|
|
Оглавление1. Эволюция представлений власти и общества о правосудии и разработка проектов судебных реформ 2. Формирование демократического правосудия Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу2. ФОРМИРОВАНИЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ПРАВОСУДИЯ
2.1. Создание законодательства о судебных реформах и разработка механизмов его реализацииПроцесс формирования гражданского общества, который имел место в России в пореформенный период в XIX в. и на рубеже ХХ–XXI вв., автоматически поставил на повестку дня проведение судебной реформы. Защита прав и свобод, развитие рыночных отношений, деятельность общественных организаций — все это требовало наличия эффективного механизма защиты. Однако, как уже отмечалось, не любой суд является механизмом формирования гражданского общества. Обеспечить становление гражданского общества может только демократическое правосудие, т. е. состязательное, независимое, доступное, оперативное, осуществляемое профессиональными образованными судьями. Дореформенный суд в России XIX в., как и советский суд, не отвечал этим требованиям. Поэтому процесс формирования гражданского общества не просто ставил задачу проведения судебных реформ в оба периода, но «диктовал» их содержание. Исторические условия ставили задачу наполнить реформы таким содержанием, чтобы они привели к оформлению демократического, состязательного и справедливого правосудия. Оценка роли обеих судебных реформ в процессе становления гражданского общества невозможна без анализа содержания обеих реформ и процесса воплощения их в жизнь, выявления изменений, которые произошли в структуре судебных систем обеих эпох и в статусе судей, рассмотрения проблемы независимости реформируемых судов и улучшения их финансирования. Необходимо выявить, насколько существенно были исправлены недостатки дореформенных судебных систем, насколько содержание судебных реформ соответствовало потребностям формирующегося гражданского общества. Для этого необходимо проанализировать правовую базу обеих судебных реформ, а также показать механизм введения реформ в действие. 2.1.1. Основные положения судебных реформ. Как уже отмечалось, обе реформы готовились разными законодательными механизмами. Россия XIX в. представляла собой монархическое государство, в котором отсутствовали представительные органы, и тем более — принцип разделения властей. Роль общества при принятии законов увеличивается в эпоху Великих реформ, однако по-прежнему судьба любого преобразования находится в руках монарха и его окружения. Современная реформа разрабатывалась в других условиях. Советский Союз формально считался демократической республикой с принципом народовластия. Принятие Конституции 1993 г. провозгласило разделение властей на три ветви и сделало шаги к реальной демократизации. Однако на практике получилось, что разработка нормативной базы судебной реформы 1864 г. была осуществлена более интенсивными темпами. Подготовка реформы пришлась на пик увлечения Александра II и его окружения либеральными идеями. Это обусловило привлечение к разработке проекта лучших юристов своего времени и активное использование зарубежного опыта. Не только общество, но и власть в лице Александра II желала видеть реформу суда как комплексное и быстрое мероприятие. Поэтому после опубликования «Основных положений…» проводятся заключительные мероприятия, чтобы проект стал законом. В Государственной канцелярии создается комиссия для написания Судебных Уставов. В нее вошли все авторы проекта «Основных положений…», кроме того, участие в работе принял новый министр юстиции Д. Н. Замятнин. Показательно, что царь установил для комиссии сверхсжатые сроки: к 15 января 1863 г. проекты должны были быть готовы. Как выразился член комиссии К. П. Победоносцев, «такие сроки всех конфузили». Однако, несмотря на это, комиссия не просто обращает внимание на общественное мнение, но даже его активизирует. В октябре 1862 г. 1400 экземпляров «Основных положений…» были разосланы различным ведомствам и должностным лицам с указанием, чтобы к 1 декабря они прислали свои замечания. Проект был опубликован в «Собрании узаконений». Это дало возможность каждому участвовать в обсуждении предстоящей реформы. Обращение к общественному мнению имело и практическое значение: члены комиссии осознавали, что у них недостаточно информации о положении дел на местах и провинциальных особенностях, которые могут повлиять на процесс проведения реформы. В провинцию даже направляются два члена комиссии для сбора нужных данных. Общественное мнение не могло пройти мимо публикации «Основных положений…». Газеты и журналы публикуют статьи с замечаниями по проекту. «Журнал Министерства юстиции» делает