|
|
ОглавлениеГлава I. Понятие и система источников конституционного права Глава II. Федеральные источники конституционного права Глава III. Федерально-региональные источники конституционного права Глава IV. Региональные источники конституционного права Глава V. Регионально-местные источники конституционного права Глава VI. Местные источники конституционного права Глава VII. Обычаи как источник конституционного права Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава III. ФЕДЕРАЛЬНО-РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА§ 1. Конституционно-правовые договорыХарактеризуя источники конституционного права, следует выделить такой их специфический вид, как конституционно-правовые договоры, являющиеся одним из средств конституционно-правового регулирования общественных отношений — наряду с федеральными и региональными законодательными и другими нормативными правовыми актами. Длительное время в трудах по теории государства и права договоры не относились к видам нормативного социального регулирования, не рассматривались в качестве источников права. Предполагалось, что только веление является нормой, которая рассчитана на неопределенное число типичных случаев и имеет общий характер. Правда, высказывалась и иная точка зрения. Так, С.Ф. Кечекьян писал: «Совершенно несомненно, что договоры в ряде случаев не только создают определенные правоотношения, но и порождают нормы права, т.е. выступают как источники права». Аналогичной позиции придерживался и Н.Г. Александров. «Во всяком случае представляется бесспорно неправильным, — указывал он, — ограничивать в теории государства и права рассмотрение договора плоскостью только юридических фактов и упускать договор хотя бы при выяснении проблемы источников права...». По мнению Н.Н. Разумовича, даже «при самой совершенной форме законодательства не исключаются другие формы, развивающиеся во взаимодействии с законом, например, договор. Это — тоже форма права, которая находится на стыке закона (права) и обычая». Не рассматривали договор в качестве источника права и многие специалисты в области конституционного (государственного) права. Лишь некоторые из них придерживались другой точки зрения. «Федеративные отношения между суверенными советскими республиками до 1922 г., — подчеркивал И.Е. Фарбер, — оформлялись договорами, а сам Союз ССР возник на базе Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик, утвержденного 30 декабря 1922 г. первым съездом Советов СССР. Никто не сомневается в том, что этот Договор является важнейшим источником Советского конституционного права, он юридически закрепляет федеративные отношения суверенных республик». Важным источником советского государственного права, указывал Б.В. Щетинин, «являются договоры и соглашения. Среди них самым значительным источником является Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г.». Переходом от командно-приказной к демократической системе обусловлено существенное повышение роли договора в жизни страны. В современный период договор становится важным регулятором общественных отношений во многих областях общественной жизни, пришедшим на смену многим ранее действующим административно-правовым актам и нормам. В этих условиях нормативные договоры признаются источниками права практически всеми исследователями, занимающимися этими вопросами. «В Российской Федерации, — пишет М.С. Студеникина, — источниками права признаются договоры нормативного содержания...» В условиях реформирования политической и экономической систем в России, «когда существенно расширяются полномочия субъектов Федерации, хозяйственных предприятий и отдельных граждан, — подчеркивает B.JI. Кулапов, рассматривая виды источников права, — оптимальной формой учета многообразного спектра интересов становится не властный приказ из центра, а договор». К числу источников российского права относит договоры неправового содержания и А.В. Мицкевич, отмечая их важное значение для федеративного устройства России и его упрочения. «В качестве одного из самостоятельных источников права в РФ, — указывает B.C. Нерсесянц, — выступает нормативный договор, т.е. договор, содержащий нормы права... Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 11), разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется как самой Конституцией РФ, так и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Аналогичной позиции придерживаются сегодня и специалисты в области конституционного права. «Источниками конституционного права, — полагает М.И. Кукушкин, — считаются и договоры, заключенные внутри Российской Федерации». Рассматривая источники конституционного права России, М.В. Баглай отмечает, что в практику Российской Федерации все шире входят внутренние договоры и соглашения. «Характеризуя виды источников конституционного права, — пишет Е.И. Козлова, — следует выделить и такой их специфический вид, обусловленный федеративным устройством государства, как договоры». Е.В. Колесников относит внутригосударственный договор к числу нетрадиционных источников конституционного права. Традиционно под договором понимается соглашение сторон (участников) об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей в той или иной области. Например, согласно п. 1 ст. 420 Гражданского кодекса РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Конституционно-правовой договор частично сохраняет те черты, которые присущи традиционным договорам. К их числу относится, например, добровольность его заключения. Никто из его участников не обязан вступать в договорные отношения. Например, Федеративный договор, как известно, не был подписан представителями Татарстана и Чечено-Ингушской Республики, а действующие в настоящее время договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов заключены лишь с частью субъектов. Вместе с тем особая сфера использования конституционно-правового договора, связанная с регулированием федеративных отношений, являющихся наиболее важными для государства и общества, определяет и ряд существенных особенностей этих договоров, в том числе объект и предмет конституционно-правового договора, определяющие сферу его регулирования. Конституционно-правовые договоры заключаются по поводу установления, изменения или прекращения полномочий и ответственности участников в связи с совместной реализацией конкретных программ; разграничения предметов ведения и полномочий, а также собственности участников; передачи осуществления части полномочий и т.