|
|
ОглавлениеГлава I. Понятие и система источников конституционного права Глава II. Федеральные источники конституционного права Глава III. Федерально-региональные источники конституционного права Глава IV. Региональные источники конституционного права Глава V. Регионально-местные источники конституционного права Глава VI. Местные источники конституционного права Глава VII. Обычаи как источник конституционного права Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава IV. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА§ 1. Конституции и уставы субъектов Российской ФедерацииВ системе региональных источников конституционного права, действующих на территории соответствующих субъектов Федерации, особое место занимают конституции (в республике) и уставы (в крае, области, городах федерального значения, в автономной области и в автономном округе), которые имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем другим актам соответствующих субъектов и являются актами учредительного характера. В настоящее время приняты и действуют конституции республик: Адыгея (10 марта 1995 г.); Алтай (7 июня 1997 г.); Башкортостан (24 декабря 1993 г.); Бурятия (22 февраля 1994 г.); Дагестан (26 июля 1994 г.); Ингушетия (27 февраля 1994 г.); Кабардино-Балкария (1 октября 1997 г.); Калмыкия (5 апреля 1994 г.); Карачаево-Черкесия (5 марта 1996 г.); Карелия (30 мая 1978 г.); Коми (17 февраля 1995 г.); Марий Эл (24 июня 1995 г.); Мордовия (21 сентября 1995 г.); Саха (Якутия) (4 апреля 1992 г.); Северная Осетия (12 ноября 1994 г.); Татарстан (30 ноября 1992 г.); Тыва (21 октября 1993 г.); Удмуртия (7 декабря 1994 г.); Хакасия (25 мая 1995 г.); Чечня (12 марта 1992 г.); Чувашия (1978 г.). Республики использовали разные формы принятия своих конституций. Одни из них приняты законодательными органами этих республик (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия), другие — путем всенародного голосования (Ингушетия), третьи — конституционным собранием (Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия). Согласно ч. 1 ст. 66 Конституции РФ статус республики определяется федеральной Конституцией и конституцией республики. В конституциях республик их статус сформулирован по-разному. Так, в конституциях Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Саха (Якутия), Чеченской Республики закреплен государственный суверенитет этих республик. Например, в ст. 1 Конституции Чеченской Республики указывается: «Чеченская Республика суверенное и независимое демократическое правовое государство, созданное в результате самоопределения чеченского народа». Конституция Республики Татарстан устанавливает, что государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние республики. Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права. В большинстве конституций республик подчеркивается, что эти республики являются субъектами Федерации. Так, согласно ст. 1 Степного Уложения (Основного закона) Республики Калмыкия последняя есть равноправный субъект Российской Федерации, является ее составной неделимой частью. Аналогичные положения содержатся в конституциях республик Адыгея, Алтай, Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Хакасия, Удмуртской Республики и др. В то же время, например, конституции республик Ингушетия и Северная Осетия не содержат положений о нахождении этих республик в составе Российской Федерации, а Татарстан согласно Конституции Республики (ст. 61) является ассоциированным членом в составе Российской Федерации. Большинство конституций республик имеют сходную структуру, включающую три группы норм. Первая из них посвящена основам конституционного строя соответствующей республики. Конституционными нормами закрепляется республиканская форма правления и основные принципы общественно-политического строя. Так, в гл. 1 Конституции Кабардино-Балкарской Республики указывается, что республика — суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Она основана на единстве равноправных народов и неделима. Носителем суверенитета и единственным источником власти в республике является ее многонациональный народ. Кабардино-Балкарская Республика — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Она входит в единое экономическое пространство Российской Федерации. В республике гарантируется свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности. Государственная власть в республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В республике признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а также идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Кабардино-Балкарская Республика — светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Вторая группа норм закрепляет права, свободы и обязанности человека и гражданина. По своему содержанию она наиболее близка к Конституции РФ. Например, в Конституции Республики Дагестан (гл. 2) закреплены такие права человека и гражданина, как право на жизнь; право на свободу и личную неприкосновенность; право на защиту чести и достоинства, неприкосновенность частной жизни, тайна переписки, телефонных, телеграфных и других сообщений, неприкосновенность жилища; право на свободу передвижения, на выбор места пребывания и жительства; свобода мысли, слова и выражения мнений и убеждений; свобода совести; право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность; право участвовать в управлении делами