|
|
ОглавлениеГлава I. Понятие и система источников конституционного права Глава II. Федеральные источники конституционного права Глава III. Федерально-региональные источники конституционного права Глава IV. Региональные источники конституционного права Глава V. Регионально-местные источники конституционного права Глава VI. Местные источники конституционного права Глава VII. Обычаи как источник конституционного права Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава VI. МЕСТНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВАНаличие у конституционного (государственного) права местных источников всегда признавалось большинством исследователей этого вопроса. Возражая против трактовки вопроса об источниках государственного права стран народной демократии, предложенной Д.Л. Златопольским и Н.Я. Куприцем, которые исключали из числа источников государственного права акты местных представительных органов этих стран и их исполнительных комитетов, В.Ф. Коток писал: «Местные Советы в СССР... принимают на своих сессиях важные решения, имеющие значение как источники государственного (конституционного) права, например, решения Советов и их исполкомов о порядке проведения в жизнь программы жилищного строительства, ставящей целью в ближайшие 10—12 лет обеспечить каждую семью квартирой. Вряд ли у кого-либо найдутся веские основания для того, чтобы отрицать за этими актами значение источников государственного права. Не случайно в специальной литературе настойчиво выдвигается предложение о включении права на благоустроенное жилище в число конституционных прав советских граждан. Нет сомнения в том, что соответствующие акты местных Советов имеют общегосударственное значение, поскольку ими решается общенародная задача создания мощного жилищного фонда для удовлетворения растущих потребностей народа. А это говорит в пользу признания таких актов источниками рассматриваемой отрасли права. Необходимо также принять во внимание и то важное обстоятельство, что среди местных Советов депутатов трудящихся имеются Советы национально-государственных образований (автономных областей и национальных округов), которые непосредственно выражают и оформляют суверенные права национальных меньшинств. Суверенитет наций, конечно, имеет не узко местное, а общегосударственное значение... Однако сторонники узкого подхода к проблеме источников конституционного права признают таковыми только нормативные акты высших органов СССР, союзных и автономных республик, но отказывают в таком признании нормативным решениям Советов депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов и их исполкомов. Тем самым искусственно обедняется содержание предмета советского государственного права... Чем мотивируется исключение из числа источников государственного (конституционного) права всех нормативных актов, кроме конституции, законов, указов и постановлений правительства? Тем, что в отношении других нормативных актов может возникнуть вопрос о проверке их законности. Сторонники такого исключения считают, что если эти акты могут отменяться по мотивам нарушения законности, то они и не должны признаваться источниками права. Но такая мотивировка несостоятельна. Конституции социалистических стран устанавливают порядок проверки законности и тех актов, которые всеми без исключения рассматриваются как источники государственного (конституционного) права... Нельзя ставить признание акта источником права в зависимость от того, проверяется или не проверяется его законность. Государство исходит из презумпции законности всякого нормативного акта, поскольку он не приостановлен или не отменен компетентными органами. В силу этого любой нормативный акт... есть источник государственного (конституционного) права». И далее В.Ф. Коток продолжал: «Сторонники исключения из числа источников этой отрасли права нормативных актов местных органов государственной власти утверждают также, что источником можно считать только акты общегосударственного значения, поскольку конституционное право есть право государства в целом, имеющее значение для каждого его гражданина и всех его органов. Это утверждение заслуживает пристального внимания. Действительно, конституционное право, выражающее суверенитет всего народа, имеет общегосударственное значение. Если бы источники этой отрасли права такого значения не имели, то пришлось бы говорить о конституционном праве отдельных административно-территориальных объединений. Но из общегосударственного значения источников государственного права вовсе не вытекает, что каждая конституционно-правовая норма должна быть адресована конкретно всем гражданам и всем государственным органам. Среди этих норм имеется немало таких, которые не отвечают требованию всеобщности адресата... Следовательно, общегосударственное значение источников конституционного права определяется не признаком всеобщности адресата, а характером регулируемых ими общественных отношений. Мы относим определенные акты местных представительных органов к числу источников конституционного права по следующим основаниям. Во-первых, местные Советы депутатов трудящихся включаются в политическую основу государства, в силу чего их нормативные акты определенного содержания приобретают значение источников конституционного права. Во-вторых, местные Советы могут принимать и такие решения, в которых содержатся предложения общегосударственной важности. А эти решения должны рассматриваться как источники конституционного права хотя бы уже потому, что высшие органы обязаны рассматривать выдвинутое предложение. Наконец, в актах местных органов государственной власти содержатся нормы, которые в соответствии с конституцией регулируют основные начала общественной и государственной жизни на местах. Их актами, например, утверждаются местные бюджеты и местный народнохозяйственный план, решаются такие общегосударственные задачи, как осуществление программ жилищного строительства, повышения культурного и материального уровня жизни народа и т.