Категория усмотрения в конституционном праве. Монография

Шарнина Л.А.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 13.04.2017 ISBN: 9785392244843 Язык: Объем текста: 268 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие усмотрения в конституционном праве

Глава 2. Виды и формы реализации усмотрения в конституционном праве

Глава 3. Дефекты конституционно-правового регулирования и практики реализации усмотрения. Гарантии конституционности и законности при реализации усмотрения в конституционном праве

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Виды и формы реализации усмотрения в конституционном праве

2.1. Административное и судебное усмотрение в конституционном праве: основания использования, характерные черты

В конституционном праве область «действия по усмотрению» самая широкая, по сравнению с другими отраслями права. Наряду с особым, присущим только конституционному праву политическим усмотрением существуют и традиционно выделяемые виды усмотрения — судебное и административное. Верное по содержанию и по форме оперирование в конституционном праве указанными видами усмотрения требует определения природы отношений, соответствующей каждому из них.

Судебное и административное усмотрение объединяет ряд признаков, обусловленных подзаконным характером деятельности, лежащей в их основе.

Во-первых, это деятельность органов власти и должностных лиц в пределах предоставленных им полномочий. Компетенция властных субъектов определяется именно через полномочия, а не ограничивается указанием на предметы ведения или функции.

Во-вторых, усмотрение осуществляется не в произвольной форме, а в установленном законом порядке. Законодателем определяются содержание и последовательность действий и решений, условия времени и место их совершения.

В связи с этим административное и судебное усмотрение представляют собой форму индивидуального регулирования общественных отношений. Решения, являющиеся итогом реализации усмотрения, носят преимущественно индивидуальный, персонифицированный (не всегда поименный) характер.

Следует отметить, что административное и судебное усмотрение реализуются не через одно действие, а в рамках целого процесса, состоящего из нескольких последовательных стадий. Как отметили В. М. Горшенев и И. Я. Дюрягин, применение права представляет собой «многоступенчатый, длящийся во времени и развивающийся в соответствии с процессуальными предписаниями процесс организационно-властной реализации правовых норм».

То есть административное и судебное усмотрение носят подзаконный характер как по содержанию, так и по форме.

В-третьих, административное и судебное усмотрение осуществляются в соответствии с определенными общепризнанными принципами. Общепризнанный характер принципов указывает на их позитивную, а не естественно-правовую природу. Субъекты усмотрения обязаны им следовать. Вынесенные решения могут быть оспорены в случае их несоблюдения. Ю. В. Старых к числу таких общепризнанных руководящих начал отнесла принципы законности, социальной справедливости, целесообразности и обоснованности принимаемых решений.

Однако природа деятельности, лежащей в основе судебного и административного усмотрения, все же отличается. В юридической литературе данное представление носит характер аксиомы, которая, однако, практически не подвергается анализу. В результате при определении понятий административного и судебного усмотрения не проводятся связи с сущностными характеристиками государственно-властной деятельности, не выделяются вытекающие из них отличительные признаки, а обращается внимание лишь на внешние черты, которые в большинстве своем у данных видов усмотрения сходные.

Так, В. Н. Дубовицкий в своем определении административного усмотрения подчеркнул цели, ради которых оно предоставляется. Он определил его как «степень свободы, предоставленную законом органу или должностному лицу при определении необходимости, полезности, целесообразности принимаемых ими действий или воздержания от их совершения».

Т. Г. Слюсарева также включила в свое определение указание на цели административного усмотрения. Оно рассматривается ею как «определенная нормативными правовыми актами свобода выбора варианта поведения полномочного субъекта на основе его мыслительной деятельности с учетом реализации им публичного интереса с целью принять оптимальное управленческое решение, совершить действие или воздержаться от его совершения (бездействие) для целесообразной реализации своих полномочий».

А. П. Коренев сделал акцент на том, что административное усмотрение является формой индивидуального регулирования. По его мнению, под усмотрением понимается «определенная рамками законодательства известная степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного дела, предоставляемая в целях принятия оптимального решения по делу». Сходное по набору признаков определение дала И. А. Минникес. Под усмотрением она понимает «относительную свободу действий правоприменителя, предоставленную законом, с целью принятия в конкретной ситуации наиболее целесообразного и справедливого решения».

Н. Н. Вопленко и В. М. Лазарев отметили, что усмотрение присуще стадии квалификации деяния. Они определили усмотрение как «ограниченную рамками закона субъективную возможность правоприменителя на основе изученных материалов дела выбрать и обосновать морально и юридически безупречный вариант правовой квалификации рассматриваемого общественного отношения».