д. Причем к договору прибегают лишь в тех случаях, когда субъекты не могут или не хотят решать конституционно-правовые вопросы односторонним волеизъявлением. Предметом договора могут стать и вопросы образования или ликвидации федеративного государства. Однако при образовании такого государства договор между его участниками первоначально носит международно-правовой характер и только потом он может стать частью правовой системы государства и источником конституционного права. Определенное сходство конституционно-правовые договоры имеют с международными договорами. «По таким характеристикам, — указывает И.В. Лексин, — как уровень тематики (объект договорного регулирования — как правило, общегосударственно значимые вопросы осуществления совместной деятельности в политической и социально-экономической областях), «уровень» участников договора (таковыми могут становиться государства либо государственные образования — субъекты Федерации — или органы государственной власти, имеющие собственную, «суверенную» сферу компетенции), конституционно-правовой договор напоминает международный. Наиболее близок международному типу договор между однопорядковыми сторонами — совершенно самостоятельными относительно друг друга (подобно независимым государствам) политико-территориальными единицами (субъектами федерации)». Однако в отличие от суверенных государств, заключающих между собой международные договоры, участники конституционно-правовых договоров не самостоятельны в своих действиях. Одной из их особенностей является то, что при их заключении стороны не свободны в выборе вариантов своих действий, которые в значительной мере определяются действующим законодательством. Их возможности договариваться ограничены рамками конституции государства и других нормативных правовых актов, нарушать которые они при заключении договора не вправе. Поэтому в отличие от международно-правовых актов, которыми являются международные договоры, конституционно-правовые договоры могут быть только внутригосударственными актами. Еще одна характерная черта конституционно-правовых договоров — их нормативный характер. Юридическая сила конституционно-правового договора зависит от уровня его участников, т.е. от положения в иерархии государственной власти тех, кто его заключает. Если такой договор одобрен Федеральным Собранием, то по своей юридической силе он приравнивается к федеральному закону. Если же он заключен на уровне главы государства и региона или на уровне глав правительств Федерации и региона, то рассматривается как подзаконный акт соответствующего ранга. Однако в любом случае такой договор должен соответствовать Конституции РФ. Поэтому полагать, что любой конституционно-правовой договор в связи с высокой общественной значимостью объекта регулирования «должен иметь высокую юридическую силу», входить «в число основных институтов правовой системы государства», являться «основой для издания федеральных нормативных правовых актов и актов субъекта федерации», а также, «подобно федеральному закону, являться актом высшего (после Конституции) уровня, а в ряде случаев de facto... и превосходить конституционный уровень», было бы ошибкой. Специфика конституционно-правовых договоров обусловлена и тем, что их участниками могут быть субъекты, имеющие различный статус или находящиеся в отношениях субординации. И с этой точки зрения в отличие от традиционного равноправия сторон, характерного для классического договора, участники конституционно-правового договора не являются равноправными, если принадлежат к разным уровням системы власти. «Тем не менее, — отмечает И. В. Лексин, — благодаря «распределенности» компетенции высший уровень ограничен в возможностях прямого воздействия на нижний. Такой характер отношений органов государственной власти федерации и субъектов федерации допускает, имитируя равенство положений, создание условий заключения договоров, которые позволяют избежать особенно заметных перекосов, вызываемых доминированием одной стороны над другой, и тем самым сохранить относительную полноценность договора и равновесие сторон при их фактическом неравноправии». Однако неравноправие сторон, характерное для части конституционно-правовых договоров, не исключает возможности заключения таких договоров и между равноправными субъектами, которыми являются, например, субъекты Федерации. Конституционно-правовые договоры имеют сравнительно ограниченную сферу применения, связанную главным образом с федеративным устройством. Федеративным характером отношений, выступающих объектом регулирования конституционно-правовых договоров, обусловлен ряд их специфических свойств. Поскольку такого рода договоры являются средством регулирования, потенциально опасным для существования самой Федерации, они могут использоваться лишь для решения относительно второстепенных вопросов и исключительно в пределах жестких правовых норм, обеспечивающих защиту федеративного устройства и целостности государства. В процессе заключения этих договоров не могут подвергаться обсуждению и решаться вопросы, связанные с суверенитетом и единством Федерации и верховенством федерального права, невозможностью принятия в одностороннем порядке решений по переустройству федеративных отношений, равноправием субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами власти и друг с другом, и др. Тем не менее круг вопросов, регулируемых конституционно-правовыми договорами, достаточно широк и включает практически все основные виды отношений, возникающих в процессе функционирования Федерации и ее субъектов. Общественные отношения, регулируемые конституционно-правовыми договорами, обычно затрагивают не какие-либо частные, индивидуальные, а общие интересы, касающиеся Федерации в целом, отдельных ее субъектов, различных областей жизни общества и т.