государства; право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; право на равный доступ к государственной службе; право участвовать в отправлении правосудия; право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикетирование; право на объединение; право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам; право на забастовку; право частной собственности; право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности; право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда, право на защиту от безработицы; право на индивидуальные и коллективные трудовые споры; право на отдых; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями; право на социальную защиту; право на жилище; право на образование и выбор форм его получения; свобода художественного и технического творчества, научных исследований и преподавания; право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям; право на защиту со стороны государства от незаконных посягательств на права и свободы человека и гражданина; право на рассмотрение дела человека в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом; право на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод; право пользования помощью адвоката; право защищать свои права и свободы, а также права и свободы других лиц способами, не запрещенными законом; право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, и некоторые другие. Наконец, третья группа норм закрепляет институты государственной власти и местного самоуправления. Согласно конституциям во всех республиках действуют законодательные (представительные) органы государственной власти, которые формируются населением на основе выборов. В Адыгее, Коми, Татарстане, Удмуртии и Чувашии — это Государственный совет; на Алтае, в Башкортостане, Марий Эл, Мордовии, Саха (Якутии) — Государственное Собрание; в Бурятии и Калмыкии — Народный Хурал; в Дагестане, Карачаево-Черкесии, Ингушетии — Народное Собрание; в Кабардино-Балкарии, Северной Осетии и Чечне — парламент; в Карелии — Законодательное Собрание; в Тыве — Верховный Хурал; в Хакасии — Верховный Совет. Конституции закрепляют систему органов исполнительной власти. В их число в Адыгее входит Президент — глава государства и глава исполнительной власти и Кабинет Министров — исполнительный орган государственной власти; на Алтае — глава республики — высшее должностное лицо, возглавляющее исполнительную власть и Правительство, осуществляющее эту власть; в Башкортостане — Президент — глава республики и глава исполнительной власти; Председатель Правительства и Правительство — орган исполнительной власти; в Бурятии — Президент — глава республики, глава исполнительной власти и Председатель Правительства, а также Правительство — орган исполнительной власти; в Дагестане — Председатель Государственного Совета — глава государства, возглавляющий исполнительную власть и Правительство — исполнительно-распорядительный орган; в Ингушетии — Президент — глава государства и глава исполнительной власти, а также Правительство — орган исполнительной власти; в Кабардино-Балкарии — Президент — глава государства и глава исполнительной власти, высшее должностное лицо, а также Кабинет Министров — исполнительный орган государственной власти; в Калмыкии — Президент — глава республики, высшее должностное лицо и глава исполнительной власти; в Карачаево-Черкесии — глава республики, глава исполнительной власти и Правительство; в Карелии — глава республики, глава исполнительной власти, высшее должностное лицо и возглавляемое им Правительство; в Коми — глава республики, глава государства, возглавляющий Правительство, и Правительство; в Марий Эл — Президент — глава государства, высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Правительство; в Мордовии — глава республики, глава государства, высшее должностное лицо и Правительство — высший орган исполнительной власти; в Саха (Якутия) — Президент — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Правительство — исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Северной Осетии — Президент — глава государства, глава исполнительной власти и Правительство; в Татарстане — Президент — глава государства, возглавляющий исполнительную власть и Кабинет Министров — исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Тыве — Президент — глава государства, глава исполнительной власти, возглавляющий Правительство, и Правительство — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Удмуртии — председатель Правительства и Правительство — орган государственной власти; в Хакасии — председатель Правительства — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Правительство; в Чеченской Республике — Президент — глава исполнительной власти и Кабинет Министров — исполнительный и распорядительный орган; в Чувашии — Президент — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Кабинет Министров — орган исполнительной власти. Практически во всех конституциях особый раздел посвящен местным органам народного представительства. Так, местному самоуправлению посвящена гл. 8 Конституции Республики Бурятия. Местное самоуправление в республике обеспечивает самостоятельные решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления в городских, сельских, поселковых и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с законом. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ судебная система России устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Судоустройство в соответствии с п. «о» ст. 71 относится к предмету ведения Российской Федерации. Между тем конституции некоторых республик в нарушение этих норм содержат главы, посвященные республиканским судебным системам. Так, гл. XII Конституции Башкортостана содержит перечень судебных органов, которые составляют судебную систему Республики Башкортостан. Более того, в ст. 132 Конституции республики закреплено положение о том, что организация, полномочия и порядок деятельности судов в Республике Башкортостан определяются законами Республики Башкортостан. Аналогичные нормы содержатся в Конституции Татарстана и конституциях ряда других республик. Такие нормы противоречат Конституции РФ, разрушают единое конституционное пространство, что неоднократно отмечалось в литературе. Конституции республик вступают в силу со дня их официального опубликования. Что касается порядка пересмотра и внесения в них изменений и дополнений, то, согласно конституционным нормам, предложения об этом могут вносить главы республик, группы депутатов законодательного органа, правительства республик. Кроме того, конституции Республики Мордовия, Кабардино-Балкарской Республики, Удмуртской Республики предусматривают, что предложения о конституционных поправках могут вносить группы депутатов представительных органов численностью не менее одной трети установленного числа. Конституция Республики Ингушетия предусматривает возможность внесения предложений об изменении Конституции совершеннолетними гражданами в количестве не менее 10 тыс. человек, а Конституция Республики Бурятия — Конституционным судом республики. Предусмотрены следующие способы рассмотрения предложений о внесении поправок в конституции: путем республиканского референдума (Конституция Удмуртской Республики); конституционным собранием (Конституция Республики Марий Эл); законодательным органом (конституции республик Алтай, Адыгея, Башкортостан, Коми, Хакасия, Саха (Якутия), Степное Уложение Калмыкии). Согласно Конституции Кабардино-Балкарской Республики положения об основах конституционного строя, правах и свободах человека и гражданина, конституционных поправках и пересмотре Конституции не могут быть пересмотрены Парламентом республики. В соответствии со ст. 106 Конституции Республики Ингушетия не могут быть внесены изменения и дополнения, ограничивающие права и свободы граждан или направленные против государственного единства и территориальной целостности республики. Наличие у республики конституции вытекает из ее статуса государства в составе Федерации, обязательным атрибутом которого и является наличие высшего на своем уровне основного закона. Все иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить конституции. Во всех республиках имеются органы конституционного контроля (главным образом, конституционные суды), которые разрешают дела о соответствии всех нормативных актов субъектов Федерации их конституциям. Все конституции республик имеют преамбулу, в которой провозглашаются основные устремления народа, его идеалы, обозначены нравственные ценности — гражданский мир, согласие, свобода, вера в добро и справедливость, права человека. Например, в преамбуле Конституции Республики Марий Эл указывается, что «народ Республики Марий Эл, действуя через своих представителей в Конституционном Собрании, реализуя свое неотъемлемое право на самоопределение, подтверждая историческое единство с народом России, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, заявляя о стремлении обеспечить благополучие и процветание республики, установить правовое государство, которое обеспечило бы верховенство закона как выражение воли народа, развивать культуру и экономику для обеспечения достойного уровня жизни для всех, принимает настоящую Конституцию». Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия конституций республик Конституции РФ, о верховенстве последней закреплена в различных формулировках и в конституциях ряда республик. Так, в Конституции Республики Тыва (ст. 12) указано, что в случае противоречия Конституции Республики Тыва Конституции РФ по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов власти и управления, действуют нормы федеральной Конституции. Конституция РФ существенно расширила пределы учредительной власти субъектов Федерации в области правового регулирования. Если в Советском Союзе конституции союзных и автономных республик копировали союзный Основной закон, то сегодня конституции республик демонстрируют множество оригинальных моделей и разнообразие конституционных решений. В этих условиях соответствие республиканских конституций федеральной устанавливается только в той мере, в которой это необходимо для создания условий, обеспечивающих функционирование Российской Федерации как целостного единого государства, сохранения единого экономического пространства, единых основ правового статуса личности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, претворения в жизнь основ конституционного строя Российской Федерации. Вне этих рамок за субъектами Федерации сохраняется самостоятельность в определении содержания своих конституционных норм. Однако на практике подлинное соответствие конституций республик федеральной Конституции до сих пор не обеспечено. Многие положения республиканских конституций, например, положения о суверенитете, противоречат Конституции РФ. Это объясняется главным образом тем, что в некоторых республиках все еще наблюдаются тенденции к «суверенизации», а подчас и сепаратистские устремления. Так, в Конституции Республики Татарстан указывается (ст. 1), что Республика Татарстан — суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики, что государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан. В Конституции Республики Башкортостан закреплено (ст. 1), что Республика Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации. В государственно-правовой литературе высказываются различные точки зрения относительно того, можно ли считать нормы о государственном суверенитете республик противоречащими федеральной Конституции, которая упоминает о суверенитете республик. Например, Б.