Ю. А. Тихомиров подчеркнул, что административное усмотрение может лежать в основе не только решений, но и действий. Он указал: «Административное усмотрение есть мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач».

Аналогичное определение дала О. В. Кораблина. Она лишь добавила, что данный выбор осуществляется в соответствии с принципом законности.

При определении понятия судебного усмотрения авторы также описывают внешние признаки. Так, К. И. Комиссаров акцентировал внимание на свободе действия судебных органов. Судебное усмотрение он определил как «предоставленное суду правомочие принимать, сообразуясь с конкретными условиями, такое решение по вопросам права, возможность которого вытекает из общих и относительно определенных указаний закона». Оно «предполагает волевой момент, действует как форма управления правовыми отношениями».

А. Т. Боннер отметил многообразие пределов судебного усмотрения. Он определил судебное усмотрение как «предоставленное суду правомочие решать правовые вопросы, исходя из обстоятельств дела, общих положений закона, принципов права, экономических законов социализма и норм коммунистической морали».

И. А. Покровский отметил сферы свободы судебных органов и руководящие неформализованные начала, которым они должны следовать. По его мнению, судейское усмотрение — это «право более свободного истолкования, восполнения и даже исправления закона сообразно требованиям справедливости и веления судейской совести».

А. И. Рарог при определении судейского усмотрения в уголовном праве дал более полный перечень пределов усмотрения и отметил особенности формы его осуществления. По его мнению, судебное усмотрение — это «осуществляемый в процессуальной форме вид правоприменительной деятельности, в которой реализуется право суда в случаях, предусмотренных нормами уголовного права, правомочий по выбору одного из возможных решений, отвечающих требованиям законности, обоснованности и справедливости, в очерченных законом пределах в соответствии с волей законодателя, принципами права, нормами морали и конкретными обстоятельствами совершенного преступления».

Встречаются в литературе определения судебного усмотрения, в которых содержится указание на тип отношений, в которых суд наделен дискреционными полномочиями. Среди них определения О. А. Папковой и П. А. Гука, которые отметили, что усмотрение применяется при разрешении «спорного правового вопроса», «юридического спора». Однако природу этих отношений авторы не раскрыли.

Как представляется, отсутствие в определениях административного и судебного усмотрения указаний на характер общественных отношений вызвано всеми разделяемым мнением, что административное усмотрение используется в административном праве, а судебное — в процессуальных отраслях права, и, соответственно, каждому из них соответствуют отношения, составляющие предмет данных отраслей права. Это утверждение не лишено оснований, однако при обратном прочтении, в значении: административное усмотрение используется только в административном праве, а судебное — только в гражданско-процессуальном, уголовно-процессуальном и арбитражном праве, — оно обретает ложное значение. По крайней мере, его опровергает невозможность четкого разграничения предмета правового регулирования вышеперечисленных отраслей и конституционного права.

В конституционном праве естественное соотношение отраслевых характеристик нарушено из-за наличия особого источника правового регулирования — конституции. Специфика конституции состоит в том, что ей присущи особые юридические свойства, ставящие ее выше всех нормативных актов, а предмет регулирования выходит за рамки первичных задач, стоявших в период появления первых конституций. Современные конституции наряду с традиционными для конституционного права отношениями регламентируют вопросы, исторически закрепившиеся за иными отраслями права.

Кроме того, следует отметить, что первоначально государственное право охватывало собою все публичные отношения. С развитием права из него выделились самостоятельные отрасли права: уголовное, административное право, судебное и процессуальное право, — обслуживающие такие государственные функции, как юстиция и публичное управление. В результате предмет правового регулирования государственного права стали составлять публичные отношения, оставшиеся после вычета из них судебного и административного права. Но при этом в нем сохранились предметные области, имеющие ту же природу, что и выделившиеся нормативно-правовые образования. Так, характер общественных отношений, в рамках которых осуществляется реализация политических конституционных прав граждан, сходен с характером административных правоотношений, а значительная часть мер конституционно-правовой защиты и конституционной ответственности реализуется в рамках судебных правоотношений.

