форме выборов. Эффективное функционирование системы выборов руководителей системы государственного управления обеспечивает обратную связь между обществом и государственным аппаратом и позволяет реагировать на несоответствие общественного заказа результатам его реализации. Если же эта обратная связь затруднена вследствие избытка административных процедур, препятствующих оперативному реагированию на изменяющуюся ситуацию, положение становится забюрократизированным, что влечет накопление в обществе недовольства властью и соответствующее стремление эту власть сменить; или сменить форму организации общества с формы ныне существующего государства на форму, способную более эффективно обеспечивать выполнение своих функций в соответствии с требованиями большинства членов общества. В любом случае неэффективность государственного аппарата влечет дезорганизацию жизни общества и, в зависимости от масштабов такой неэффективности, имеет последствия от снижения мотивации граждан жить и работать в таком государстве вплоть до разрушения государства ввиду общественных противоречий из-за дезорганизации, достигшей критического уровня. Причем важно отметить, что невыполнение государством своих функций на отдельных направлениях (например, экономическом, социальном, правоохранительном) полностью охватывается коррупцией; то есть замещение правовых средств государственного управления внеправовыми — как деньгами, так и действиями государственных служащих из иной, нематериальной, личной заинтересованности, возможно во всех отраслях реализации функций государства. Всеохватывающий характер коррупции, таким образом, подтверждает высокую опасность этого явления для нормальной жизни общества, функционирования и существования государства. При этом дезорганизация общества с разрушением форм его организации в виде государства может представлять опасность для цивилизации в целом ввиду неизбежных при нарушении организации противоречий внутри общества и возможных конфликтов, нарушающих своеобразный мировой баланс. |
||||||||||||||||||||||