обобщающий обзор этих публикаций. Большинство положений проектов вызвали поддержку в обществе. Конечно, следует согласиться с мнением М. Г. Коротких, который писал, что в условиях слабого развития демократии вряд ли могли появиться статьи, не поддерживающие правительственную линию. Однако также не стоит считать, что позиция всех авторов продиктована только желанием показать верноподданнические чувства. Показательно, что практически уже нет споров по наиболее принципиальным вопросам — гласности, состязательности, суду присяжных. Авторы высказывали замечания по отдельным положениям. Так, обсуждалось, должны ли мировые судьи получать жалованье, удастся ли найти нужное количество образованных людей для занятия судейских должностей, как должны быть организованы судебные участки, чтобы суды не оказались перегружены, как должны выносить вердикт присяжные — по большинству голосов или единогласно. В мае — июле 1864 г. проект обсуждался в Государственном совете. 20 ноября 1864 г. по праву может считаться таким же великим днем в российской истории, как 19 февраля 1861 г. — в этот день были подписаны Судебные Уставы, которые и стали правовой базой судебной реформы 1864 г. Они могут быть названы величайшим памятником эпохи, вобравшим наиболее передовые идеи своего времени. Под этим общим названием подразумеваются четыре нормативно-правовых акта: Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. По сути дела их можно соотнести с современными нормативными документами: Учреждение судебных установлений — с законами России «О статусе судей» и «О судебной системе Российской Федерации», Устав уголовного судопроизводства — с Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Устав гражданского судопроизводства — с Гражданско-процессуальным кодексом РФ, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, — с Кодексом об административных правонарушениях РФ. Новые Уставы ознаменовали кардинальные перемены в судебном ведомстве, воплотив в жизнь идеи «Основных положений…» 1862 г. Преобразования были так обширны, что уместно говорить о строительстве новой судебной системы, а не о реформировании старой. Судебные Уставы 1864 г. по праву могут быть названы уникальным памятником передовой либеральной мысли XIX в. Они закрепили передовые принципы судопроизводства, о которых шла речь в «Основных положениях преобразований судебной части» — всесословность, независимость суда от администрации, несменяемость судей и следователей, равенство всех перед судом, состязательность. Уже отмечалось, что эти принципы были новыми для России XIX в. Само по себе утверждение этих принципов было революционным для государства, в котором только что было отменено крепостное право. Кардинально менялась система судов. Идеи нового судоустройства, высказанные в «Основных положениях…», получили закрепление в Судебных Уставах. Прежде всего, при организации судебной системы был реализован всесословный принцип. Сословная система судов заменялась едиными судами для всех сословий. Воплотилась в жизнь планируемая система судов, обрисованная в «Основных положениях…». Законодатель не пошел по пути создания единой системы судебных инстанций. Формировалось две системы судов: местных и общих. К местным относились судебно-мировые учреждения (мировая юстиция). Первой инстанцией в них являлись мировые судьи, которые выбирались земством. Второй инстанцией в мировой юстиции был съезд мировых судей (как правило, он объединял всех судей уезда): «Собрание как почетных, так и участковых мировых судей каждого мирового округа составляет высшую мировую инстанцию, именуемую съездом мировых судей» (ст. 17 Учреждения судебных установлений). Юрисдикция судебно-мировых учреждений распространялась на малозначительные преступления и проступки, такие как нарушение Устава о паспортах, прошение милостыни, драки, нарушения санитарных норм, оскорбления, мелкие кражи, мошенничества и другие правонарушения, предусмотренные Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, а также несложные гражданские дела (взыскание долга до 300 руб., возмещение ущерба до 500 руб., споры о движимом имуществе). Общие суды решали более серьезные дела. Первой инстанцией в системе общих судов были окружные суды, второй — судебные палаты. Для некоторых дел первой инстанцией устанавливались судебные палаты — например, для дел о должностных преступлениях. Кассационные департаменты Сената являлись высшей судебной инстанцией как для местных, так и для общих судов. Они могли выступать судами первой инстанции по делам о служебных преступлениях. Как выразился современник, вместо одного большого здания были построены два маленьких. Кардинально менялся судебный процесс. Он становился устным, гласным