д. Такая особенность конституционно-правовых договоров проявляется в составе их участников, которыми являются Федерация и ее субъекты или представляющие их органы государственной власти, в предмете регулирования, полномочиях и т.д. Как известно, предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов установлены Конституцией РФ. Поэтому заключение конституционно-правового договора не может иметь своим следствием возникновение каких-либо прав или обязанностей его участников, которые противоречили бы Конституции. Заключение конституционно-правового договора может служить основанием для возникновения полномочий его участников, конкретизирующих или дополняющих их конституционные полномочия в пределах, определяемых Конституцией РФ. Конечно, в процессе заключения договора речь может идти и о перераспределении конкретных полномочий между его участниками. Однако это возможно лишь в случаях, предусмотренных Конституцией РФ. Конституционно-правовой договор, как акт, характеризующийся особой юридической силой, должен быть всесторонне обеспечен с процессуальной точки зрения. Должны быть установлены процедура его заключения, вступления в силу, исполнения, контроля за исполнением, последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения предусмотренных в нем обязательств, срок действия, последствия прекращения действия, порядок изменения, дополнения и отмены договора или его отдельных положений и т.д. Несмотря на то, что конституционно-правовые договоры имеют преимущественно нормативный характер, их положения часто облекаются в такую общую форму, что применение их возможно только в тех случаях, когда принимаются специальные акты с целью их конкретизации. Заключение конституционно-правовых договоров обусловлено главным образом федеративным устройством нашего государства. Поэтому все они содержат нормы конституционного права. Однако большинство таких договоров не являются отраслевыми актами. Они имеют, как правило, многоотраслевой характер. «С одной стороны, — замечает по этому поводу И.В. Лексин, — документы, на которых основываются взаимоотношения либо взаимодействие органов государственной власти федерации и субъектов федерации, являются одной из важнейших составляющих системы правовой реализации федеративных отношений и, следовательно, должны относиться к конституционному праву С другой стороны, практически все они так или иначе затрагивают вопросы функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти, то есть регулируют вопросы, составляющие предмет административного права, и представляют собой «управленческие» соглашения». Конституционно-правовые договоры подразделяются на федерально-региональные, если их участниками являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти одного, нескольких или всех субъектов Федерации; региональные, если в их заключении участвовали органы государственной власти двух или нескольких субъектов Федерации; регионально-местные, участниками которых выступают региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления; местные, участниками которых являются местные органы власти или органы местного самоуправления. Конституция РФ предусматривает два вида федерально-региональных договоров, различающихся по предмету и составу участников (ч. 3 ст. 11 и п. 1 разд. II): 1) Федеративный договор, являющийся коллективным договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; 2) договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти конкретных ее субъектов о разграничении между ними предметов ведения и полномочий. 31 марта 1992 г. между Российской Федерацией и ее субъектами были заключены три договора, которые получили обобщенное название Федеративного договора. Первый из них — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации — был подписан полномочными представителями Российской Федерации и 18 республик в составе Российской Федерации из числа имевшихся тогда 20. К Федеративному договору прилагался протокол, в котором указывалось: «Мы, представители республик в составе Российской Федерации, имея полномочия на подписание парафированного 13 марта 1992 г. в г. Москве Федеративного договора, доводим до сведения органов власти, что при рассмотрении парафированного Федеративного договора на совместном совещании 30 марта 1992 г. пришли к согласию о том, что, реализуя положение п. 3 ст. 1 Федеративного договора, необходимо обеспечить предоставление не менее 50% мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации представителям республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов». Второй из числа упомянутых договоров — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации — был подписан полномочными представителями Российской Федерации и всех краев и областей, имевшихся в составе Российской Федерации, а также городов Москвы и Санкт-Петербурга. К договору прилагался протокол о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, в котором указывалось: «Мы, полномочные представители федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей Российской Федерации, стремясь к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Федерации, договорились о нижеследующем: Статья 1 К совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев и областей относятся: Внимание! Авторские права на книгу "Источники конституционного права Российской Федерации" (Кутафин О.Е.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