Н. Топорнин полагает, что в России «сложилась ситуация, характерная сочетанием двух суверенитетов в рамках одного государства. Это сочетание проявляется в том, что суверенитет федерального государства охватывает, покрывает собой суверенитет входящих в него республик, тоже объявивших о своем суверенитете... Сам по себе такой подход вполне приемлем при условии, что они не нарушают исторически сложившееся государственное единство народов Российской Федерации, целостность ее территории». Ряд ученых категорически отрицают допустимость государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. В частности, А.А. Чобан считает, что существование двух суверенных государств на одной территории невозможно и противоестественно. И думается, это правильно, поскольку с точки зрения теории конституционного права государство, являющееся частью другого государства, не может представлять суверенное государство. Кстати, подобные вопросы в истории человечества возникали неоднократно. Так, еще при создании американской федерации возник вопрос о том, могут ли составляющие ее штаты оставаться государствами, если над ними стоит внешняя союзная власть, либо они низводятся тем самым до положения подчиненных провинций унитарного государства, а само союзное государство в этом случае неизбежно превращается в унитарное, состоящее из подчиненных провинций. Составители американской конституции думали вначале решить эту проблему с помощью учения о делимости суверенитета. По их мнению, суверенную власть осуществляют в равной мере и штаты, и федерация в целом. Правда, в таком случае в пределах одной и той же федеральной территории оказывалось несколько верховных суверенных властей. Однако в этом не видели ничего невероятного, поскольку если власти не были разграничены территориально, то разграничивались по предметам ведения. В результате и федеральная власть, и власть штатов действовали на одной территории, но каждая делала свое дело и в сфере ведения была суверен на. Оценивая эту теорию, Н.М. Коркунов писал: «Теория делимости суверенитета основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориальное и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные виды будут разграничены по территориям, или по предметам — все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная, а разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только вопросы, относящиеся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы их власти. Если же, напротив, решителями этих споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства получится просто союз государств. Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь при одном условии: допустив, что суверенитет, верховенство власти не составляют необходимую принадлежность государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны не суверенными государствами». Много позже, при создании Союза ССР, его субъекты — союзные республики тоже были провозглашены суверенными государствами, и вновь возникли проблемы сочетания суверенитета Союза и суверенитета его субъектов — союзных республик. В тот период господствовала точка зрения, согласно которой считалось возможным сочетание суверенитета СССР и суверенитета союзных республик. Главным фактором, обусловливавшим возможность такого сочетания, объявлялась единая социалистическая природа как Союза ССР, так и составлявших его союзных республик. На практике союзные республики, разумеется, никаким суверенитетом не обладали, а когда они попробовали им реально воспользоваться, союзное государство распалось. Таким образом, в действительности суверенитет союзных республик в лучшем случае носил потенциальный характер и реализовать его субъекты Союза ССР могли, только воспользовавшись принадлежащим им правом свободного выхода из состава СССР. Республики в составе Российской Федерации правом свободного выхода из ее состава не пользуются. Вот почему даже теоретически они не могут рассматриваться в качестве суверенных. Следовательно, объявление этих республик суверенными государствами — не констатация действительного положения вещей, а дань времени, получившему название «парад суверенитетов», и разного рода политическим играм, ведущимся как на федеральном, так и на региональных уровнях. Не удивительно поэтому, что Конституция РФ признает суверенный характер власти исключительно за Федерацией. Следовательно, нормы конституций республик о государственном суверенитете следует признать противоречащими федеральной Конституции. Правда, Н.А. Михалева, исходя из того, что входящие в Россию республики и давшие им имя народы не откажутся от обретенного национального суверенитета и его государственного оформления, считает единственно правильным в создавшихся условиях компромиссный подход к решению проблемы. Он, по ее мнению, состоит в переосмыслении научного понятия государственного суверенитета. «Представляется, — указывает Н.