и состязательным. В гражданском споре состязались ответчик и истец, при рассмотрении уголовного дела — обвинение, представленное прокуратурой, и защита. Обвиняемый получил право на защиту, теория формальных доказательств заменялась принципом личного убеждения судьи: «Судьи должны определять вину или невиновность подсудимого по внутреннему своему убеждению, основанному на обсуждении в совокупности всех обстоятельств дела». Согласно ст. 685 Устава уголовного судопроизводства «молчание подсудимого не должно быть принимаемо за признание им своей вины». Однако Судебные Уставы не заимствовали из европейского права процедуру Хабеас Корпус Акт, т. е. судебный порядок рассмотрения вопроса о допустимости производства обысков и арестов. Эти вопросы регулировались чинами прокуратуры: «При взятии обвиняемого под стражу судебный следователь об основаниях такого распоряжения немедленно уведомляет ближайшее лицо прокурорского надзора, которое может требовать, чтобы следователь ограничился мерой менее строгой…» (ст. 283 Устава уголовного судопроизводства). Зато был заимствован другой важнейший атрибут демократии и гражданского общества: суд присяжных. При рассмотрении в окружных судах и судебных палатах тех уголовных дел, где могло быть назначено серьезное наказание, привлекались представители из народа — присяжные заседатели. Они решали вопрос факта, т. е. виновен ли подсудимый в том преступлении, в котором он обвинялся. Для оказания профессиональной юридической помощи создавался институт адвокатуры (присяжных поверенных). Они должны были как оказывать помощь при ведении гражданского дела, составлении жалоб, исков и прочих бумаг, так и осуществлять защиту подсудимых в уголовном процессе: «Присяжные поверенные состоят при судебных местах для занятия делами по избранию и поручению тяжущихся, обвиняемых и других лиц, в деле участвующих, а также по назначению в определенных случаях советов присяжных поверенных и председателей судебных мест». Присяжные поверенные не являлись государственными чиновниками. Они объединялись в свободное профессиональное объединение, которое действовало на основании Судебных Уставов. Для приведения приговоров и решений суда в действие создавалась служба судебных приставов — эти государственные чиновники должны были осуществлять исполнение решений суда. Судебные приставы находились как при общих судах, так и при съездах мировых судей. Для удостоверения различного рода юридических актов (договоров, сделок, завещаний, доверенностей) учреждалась система нотариальных контор: «В столицах, губернских и уездных городах, а в случае надобности и в уездах состоят нотариусы, которые заведуют под наблюдением судебных мест совершением актов и другими действиями по нотариальной части на основании особого о них положения». Нотариат также был новшеством для России. Отныне нотариусы должны были появиться во всех губернских и уездных городах, а при окружных судах учреждалась должность старшего нотариуса. Таким образом, Судебные Уставы 1864 г. предполагали коренную перестройку судебной системы. Главным достоинством законотворческого механизма по подготовке судебной реформы 1864 г. является то, что документы вводили законченную, логически взаимосвязанную систему мер по изменению судебного ведомства. Законодатель предусмотрел введение реформы как одновременного, цельного, продуманного и завершенного акта. Реформу 1864 г. нельзя воспринимать как простое обновление правил судопроизводства. Она вобрала в себя все тенденции новой эпохи, которая стремилась вытеснить эпоху крепостническую. Новая эпоха несла демократические ценности: всесословность, уважение к человеческому достоинству, равенство всех перед законом. Все реформы в той или иной степени способствовали укоренению этих ценностей в России, а судебная реформа — в особенности. Кроме того, она была призвана создать быстрый и справедливый суд, т. е. обеспечить защиту интересов собственников, что было необходимым условием для роста промышленности и торговли, становления гражданского общества. Однако догоняющий характер модернизации проявился в том, что во всех преобразованиях эпохи Великих реформ имелись недоработки, сохранялись пережитки феодализма. Судебная реформа была наиболее передовой, но и она содержала пережитки старого. Так, сохранялись сословные суды для крестьян и духовенства. На суд присяжных не выносились дела о преступлениях против государства. Правовая база современной реформы рождалась более трудно, чем реформы 1864 г. Законодатель, как показано при сопоставлении обоих проектов, исходил из тех же принципов деятельности судебной власти, что и законодатель XIX в. Этим было продиктовано и планирование схожих мероприятий. Однако законодатель конца ХХ в. реализовывал заявленную программу не путем принятия одного или единого комплекса правовых актов, а пошел по пути разработки разрозненных нормативных актов, принимаемых на протяжении большого отрезка времени (более 15 лет). Если бы великий российский юрист А. Ф. Кони знал, как будет разрабатываться нормативная база судебной реформы рубежа XX–XXI вв., то вряд ли он стал бы сетовать на свое время. Следует выделить основные мероприятия современной судебной реформы, последовавшие после принятия «Концепции судебной реформы» 1991 г. Заметим, что «Концепция…» начала разрабатываться в одной стране — СССР, а реализовывалась уже в другой — Российской Федерации. 