Поэтому применительно к конституционным правоотношениям актуальным остается вопрос о соответствии типа общественных отношений каждому из субъектов усмотрения. Ведь они имеют свои закономерности функционирования, отражающиеся на процедурах деятельности и принятия решений, юридической силе актов, гарантиях конституционности и др. Этот «арсенал средств» должен использоваться по назначению. Распределение государственной деятельности между различными органами должно учитывать объективное разделение функций государственной власти по их юридической природе. И хотя полное соответствие формально-правового распределения компетенции между органами власти существующему разделению функций государственной деятельности по юридической природе не достижимо, все же необходимо стремиться к решению этой задачи.

Административное усмотрение, осуществляемое субъектами управления (государственного и муниципального) — органами и должностными лицами, входящими в систему органов власти в качестве одного из ее звеньев, — по своей сути представляет собой возможность исходить из принципа целесообразности при обращении к гражданам с конкретными повелениями, основанными на законе и направленными на исполнение закона. То есть административное усмотрение представляет собой «оптимальное соотношение законности и целесообразности».

Отто фон Сарвей, один из классиков немецкого государствоведения и родоначальников теории административного усмотрения, обосновывал административное усмотрение тем, что «администрация должна соблюдать закон, но законодатель не обязан создавать основу для каждого ее действия». Другой известный немецкий юрист Пауль Лабанд отмечал, что правовые нормы могут ограничивать свободу действий административного органа, могут формулировать условия действий органа, но они не вправе диктовать средства и способы достижения результата, на который направлен административный акт.

Административное усмотрение, как и вообще область государственного и муниципального управления, в котором оно применяется, представлено большим разнообразием. По мнению немецких правоведов И. Рахтера и Ф. Шупперта, типичными видами административного усмотрения являются: 1) тактическое усмотрение (закон предоставляет управлению простор для принятия собственного решения, с тем чтобы при меняющихся фактических обстоятельствах отдельного случая оно могло гибко и как можно эффективнее осуществить «стратегическую» цель, классическим примером является полицейское усмотрение); 2) усмотрение при освобождении (буквальное применение нормы при нетипичных обстоятельствах конкретного случая могло бы в виде исключения привести к результату, противоположному цели закона); 3) усмотрение экспертов; 4) усмотрение в планировании; 5) усмотрение менеджмента.

Административное усмотрение осуществляется в рамках большого разнообразия видов административных правоотношений: охранительных (в том числе деликтных) и регулятивных; вертикальных, горизонтальных, диагональных и внутриорганизационных; материальных и процессуальных, правоприменительных и правореализационных.

Однако в конституционном государстве установлены ограничения на использование административного усмотрения в рамках охранительных правоприменительных отношений. Это связано с тем, что важнейшей сущностной характеристикой административных правоотношений является гарантированность судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к публичному управлению. Поэтому административное усмотрение в данных отношениях допустимо лишь при условии, что решение, основанное на административном усмотрении, может быть обжаловано в судебном порядке как по существу, так и по порядку принятия.

В отечественном конституционном праве административное усмотрение представлено усмотрением Президента РФ при предоставлении гражданства за особые заслуги перед Российской Федерацией, усмотрением Правительства РФ при утверждении квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание и усмотрением избирательных органов в процессе проведения выборов и референдумов.

Во всех перечисленных случаях органы власти, законодательно наделенные дискреционными полномочиями, включены в систему органов власти, характеризующуюся субординационными связями между звеньями системы либо связями, предполагающими соподчинение относительно самостоятельных органов власти одного территориального уровня органам власти иного территориального уровня.

В подходе законодателя к административному усмотрению в избирательном праве можно обнаружить тенденцию к сокращению его применения в рамках охранительных правоприменительных отношений. Пожалуй, самым ярким проявлением этой тенденции явилось исключение Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возможности отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума избирательными комиссиями.

Федеральным законом № 225-ФЗ от 5 декабря 2006 г. было исключено усмотрение избирательных комиссий при решении вопроса об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов в связи с неполнотой сведений или документов. Новыми требованиями был установлен конкретный алгоритм действий избирательной комиссии, устанавливающий четкие правила принятия решений, исключающие возможность усмотрения.

Этим же Законом основания отказа в регистрации кандидата были дополнены новым основанием: установление решением суда факта подкупа избирателей кандидатом, его доверенным лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам, а также действовавшими по их поручению иным лицом или организацией. Но при этом общая тенденция на сокращение административного усмотрения не была нарушена, поскольку нормативная формула этого основания предусмотрела дискрецию судебных органов. Усмотрение суда в этом вопросе связано с используемыми в ст. 56 Федерального закона, посвященной подкупу избирателей, оценочными понятиями «льготность» (употребляется при конструировании таких действий, как проведение льготной распродажи товаров и предоставление услуг на льготных условиях) и «подкуп избирателей в форме обещаний».