д.» B.C. Основин не был согласен с утверждением Я.Н. Уманского о том, что нормы советского государственного права содержатся в решениях и распоряжениях местных Советов депутатов трудящихся, издаваемых в пределах компетенции этих органов и регулирующих «общие правила, действующие на данной территории (решение об утверждении местного бюджета, народнохозяйственного плана, образовании исполкома и др.)». По его мнению, общие правила поведения, установленные местным Советом и действующие на данной территории, содержатся в нормах, которые относятся не только к советскому государственному праву. Кроме того, B.C. Основин подчеркивал, что не все решения, которые приводит Я.Н. Уманский в подтверждение своей точки зрения, являются нормативными актами. «Например, — писал он, — решение об образовании исполкома, которое Я.Н. Уманский приводит в качестве примера источника государственного права, не является нормативным актом. Это акт применения нормы, содержащейся в ст. 81 Конституции РСФСР и соответствующих статьях конституций других союзных республик». B.C. Основин указывал, что во многих актах, принимаемых местным Советом, имеются нормы государственного права, что обусловлено местом и ролью этих органов в государственном строительстве. Характерные черты решений местных Советов как источника государственного права он видел в том, что эти акты принимаются лишь по вопросам местного значения и на основе актов всех вышестоящих государственных органов. Как уже отмечалось, В.Ф. Коток наряду с актами местных Советов относил к числу источников государственного права и акты исполкомов, что вызывало возражения у большинства исследователей этого вопроса. «Все советские государствоведы, — писал B.C. Основин, — единодушно признают, что государственно-правовые нормы не могут содержаться в решениях и распоряжениях исполкомов местных Советов депутатов трудящихся...» Если отдельные «нормативные акты местных органов государственной власти и служат источниками государственного права (например, акты местных Советов о передаче функций отделов исполкомов постоянным комиссиям Советов и определении компетенции этих комиссий), — подчеркивали А.И. Лeпешкин, А.Х. Махненко и Б.В. Щетинин, — то акты исполкомов, устанавливая нормы, определяющие внутренние взаимоотношения между организационными ячейками исполкома, являются источником административного права. Ни в одной социалистической стране исполкомам не предоставлено право создавать нормы, относящиеся к области организации и деятельности представительных органов государственной власти. Следовательно, исключается возможность принятия исполкомами актов, содержащих нормы государственного права». В постсоветский период практически все исследователи относят к местным источникам конституционного права акты местного самоуправления. И с этим нельзя не согласиться. Местное самоуправление согласно ст. 12 Конституции РФ в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Поэтому нормы, содержащиеся в правовых актах местного самоуправления, являются корпоративными, т.е., исходящими от определенного сообщества или его органов. Они регламентируют внутреннюю организацию, основные направления деятельности муниципального образования, взаимные права и обязанности его участников. Как и иные корпоративные нормы, нормы муниципальных образований обязательны прежде всего для населения территории муниципального образования. Однако этим значение норм муниципального образования не ограничивается. Органы местного самоуправления являются органами, через которые народ согласно Конституции РФ осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3). Поэтому нормы, создаваемые местным самоуправлением в установленных пределах, обладают общеобязательностью и гарантированностью со стороны государства, т.е. свойствами правовых норм. Содержащие такие нормы акты приобретают характер нормативных правовых актов и в качестве составной части входят в единую правовую систему страны. Не будучи частью системы государственных органов, органы местного самоуправления не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, являющуюся важнейшей государственной функцией. Только государство или отдельные его органы могут санкционировать издание местным самоуправлением и его органами правовых норм. В соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством органы местного самоуправления получили возможность создавать правовые нормы по вопросам местного значения. Эти вопросы перечислены в ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в законах субъектов Федерации. К числу вопросов местного значения федеральный закон, в частности, относит: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и фонда нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании; организация муниципальной пожарной службы. Муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению и другие вопросы, отнесенные к числу имеющих местное значение законами субъектов Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Аналогичные вопросы рассматриваются как имеющие местное значение и законами субъектов Федерации о местном самоуправлении в этих субъектах. Правотворчество по этим вопросам носит характер предварительно санкционированного. Кроме того, государство может передавать в ведение муниципальных образований и отдельные государственные полномочия по правотворчеству. Исполнение органами местного самоуправления определенного объема государственных полномочий и государственных обязанностей для России является давней традицией, поскольку процесс этот большей частью взаимовыгоден как для населения, так и для государства. Например, ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений (гл. I). С принятием Конституции РФ 1993 г., установившей (ч. 2 ст. 132), что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, этот вопрос приобрел важное практическое значение и требует правового упорядочения. Это тем более очевидно, если учесть, что в настоящее время муниципальные образования наделяются отдельными государственными полномочиями путем включения их в статьи законов, закрепляющих компетенцию органов местного самоуправления. При этом, как заметил В.