26 июня 1992 г. был принят новый Закон РФ «О статусе судей», который дал юридические и материальные гарантии независимости судей. Был установлен закрытый перечень оснований для прекращения полномочий судей. В качестве одного из наиболее важных изменений, касающихся правового статуса судей, следует отметить запрет для судей на членство в политической партии. Это действительно ставило судей в независимую позицию — именно партийная дисциплина делала в советское время судей послушным инструментом в руках власти (особенно если учесть, что партийная организация объединяла и судей, и прокуроров, и милиционеров). 27 апреля 1993 г. появился Закон РФ «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Этот закон повышал роль суда в защите прав и свобод и в принципе делал судебный порядок защиты прав и свобод одним из основных (при этом сохранялся и внесудебный порядок, в частности обжалование неправомерных действий в прокуратуре). Летом 1993 г. в российское законодательство были наконец включены нормы, вводившие в действие один из символов демократии, своеобразная «визитная карточка» реформы 1864 г. — суд присяжных. Традиционно в положениях мировой политико-правовой мысли суд присяжных считается обязательным элементом демократии и гражданского общества. Правда, стоит отметить, что смелые планы относительно этого института, заложенные в «Концепции судебной реформы», в полной мере так и не были реализованы. Во-первых, суд присяжных вводился только на ограниченной территории (в девяти субъектах Российской Федерации). Канадский исследователь П. Соломон объяснил это нехваткой финансов. Конечно, суд присяжных требует немалых средств из бюджета, однако представляется, что дело не только в этом: слишком радикальным было новшество для постсоветской судебной системы. Во-вторых, была резко сужена подсудность суда присяжных: присяжные должны были участвовать в рассмотрении только уголовных дел, причем если подсудимый обвинялся в тяжких и особо тяжких преступлениях, а не почти во всех других преступлениях, как это предполагалось ранее. Суд присяжных вводился по стране очень медленно. Большое значение для развития судебной реформы и всей государственной и правовой системы имело принятие в декабре 1993 г. новой конституции страны. Советская «брежневская» Конституция сильно устарела и уже не соответствовала реалиям жизни — модернизация кардинально изменила облик политического и экономического строя. После октябрьских событий 1993 г. рухнула сама система Советов, существовавших с 1917 г. Начинается создание новой системы государственных органов, построенной на принципах разделения властей и парламентской демократии. Регулируемая плановая экономика вытесняется рыночными отношениями. Все это уже не соответствовало нормам Конституции 1977 г. Конституция РФ 1993 г. должна была отразить результаты преобразований. Новый Основной закон четко закрепил принцип разделения властей — каждой ветви власти в Конституции посвящена отдельная глава. Был выделен приоритет прав и свобод человека и гражданина — глава, посвященная правам и свободам, поставлена на первое место (в Конституции 1977 г. эта глава была в середине документа). Новая Конституция подчеркивала, что Россия — демократическое государство, в котором признается политический и религиозный плюрализм, что ни одна идеология или религия не может быть главенствующей, что членство в политических партиях добровольное. Закреплялись и такие важнейшие изменения в экономической жизни, как свобода предпринимательства, право граждан иметь в собственности средства производства, в том числе и землю. Естественно, новая Конституция отобразила новое назначение судебных органов, которое стало формироваться в ходе построения гражданского общества. Целый ряд норм новой Конституции касается судебной власти, причем это не только нормы гл. 7 «Судебная власть», но и гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», т. е. законодатель закрепил целый ряд прав и свобод, связанных с деятельностью судебной власти. В