Однако следует заметить, что область административного усмотрения в избирательном праве в рамках охранительных правоприменительных отношений все же осталась. Избирательные органы имеют возможность усмотрения в случае отказа в регистрации кандидата по основанию неоднократного использования преимуществ должностного или служебного положения. Еще одна возможность — это право вышестоящей избирательной комиссии до установления ею итогов голосования, определения результатов выборов отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и принять решение о повторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей — о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными.

Не отрицая самой возможности принятия таких решений избирательными органами, заметим, что они не должны основываться на оценочных понятиях и, следовательно, приниматься на основе усмотрения. Законодателю следует сформулировать конкретные основания, при наличии которых избирательная комиссия вправе вынести подобное решение. В иных случаях решение должен принимать суд.

Судебное усмотрение, в отличие от административного, всегда осуществляется в процессе правоприменения (судебного правоприменения — правосудия) и всегда в рамках охранительных отношений. В рамках предоставленной дискреции судебные органы дают оценку доказательств, условий, имеющих значение для правовой квалификации, результатов деятельности участников процесса по выполнению процессуальных функций и на основе этой оценки осуществляют выбор из предоставленных нормативных возможностей того варианта, который по мнению суда соответствует ситуации. Судебное усмотрение имеет процессуальную и материальную стороны, будучи основанным на нормах как материального, так и процессуального права.

Применительно к конституционному праву интерес представляет именно материальная сторона судебного усмотрения, поскольку вопросы судопроизводства, при регулировании которых используются конструкции, допускающие действие по усмотрению в процессуальном аспекте, имеют иную отраслевую принадлежность, за исключением конституционного судопроизводства, в котором обе стороны имеют конституционный характер.

Необходимость в судебном усмотрении применительно к конституционным отношениям возникает в следующих ситуациях.

Во-первых, в целях установления наличия конституционного правонарушения, влекущего за собой применение мер ответственности. Так, суд принимает решение об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов при злоупотреблении свободой массовой информации. Судейское усмотрение при этом вытекает из используемых в Законе оценочных понятий: «агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство» и «агитация, при проведении которой осуществляется пропаганда и публичное демонстрирование атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения».

Еще одним основанием для отмены регистрации кандидата судом является неоднократное несоблюдение кандидатом ограничений, предусмотренных п. 5.2 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которые в целом можно обозначить как злоупотребление свободой агитации. Здесь также законодатель использует немало оценочных понятий. Среди них понятие «призыв голосовать против кандидата». Человеческие возможности донести информацию до слушателя многообразны, даже словесная форма допускает многовариантность. Побуждение к определенному действию может носить форму откровенного навязывания, форму совета, полускрытую форму (фамилия кандидата может не называться, в речи может не быть никаких призывов, однако лицо, о котором идет речь, легко угадывается, а исходя из представленных сведений, формируется решимость голосовать против него) или вовсе скрытую форму (художественное донесение информации без явного обозначения цели, стоящая за показанными образами идея проявляет себя сама через вызываемые чувства, на иррациональном уровне). Вместе с тем возможна ситуация, когда результат встречи в виде побуждения голосовать против определенных кандидатов достигается не в виде гетерономного воздействия, а внутренне-самостоятельно, что, безусловно, не должно рассматриваться как злоупотребление свободой агитации.

Во-вторых, необходимость в судебном усмотрении в конституционном праве возникает для определения пределов пользования субъективными конституционными правами в конфликтной ситуации, возникшей на основе конкуренции конституционных прав и свобод. Так, в состоянии конкуренции могут находиться право собственности и право на защиту материнства и детства (препятствием к реализации права собственника на распоряжение квартирой может быть проживание в ней несовершеннолетнего ребенка). Другой пример: ситуация конфликта права на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации и права на неприкосновенность частной жизни лица. В отсутствие законодательно установленных пределов пользования субъективными конституционными правами делом суда становится их определение применительно к конкретной ситуации.

В-третьих, судебное усмотрение вызвано необходимостью установления фактов нарушения состояния конституционной законности. Оно может выразиться в несоответствии нормативного акта акту более высокой юридической силы, что является основанием для признания его неконституционным или недействующим, а также одним из элементов фактического состава для применения мер конституционной ответственности. Здесь усмотрение относится не к фактическим отношениям, а к формально-юридической стороне. Связи каждого нормативного акта с актами более высокой юридической силы носят индивидуальный характер. Формализация этих связей невозможна, она просто была бы абсурдной. В нормах права устанавливается лишь общая иерархия нормативных актов, в соответствии с которой суд принимает свое решение при осуществлении нормоконтроля.