И. Васильев, в нормативных правовых актах, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления, обычно не определяется, к какой категории полномочий они относятся — к государственным или к тем, которые связаны с решением вопросов местного значения, что создает значительные трудности в деятельности органов местного самоуправления, порождает коллизии в их взаимоотношениях с государственными органами. В настоящее время многие субъекты Федерации приняли свои законы по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К их числу относятся, в частности, Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», Закон Белгородской области от 31 декабря 1996 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области» и др. Однако нерешенность многих проблем на федеральном уровне не позволяет субъектам РФ обеспечить полноту и системность этой деятельности. Следует сказать, что характер правотворческих актов местного самоуправления ограничен законодательством. В соответствии с ч. 1 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти акты общеобязательны только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования. Таким образом, их издание ограничено по территориально-субъективному признаку. Кроме того, упомянутая норма свидетельствует о том, что государство санкционирует создание органами местного самоуправления только регулятивных норм. Что же касается охранительных предписаний, т.е. предписаний, содержащих указания на меры государственного принуждения за правонарушения (меры ответственности), то их сами муниципальные органы устанавливать, как правило, не могут. Акты местного самоуправления относятся к числу наиболее распространенных местных источников конституционного права. Однако в ряде субъектов Федерации наряду с органами местного самоуправления предусматривается существование органов государственной власти. Например, согласно ст. 84 Конституции Республики Саха (Якутия) в республике организация деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения осуществляется через систему местных органов государственной власти и органы местного самоуправления. Акты органов государственной власти, содержащие конституционно-правовые нормы, также являются источниками конституционного права. § 1. Уставы муниципальных образованийОсновным видом нормативных правовых актов муниципальных образований являются их уставы. Они получили достаточно широкое распространение в правотворческой практике и представляют собой разновидность актов кодификационного характера, имеющих конституирующее значение. Такое значение уставов муниципальных образований для местного самоуправления вытекает из ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей широкий перечень сведений, которые должны быть включены в устав муниципального образования. Согласно этой статье в уставе муниципального образования прежде всего указываются границы и состав территории муниципального образования. Так, в ст. 2 Устава Рыбинского муниципального округа указывается, что этот округ образован в соответствии с Законом Ярославской области от 30 ноября 1995 г. «О муниципальных образованиях Ярославской области» в административных границах г. Рыбинска и Рыбинского района и является составной частью Ярославской области. Рыбинский муниципальный округ расположен на побережье Рыбинского водохранилища и реки Волги. В его состав входят уникальные природно-культурные территории и зоны охраны памятников истории и культуры, которые в установленном законодательством порядке отнесены к памятникам историко-культурного и природного значения. Территория округа включает в себя административную территорию г. Рыбинска и 17 сельских (поселковых) административных территорий в существующих границах Рыбинского района, которые не являются муниципальными образованиями: 1) Арефинская сельская административная территория, центр — село Арефино; 2) Волжская сельская административная территория, центр — поселок Ермаково; 3) Глебовская сельская административная территория, центр — село Глебово; 4) Каменниковская сельская административная территория, центр — поселок Каменники; 5) Ломовская сельская административная территория, центр — деревня Дюдьково; 6) Макаровская сельская административная территория, центр — поселок Юбилейный; 7) Михайловская сельская административная территория, центр — село Михайловское; 8) Назаровская сельская административная территория, центр — деревня Назарово; 9) Николо-Кормская сельская административная территория, центр — село Никольское; 10) Огарковская сельская административная территория, центр — село Огарково; 11) Октябрьская сельская административная территория, центр — поселок Октябрьский; 12) Погорельская сельская административная территория, центр — село Погорелка; 13) Покровская сельская административная территория, центр — село Покров; 14) Судоверфьская сельская административная территория, центр — поселок Судоверфь; 15) Шашковская сельская административная территория, центр — поселок Шашково; 16) Песоченская поселковая административная территория, центр — поселок Песочное; Внимание! Авторские права на книгу "Источники конституционного права Российской Федерации" (Кутафин О.Е.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