частности, было закреплено право на судебную защиту прав и свобод (ст. 46 Конституции). Новая Конституция значительно расширила полномочия суда по защите основных прав и свобод людей. Теперь личная свобода человека может быть ограничена только по судебному решению (ст. 22). Также только с разрешения суда может быть нарушена тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, неприкосновенность жилища (ст. 23, 25). Действия любых государственных органов власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений могут быть обжалованы в суде без каких-либо ограничений. Такое право закреплялось в Конституции впервые за всю историю существования конституции в нашей стране. Более того, впервые закреплялось право обращаться в международные суды. Особо был оговорен вопрос о смертной казни — согласно ст. 20 Конституции уголовное дело по обвинению в преступлении, за которое в качестве наказания может быть назначена смертная казнь, должно рассматриваться только судом присяжных. Таким образом, эта статья Конституции сделала суд присяжных обязательным элементом судебной системы. Так же как и в Конституции 1977 г., закреплено право на юридическую помощь, однако в Конституции 1993 г. это право было расширено, в ней особо оговорено, что обвиняемый имеет право пользоваться услугами адвоката с момента задержания или предъявления обвинения. Более четко был сформулирован принцип презумпции невиновности. Старая Конституция трактовала понятие презумпции невиновности весьма усеченно: «Никто не может быть признан виновным в совершении преступления, а также подвергнут уголовному наказанию иначе как по приговору суда и в соответствии с законом». Конституция 1993 г. (ст. 49) содержит, во-первых, более четкую формулировку этого положения: «Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда»; во-вторых, дополнена еще одним очень существенным положением: «Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого». Статья 51 впервые в истории советского законодательства вводила свидетельский иммунитет: «Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом». Подобной статьи не было ни в одной советской Конституции. Статья 118 Конституции 1993 г., так же как и ст. 151 Конституции 1977 г., закрепила, что правосудие осуществляется только судом. Однако ввела еще одно важное положение — запрет на создание чрезвычайных судов, чего не было в старой Конституции. Новым было закрепление в Конституции основных требований, предъявляемых к судьям: возраст не менее 25 лет, гражданство РФ, наличие высшего юридического образования и стажа работы по юридической профессии не менее 5 лет (ст. 119). Положение независимости судей присутствовало и в старой Конституции (ст. 155), в новой Конституции оно было дополнено положением о несменяемости судей и их неприкосновенности, что, безусловно, было очень важным шагом в становлении независимой судебной власти. Следует отметить еще одно важное положение новой Конституции, направленное на обеспечение независимости судов: ст. 124 содержит норму, согласно которой финансирование судов производится только из федерального бюджета. В старой Конституции такой нормы не было. Статья 125 особо посвящена Конституционному Суду РФ и его полномочиям. Таким образом, новая Конституция заложила основу для глубоких преобразований в судебном ведомстве. Однако ожидаемые преобразования шли гораздо медленнее, чем следовало бы. 21 июля 1994 г. был принят новый вариант Закона РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (впервые закон о Конституционном Суде был принят в РСФСР в 1991 г.). Данный закон подтвердил основное назначение Конституционного Суда — в судебном порядке разрешать споры о соответствии всех норм законов и других нормативных актов Конституции и другим актам, обладающим более высокой юридической силой. 20 апреля 1995 г. был принят Закон РФ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». Согласно этому закону в отношении судей могли применяться различные меры по их охране: личная охрана, личное оружие, перемена документов. Середина 90-х гг. ХХ в. — время сильной инфляции, падения материального благосостояния бюджетной сферы. Поэтому во всей правоохранительной системе, а также в судебной, начинается стремительный отток профессионалов. Грамотные юристы предпочитали уходить в коммерческие и частные предприятия, где уровень зарплаты был несравненно выше. В этой связи весьма актуальным было принятие закона «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппарата судов Российской Федерации» (10 января 1996 г.), хотя он кардинально не изменил ситуации — середина 90-х гг. была самым нищим временем для постсоветской юстиции. Большое значение для оформления принципа разделения власти на три ветви имело принятие в 1995 г. Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации». В Советском Союзе споры между учреждениями и организациями рассматривались не в судах, а в так называемых арбитражных комиссиях, которые, по сути, были не судебными, а административными органами. В 1991 г. создается система арбитражных судов, а принятие закона 1995 г. окончательно превращало систему арбитражных комиссий из административных органов в орган судебной власти. В декабре 1996 г. был принят Закон РФ «О судебной системе Российской Федерации», который сформировал действующую систему судов нашей страны. Он закрепил важнейшие изменения, которые произошли в судебной системе за 5 лет. Одним из таких изменений было образование трех подсистем в системе органов судебной власти. Согласно ст. 3 закреплялся принцип единства судебной системы. При этом закон определил, что система судов Российской Федерации включает три подсистемы: Конституционный суд РФ, арбитражные суды и суды общей юрисдикции. На каждую подсистему закон возложил свои задачи, рассмотрение своего круга дел. Конституционный суд РФ рассматривает только вопросы права, т. е. о соответствии нормам Конституции РФ всех остальных нормативно-правовых актов, начиная с конституционных федеральных законов и кончая подзаконными актами. Закон предусмотрел возможность создания Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Подсистему арбитражных судов возглавляет Высший Арбитражный Суд. К компетенции арбитражных судов закон отнес рассмотрение экономических споров между юридическими лицами. Основная масса уголовных и гражданских дел относятся к ведению судов общей юрисдикции. Закон 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» детально регламентировал организацию этой подсистемы судов. Еще одним важнейшим изменением, которое принес новый закон, стало деление судов общей юрисдикции на федеральные и суды субъектов Федерации. К судам субъектов Федерации закон отнес мировые суды. Опираясь на исторический опыт судебной реформы 1864 г., законодатель впервые после 1917 г. возродил это звено судебной системы, что стало ярким элементом ее трансформации. Согласно закону мировые суды входят в единую систему судов и действуют на основе единых процессуальных и материальных законов. Однако закон 1996 г. не определил механизма создания мировых судов. Данный механизм был предусмотрен только Законом РФ «О мировых судьях в Российской Федерации», принятым в 1998 г. Однако принятие и этого закона не означало автоматического начала деятельности нового института. Закон регулировал только общие вопросы работы мировых судей: подсудность, общие требования, предъявляемые к мировым судьям. Характеризуя подсудность мировых судов, можно отметить, что законодатель исходил из тех же принципов, на которых основывались, регулируя вопрос подсудности, в ХIХ в.: мировые судьи должны рассматривать более простые дела. В 1998 г. закон отнес к подсудности мировых судей следующие дела: 1) уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает 3 лет лишения свободы, подсудные ему в соответствии с ч. 1 ст. 31 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации; 2) дела о выдаче судебного приказа; 3) дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях; 4) дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества независимо от цены иска; 5) иные возникающие из семейно-правовых отношений дела, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), об установлении отцовства, о лишении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка; 6) дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500 минимальных размеров оплаты труда, установленного федеральным законом на день подачи заявления; 7) дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе и дел о разрешении коллективных трудовых споров; 8) дела об определении порядка пользования имуществом; 9) дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Впоследствии подсудность уголовных и гражданских дел мировым судьям не раз корректировалась, но при этом сохранялся основной принцип — мировые судьи рассматривают менее значительные дела. Однако закон 1998 г. определил, что введение мировых судов в конкретном субъекте должно было осуществляться путем принятия закона о мировой юстиции уже законодательным органом данного субъекта. Законы субъекта Федерации должны были регламентировать сроки создания мировых судов, количество судебных участков, состав аппарата суда. Также законы субъекта Федерации должны были определить порядок подбора и назначения кандидатов в мировые судьи. Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» допускал как избрание мировых судей, так и назначение. Вопрос должен был быть урегулирован законом субъекта Федерации. На практике законодатели субъектов Федерации определили, что мировые судьи назначаются представительным органом. Все остальные суды подсистемы судов общей юрисдикции отнесены законом 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам. В организации этой подсистемы прослеживается влияние больше советских, чем дореволюционных традиций. Основным звеном подсистемы общих судов оставался районный суд, и именно он должен рассматривать подавляющее большинство уголовных и гражданских дел. Сохранялась советская схема: на один район — один районный суд. Районный суд одновременно являлся судом первой инстанции для дел, подсудных федеральным судам. Одновременно районный суд являлся второй инстанцией по отношению к мировым судам. Законодатель конца ХХ в. не стал повторять дореволюционный опыт, когда мировые и общие суды представляли две подсистемы судов. Вторым звеном среди федеральных судов общей юрисдикции были определены Верховные суды республик, краевые (областные) суды, суды городов федерального значения, суды автономной области, суды автономного округа. Нередко в научной литературе их называют судами среднего звена или судами областного звена, так как область — наиболее многочисленный вид субъектов Федерации. Высшим судебным органом для судов областного звена закон определил Верховный суд Российской Федерации. В 1997 г. вводится в действие новый институт — судебные приставы (Закон от 21 июля 1997 г.). Судебные приставы пришли на смену малоэффективному институту судебных исполнителей, на них возлагалось исполнение судебных решений, охрана судов, поддержание порядка в залах судебных заседаний. Правовую базу деятельности судебных приставов сформировал закон «Об исполнительном судопроизводстве» (принят 21 июля 1997 г.). 8 января 1998 г. был сделан еще один важный шаг в судебной реформе — создан Судебный департамент при Верховном Суде РФ. На Судебный департамент было возложено финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности судов. Законы 90-х гг. ХХ в. внесли существенные изменения в судебную систему и положили начало трансформации правового статуса судей. Этот процесс идет параллельно кардинальной переработке законодательства: политические и экономические преобразования требуют обновления законодательства. Во второй половине 90-х гг. ХХ в. активно преобразуется и материальное право. Принимаются новые Гражданский кодекс (1995 г.), Уголовный кодекс (1996 г.) и Семейный кодекс (1995 г.). Это было закономерной реакцией на изменения, происходившие в политической и экономической жизни страны, на введение рыночных отношений, на гуманизацию общественных отношений. В частности, новый Уголовный кодекс на приоритетное место ставил интересы личности, а не государства. Теперь преступления против личности шли перед преступлениями против государства (в кодексе 1960 г. было наоборот), вводятся новые санкции, не связанные с лишением свободы (обязательные работы, ограничение свободы). Однако все эти меры нельзя признать достаточно интенсивными — преобразования шли очень медленно, что вызывало недовольство как общества, так и самих судей. Изменение структуры судебной системы не может быть единственным элементом судебной реформы. Если для судебной реформы 1864 г. преобразование судебной системы было само по себе крайне важно, то для судебной реформы рубежа ХХ–XXI вв. более актуальным было изменение принципов работы судов, принятие мер к тому, чтобы правосудие было реально состязательным, доступным, независимым, чтобы обеспечивалось равенство всех перед законом. Советское законодательство, в частности закон 1981 г. «О судоустройстве РСФСР», декларировало ряд важнейших принципов правосудия: осуществление правосудия только судом, равенство граждан перед законом и судом, право граждан на судебную защиту, осуществление правосудия в точном соответствии с законом, право обвиняемого на защиту, открытость судебного разбирательства. Ряд из них (равенство всех перед законом, гласность правосудия, самостоятельность судей) декларировались и в законе 1996 г. «О судебной системе». Однако стояла задача не простого декларирования, чего было достаточно для советской политической системы в качестве политической ширмы. Тенденция к становлению институтов гражданского общества требовала сформировать механизм реализации этих принципов на практике. Для этого надо было принимать новые законы, изменяющие полномочия прокуратуры, адвокатуры, порядок рассмотрения дел в судах, процессуальное законодательство, тогда как в стране продолжали действовать старые УПК и ГПК. Однако к концу 90-х гг. ХХ в. явно наблюдается спад реформаторской активности. Идеи, изложенные в «Концепции судебной