А. Михалева, — что применительно к составным частям Федерации речь может идти лишь об ограниченном суверенитете. Именно таким, ограниченным суверенитетом, обладают республики в составе России». Думается, однако, что Н.А. Михалева была несравненно более права, когда утверждала, что суверенитет — это «не определенный объем компетенции, которую можно делить с кем-либо, а политико-правовое качество государства, абсолютная независимость государственной власти в сфере внутренних и внешних отношений». Можно, конечно, сколько угодно переосмысливать научное понятие государственного суверенитета, только это ничего не дает ни в научном, ни в практическом плане. Признание же государственного суверенитета за республиками в составе России может иметь своим следствием только одно — ее распад. Субъекты Федерации, являющиеся не государствами, а государственно-территориальными или национально-территориальными образованиями, принимают свои уставы. Возникновение устава как основного закона края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа связано с существенными изменениями федеративных отношений в Российской Федерации, повышением юридического статуса краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и их признанием наравне с республиками полноправными субъектами Федерации. Термин «устав» был введен в юридический оборот Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» и как основной закон субъектов Федерации, не являющихся государствами, закреплен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 66). Принятие большей части действующих уставов субъектов Федерации приходится на 1995 г. и последующие годы. Поэтому только в настоящее время можно говорить о завершении процесса формирования этого вида нормативных актов. Как уже отмечалось, уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и иным актам данного субъекта. Это означает, что все другие правовые акты, принимаемые на территории соответствующего субъекта Федерации, должны соответствовать уставу. Верховенство уставов проявляется также и в том, что они являются актами прямого действия, порождающими конкретные правоотношения. Уставы служат нормативной базой для развития всего текущего законодательства соответствующих субъектов Федерации. В них определяются органы, которые могут принимать законодательные акты, они регулируют сам законодательный процесс, создавая тем самым правовые предпосылки законотворческой деятельности в соответствующем субъекте Федерации. Так, в Уставе Камчатской области (ст. 21) указывается, что законодательным органом государственной власти области является Совет народных депутатов Камчатской области. В Уставе устанавливается порядок принятия Советом народных депутатов Камчатской области законов (ст. 23). Законы Камчатской области считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от избранного числа депутатов Совета народных депутатов. Законы Камчатской области, принятые Советом народных депутатов, направляются губернатору Камчатской области на подписание. Губернатор в течение 14 дней с момента получения подписывает и обнародует их или возвращает с мотивированным заключением. Если при повторном рассмотрении законы приняты не менее чем 2/3 от установленного числа депутатов Совета народных депутатов, то глава администрации области обязан подписать и обнародовать их в течение семи дней. Принятые Советом народных депутатов законы, если они не подписаны и не возвращены губернатором в течение 14 дней после передачи на подписание, становятся законами в том же порядке, как если бы они были подписаны губернатором. Законы Камчатской области подлежат официальному опубликованию и вступают в силу с момента их официального опубликования, если в самом законодательном акте о введении его в действие не назван иной срок. Все уставы содержат отсылки к законодательным актам субъектов Федерации, дополняющим и развивающим их. Количество таких отсылок зависит от модели регулирования, к которой относится соответствующий устав. Если устав самостоятельно регулирует основные правоотношения в субъекте Федерации, то таких отсылок обычно немного. Если же устав служит лишь общей нормативной основой, а большинство вопросов регулируются законами субъекта Федерации, то количество отсылок существенно возрастает. Отсылки, содержащиеся в уставах, могут содержать либо название конкретных нормативных актов или объектов регулирования, либо указание на то, что данные правоотношения регулируются законодательством субъекта Федерации. Например, в соответствии с Уставом Московской области (ст. 39) порядок образования, преобразования, упразднения административно-территориальных единиц Московской области, присвоения им наименований, изменения их статуса, установления и изменения их границ устанавливается законом Московской области. Согласно ч. 2 ст. 86 этого Устава средства областного бюджета, областных внебюджетных и валютных средств, иная собственность Московской области могут использоваться для формирования уставного капитала кредитных организаций (банков) в соответствии с законом Московской области. Как учредительные акты, уставы закрепляют статус соответствующего субъекта в составе Российской Федерации, определяя основы взаимоотношений с