Другим примером нарушения состояния конституционной законности является нарушение избирательного законодательства, не позволяющее с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей или действительную волю избирателей, что является основанием для признания итогов голосования, результатов выборов недействительными. В случае нарушений избирательного законодательства при голосовании, подсчете голосов, определении итогов и результатов голосования или в период, предшествующий голосованию, суду необходимо установить, повлияли или могли повлиять эти нарушения на волеизъявление или результаты волеизъявления избирателей. При положительном ответе на этот вопрос суду следует соотнести количество голосов избирателей, в отношении которых можно предположить наличие искажения в волеизъявлении, с результатами голосования, учитывающими эти голоса, являются ли они определяющими по отношению к общему результату.

Все рассмотренные ситуации, в которых допускается судебное усмотрение, касаются так называемых охранительных правоприменительных юридических отношений. Как представляется, именно судебное усмотрение соответствует природе данных отношений.

Объектами судебного усмотрения являются, во-первых, факты (усмотрение состоит в выборе из совокупности фактов тех, которые, по мнению суда, являются необходимыми для разрешения конфликта), во-вторых, методы применения нормы (усмотрение состоит в выборе из различных методов применения, которые даются нормой, одного, который, по мнению суда, является подходящим), в-третьих, сами нормы (усмотрение состоит в выборе из нормативных возможностей того варианта, который, по мнению суда, соответствует ситуации). Кроме того, объектом усмотрения выступает содержание нормы (усмотрение состоит в выборе толкования относительно определенных норм применительно к конкретному случаю).

2.2. Политическое усмотрение в конституционное праве

2.2.1. Основания выделения политического усмотрения в конституционном праве

Помимо судебных органов и органов публичного (государственного и муниципального) управления, субъектами конституционного права являются органы верховной власти и народ (избиратели). Их назначение состоит в формировании политической воли государства, для чего необходимо организовать и верно выразить единую всенародную волю.

Избиратели выражают народную волю только по определенным вопросам. Она приобретает характер политической воли государства после соответствующего санкционирования со стороны органов власти. Выделяются две формы санкционирования: содержательная и формальная. При применении первой санкции орган власти принимает решение по существу с учетом мнения избирателей (как, например, при изменении границ и преобразовании муниципальных образований). При применении формальной санкции органам власти следует подтвердить, что итоговое решение, принятое путем голосования, отражает действительную волю избирателей.

Высшие органы государственной власти выражают политическую волю государства непосредственно и независимо от других органов. Поэтому Г. Еллинек, Ф. Ф. Кокошкин и другие государствоведы прошлого столетия называли их непосредственными органами.

Первая особенность органов верховной власти состоит в том, что их правовой статус определяется конституцией. Это связано с тем, что данными органами, их взаимным положением обусловливается форма государства. Это органы, которые существуют «в силу самого государственного устройства, органы, без которых государство существовать не может». Поэтому они должны иметь не общее нормативное основание, каковым является закон, а особое, связанное с общественным признанием. Таким основанием может быть только конституция.

Кроме того, органы верховной власти обладают первичной компетенцией, которая восходит к основным функциям государства как цельного образования, состоящего в отношениях с гражданами. Поэтому ее закрепление должно производиться в первоначальных юридических нормах, лежащих в основе государства. Первичным нормативным актом национальной правовой системы и является конституция.

К этому следует добавить, что лаконичный язык конституции, изобилующий обобщающими конструкциями, более всего подходит для определения статуса органов верховной власти, осуществляющих функции, носящие творческий, неповторимый характер.

Стоит подчеркнуть, что конституция определяет правовой статус органов верховной власти целиком, лишь отдельные элементы статуса конкретизируются в законодательных актах. Среди них: порядок формирования органов верховной власти, а также порядок осуществления функций, в которых задействована система органов власти (например, функции главы государства как Верховного Главнокомандующего) либо затрагивающих статус гражданина (например, решение вопросов приема и выхода из гражданства). Но для большинства элементов статуса та степень конкретизации правового положения, которая отражена в Конституции, является предельной. Во всяком случае, законом невозможно конкретизировать ту составляющую компетенции, которая отвечает на вопрос «что?». За рамки конституции обычно выносится регулирование, отвечающее на вопрос «как?».