Федерацией, полномочия субъекта. Так, согласно Уставу Астраханской области (ст. 1) эта область является равноправным субъектом Федерации. На ее территорию распространяется суверенитет Российской Федерации, а статус определяется Конституцией РФ, федеральными законами и Уставом области. Он может быть изменен в соответствии с федеральными конституционными законами. Условием его признания, а также разделения области или ее объединения с другими субъектами Федерации является волеизъявление проживающих в области граждан РФ, выраженное посредством областного референдума. В Уставе указывается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Астраханской области и органами государственной власти РФ осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий и соответствующими соглашениями. В некоторых уставах отражены особенности правового статуса принявших их субъектов Федерации. Примером может служить статус г. Москвы, который отражает тот факт, что Москва одновременно является и столицей Российской Федерации — это накладывает определенные особенности на ее общий статус. Своеобразную норму содержит Устав Белгородской области: согласно ч. 2 ст. 7 «область имеет границу с сопредельным государством (Украина) и статус приграничной». Установлен особый порядок принятия уставов, их пересмотра, изменения, внесения поправок. Принятие устава отнесено к предметам ведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, который принимает решение не менее чем 2/3 от общего числа депутатов. В некоторых уставах указывается, что они принимаются представительными органами, действующими от имени граждан России, проживающих на территории данного субъекта. В ряде уставов установлено, что принятию нового устава должно предшествовать внесение его проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть внесен на всенародное обсуждение либо на консультативный референдум (Вологодская область). В уставах определен круг субъектов, которые вправе вносить предложения об их пересмотре, поправках, изменениях. Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть депутатов законодательного (представительного) органа (1/3, 1/5 или определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; граждане (2% населения — в Приморском крае, 40 тыс. — в Воронежской области, 25 тыс. — в Саратовской области); постоянные комиссии законодательного (представительного) органа (Курская область); судебные органы и прокурор области (Вологодская, Воронежская области); выборные органы районного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области). В уставах содержатся положения о недопустимости изменений, пересмотра определенных глав или статей представительным (законодательным) органом. Так, согласно Уставу Смоленской области изменение ст. 5, 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр Устава в целом и влечет принятие нового устава. В Уставе Московской области содержится норма о том, что положения разд. 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения разд. 1, 2, 3, 4 и 9 Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления его в силу, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения Устава в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем 2/3 выборных органов местного самоуправления. Что касается структуры уставов, то большинство из них содержат главы, типичные для этого вида нормативных актов. Вместе с тем имеются главы, которые содержатся только в некоторых или даже в одном-двух уставах. Так, в Устав Санкт-Петербурга включена гл. 8, посвященная петербургским традициям. В Уставе Камчатской области имеется гл. V, посвященная основам отношений органов государственной власти Камчатской области и Корякского автономного округа, и т.д. Большинство уставов содержат подробный перечень прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых Конституцией РФ. В некоторых из них закреплены дополнительные права, действующие на территории соответствующего субъекта Федерации, предусматриваются дополнительные гарантии для осуществления прав граждан, проживающих на территории данного субъекта. Так, в Уставе Амурской области (ч. 2 ст. 7) указано, что Устав и законы области могут предусматривать для граждан РФ, проживающих в Амурской области, установление дополнительных гарантий прав и свобод со стороны органов государственной власти области за счет собственных источников. Вместе с тем, поскольку права и свободы человека и гражданина установлены Конституцией РФ, многие уставы либо совсем не содержат норм о правах человека и гражданина (например, Устав Ленинградской области), либо отводят им лишь ограниченное место (например, Устав Саратовской области). Уставы регулируют обычно комплекс правоотношений, связанных с организацией государственной власти. Он включает основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта Федерации, отношения, связанные с порядком образования и функционирования системы государственной власти субъекта Федерации, государственных органов, их виды, структуру, правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты. В соответствии с большинством уставов законодательное собрание субъекта Федерации — представительный, законодательный орган, который является однопалатным и постоянно действующим. Обычно он избирается сроком на четыре года и состоит из 25—50 депутатов. Отличительной особенностью обладает Законодательное Собрание Свердловской области, состоящее из двух палат: областной Думы и Палаты представителей. Они имеют различную компетенцию: верхняя палата принимает законы, нижняя — одобряет или отклоняет их. В уставах отражены особенности правового положения губернатора (главы администрации) в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Он является главой исполнительной власти или высшим должностным лицом субъекта Федерации. В тех субъектах Федерации, где губернатор (глава администрации) является органом исполнительной власти субъекта, в систему исполнительной власти наряду с ним входят правительство или администрация в качестве исполнительно-распорядительного органа. В тех же субъектах Федерации, где губернатор непосредственно не возглавляет исполнительную власть, органом исполнительной власти является только правительство (администрация). В ряд уставов включены разделы, посвященные судебной власти и правоохранительной деятельности, осуществляемой на территории соответствующего субъекта Федерации. Однако, поскольку эти вопросы регулируются федеральным законодательством, в уставах содержатся соответствующие отсылочные нормы. Так, в Уставе Кемеровской области (п. 4 ст. 55) указано, что статус судей, порядок рассмотрения дел в судах, формирования дел и организации работы органов судебной власти определяется федеральными законами и законами области. В некоторых уставах подчеркивается обязанность органов государственной власти субъекта Федерации оказывать всяческое содействие органам правосудия и прокурорского надзора в организации борьбы с преступностью и другими правонарушениями. Так, в Уставе Агинского Бурятского автономного округа раскрывается содержание понятия «содействие». Оно включает обеспечение деятельности и выполнения решений этих органов; создание атмосферы уважения к ним со стороны депутатов, работников аппарата и населения; предоставление и строительство для работников этих органов надлежаще оборудованных помещений и жилья; оказание им и членам их семей предусмотренных законом социальных услуг (ст. 62). Ряд уставов закрепляет право субъекта Федерации на создание специальных подразделений муниципальной (местной), окружной милиции или милиции общественной безопасности, установленное федеральным законодательством, конкретизируя обязанности органов власти субъектов Федерации по созданию условий для осуществления деятельности этих органов. Например, Устав г. Москвы устанавливает: «Органы власти города обязаны гарантировать правовое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции, достаточное для защиты безопасности граждан и прав собственности, совершенствовать систему мер социальной защиты сотрудников милиции» (ч. 3 ст. 64). Все уставы содержат разделы, посвященные местному самоуправлению в соответствующем субъекте Федерации. Таким образом, уставы краев, областей, автономной области, городов федерального значения, автономных округов по охвату сфер регулирования соответствуют конституциям республик, являются основным законом для органов государственной власти, органов местного самоуправления и для граждан, проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации. Их объединяют общее функциональное назначение в системе законодательства края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, общие для них принципы и нормы федерального законодательства, в соответствии с которыми они регулируют основные институты конституционного права. Уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия уставов федеральной Конституции, о ее верховенстве закреплена во многих уставах. Уставы некоторых субъектов Федерации устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию РФ, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам; в них также указывается, в течение какого срока (один месяц, три месяца) необходимо внести соответствующие поправки в уставы (Воронежская область, Приморский край и др.). Уставы субъектов Федерации при всем разнообразии их форм и содержания, как правило, соответствуют Конституции РФ. Показателен в этом отношении, например, Устав Пензенской области. Его первая глава содержит общие положения правового статуса Пензенской области. Область провозглашается административно-территориальным образованием и равноправным субъектом Федерации. Ее статус определяется Конституцией РФ и Уставом области (ст. 1). Территория области в пределах существующих административных границ является неотъемлемой частью территории Российской Федерации (ст. 2). Статус области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Пензенской области в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 3). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на территории области. Устав, законы и иные правовые акты Пензенской области не могут противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству (ст. 4). Предметы ведения и полномочия области определяются Конституцией РФ, федеральными законами, Федеративным договором, иными договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Пензенской области, ее Уставом (ст. 13). Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Пензенская область обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, осуществляет собственное правовое регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 15). Внимание! Авторские права на книгу "Источники конституционного права Российской Федерации" (Кутафин О.Е.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