Вторая особенность состоит в том, что органы верховной власти занимают независимое положение. Они являются обязанными только по отношению к государству и не могут быть подчинены власти другого органа того же государства. В отношении содержания своих функций они также совершенно самостоятельны. В случае возникновения зависимости одного высшего органа от другого функционирование его как органа верховной власти становится не реальным, а номинальным.

Для правильного понимания независимости органов верховной власти необходимо видеть различие между самими органами и физическими лицами, которые входят в их состав. Орган не может быть лишен своей власти по усмотрению другого органа. Но вот физическое лицо при наступлении условий, предусмотренных правовыми нормами, может прекратить осуществление властных полномочий. Такое положение вещей не умаляет независимости органов верховной власти, поскольку оно основано на объективном праве, а не на усмотрении другого лица.

Независимое положение указывает на то, что осуществление власти для органов верховной власти является правом, а не обязанностью, как для других органов власти. Данный тезис согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, выраженными в постановлениях от 16 октября 1997 г. и от 1 декабря 1999 г., из которых следует, что возложение на федерального законодателя обязанности одобрить определенное решение, исключающей его дискреционные полномочия, не отвечает природе представительного органа.

Третья особенность органов верховной власти состоит в том, что они приводят в движение государственный механизм, дают толчок всей государственной деятельности, поддерживают это движение и являются высшими решающими органами. Предметом деятельности всех органов власти являются «не индивидуальные интересы физических лиц, составляющих эти органы, а общественные интересы, благо государства как целого». Но только органы верховной власти призваны определять общественный интерес, формировать государственную волю и направлять ее. Все иные органы власти своей задачей имеют исполнение этой воли.

Важной особенностью формирования политической воли государства является то, что это происходит в соответствии с личными политическими убеждениями тех людей, которые составляют высшие органы государства. Они истолковывают государственный интерес, направляют государственную волю, руководствуясь собственными взглядами и убеждениями.

При наличии нескольких органов верховной власти необходимо строгое разграничение между ними компетенции. Наличие неразграниченных сфер деятельности (предоставление равной или конкурирующей компетенции) неизбежно провоцирует политическую борьбу, которая, как верно заметил Г. Еллинек, приводит к уничтожению одного органа другим, либо к низведению его на степень мнимой величины или несамостоятельного органа, либо к слиянию обоих органов в один орган.

Существуют некоторые закономерности отнесения вопросов к ведению главы государства, парламента и правительства, отмеченные еще авторами теории разделения властей. Вопросы долгого замысла и воплощения, вопросы, требующие волевого единства, верной государственной интенции, вопросы, для решения которых требуется организационный дар, знание хозяйственных и социальных законов, не могут находиться в ведении парламента. В то же время вопросы, обсуждение которых требует открытой дискуссии, в которых должно быть проявлено общественное одобрение, общее согласие или, по крайней мере, согласие большинства, должны решаться с участием органа народного представительства. Эти закономерности в значительной мере корректируются, если парламент представляет собой не столько орган народного представительства, сколько орган партийного представительства. Наличие в парламенте партийного большинства налагает отпечаток на его природу. Из органа, не имеющего волевого центра, органа, в отношении которого невозможно персонализировать ответственность, он преобразуется в орган партийной власти, в котором решение практически всех вопросов подчинено партийной дисциплине и который способен принимать решения, не свойственные парламенту непартийному, например решения организационного характера (назначение и смещение с должности должностных лиц).

Формирование политической воли государства априори основано на широкой дискреции. Смысл этой задачи как раз и состоит в свободном, независимом определении государственных интересов и путей их решения на основе личного восприятия народной воли.

Но в отечественной юриспруденции особый характер усмотрения, отличный от административного и судебного усмотрений, признается лишь за законодательным (правотворческим) усмотрением. Выделение его в особый вид обосновывается положением законов в иерархии нормативных актов. Поскольку пределами законодательного усмотрения являются лишь положения Конституции, делается вывод о его надзаконодательности, что позволяет выделить его среди прочих видов усмотрения (административного и судебного), имеющих подзаконный характер.

Юридическая Шарнина Л.А. Категория усмотрения в конституционном праве. Монография

Юридическая Шарнина Л.А. Категория усмотрения в конституционном праве. Монография

Монография посвящена комплексному изучению категории усмотрения в конституционном праве.<br /> Законодательство приведено по состоянию на февраль 2017 г.<br /> Для широкого круга читателей – лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, научных сотрудников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов, а также тех, кто интересуется проблемами организации и осуществления власти в России.