реформы», уже давно перестали волновать умы власть предержащих. Сложившаяся ситуация серьезно беспокоила и общество, и представителей судебной власти. Судебная реформа, как и многие другие преобразования этого времени, оказывается в зависимости от инициативы власти. Провозглашенная демократия на практике оказывается развитой не настолько, чтобы общество активно влияло на власть снизу, путем парламентских процедур. Главным средством воздействия общества на власть являлись публикации в периодических и научных изданиях, где в конце второй половины 90-х гг. ХХ в. содержатся весьма грустные замечания по поводу судебной реформы. Начальник Главного государственно-правового управления Президента РФ Р. Орехов отмечал: «К сожалению, в настоящий момент… мы вынуждены констатировать: судебная реформа, и именно реформа общей юрисдикции, остановилась». Так же пессимистично выглядит заключение эксперта общественного центра «Судебно-правовая реформа» Р. Максудова: Пытались активизировать ход судебной реформы и сами судьи. На II Всероссийском съезде судей 30 июля 1993 г. высказывалось опасение по поводу хаотичности принимаемых мер: «Работы по проведению судебной реформы носят нескоординированный характер… Опыт судебной реформы 1864 г. свидетельствует о том, что судебно-правовые преобразования могут стать действительно радикальными только при условии, что будут проводиться комплексно и системно, под единым идейным и организационным руководством». На IV Всероссийском съезде судей (1996 г.) уже с тревогой отмечалось, что реформа фактически стоит на месте: «Не начав осуществляться в полном объеме, реформа стоит на месте, а реальные условия деятельности общих судов таковы, что встал вопрос о невозможности дальнейшего осуществления правосудия в стране». Съезд выразил серьезную озабоченность крайне медленным рассмотрением в законодательном органе страны важных нормативных актов, без которых судебная реформа не может продолжаться: новых процессуальных кодексов, законов «О военных судах», «Об исполнительном производстве», «О судебных приставах». Таким образом, судебная реформа оказалась в зависимости от общего темпа модернизации — в этот период не только судебная реформа, но и все остальные преобразования тормозятся. Власть явно охладела к своим же начинаниям. При этом незавершенность судебной реформы становилась дополнительным тормозом, мешающим проведению всех остальных либеральных преобразований. Новый импульс судебная реформа получила со сменой власти. После прихода к власти нового Президента страны В. В. Путина модернизация снова стала набирать обороты. Причем активизировались рассуждения представителей власти о развитии демократии и строительстве гражданского общества. Вопрос о судебной реформе опять стал актуальным. Поэтому со стороны власти стало замечаться больше интереса к нуждам судебного ведомства. На совещании руководителей республиканских, краевых, областных судов 24 января 2000 г. Президент В. В. Путин заявил, что суды должны стать ключевым звеном в обеспечении демократии. 28 ноября 2000 г. была образована рабочая группа по вопросам совершенствования законодательства России по судебной системе. В очередном Послании Федеральному Собранию РФ за 2001 г. В. В. Путин подчеркнул значение задачи проведения судебной реформы. Уже сам факт упоминания судебной реформы в таком важном документе, каким является ежегодное Послание, означает, что власть вернула судебную реформу из небытия и готова принимать дальнейшие меры по ее реализации. Это ярко свидетельствует о том, что, при всей формальной демократизации политической системы и государственного механизма, по-прежнему сильны старые традиции, когда личная позиция главы государства по какому-либо вопросу является определяющей. В 2000–2002 гг. вносится целый ряд дополнений и изменений в уже принятые законы: «О судебной системе Российской Федерации», «О судебных приставах», «О судоустройстве», «О статусе судей», «О Конституционном суде». Создаются и некоторые новые весьма насущные законы. В частности, 14 марта 2000 г. был принят Закон РФ «Об органах судейского сообщества». Этот закон создал органы судейской корпорации, что позволяет более эффективно проводить идею независимости судей. Согласно закону к органам судейского сообщества относятся: Всероссийский съезд судей, а в период между съездами — Совет судей РФ, Собрание судей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, съезды (конференции) судей областей, краев, республик, советы судей, а также квалификационные коллегии судей. Эти органы судейского сообщества призваны на практике содействовать процессу становления независимости судей и совершенствованию законодательства, касающегося деятельности судов. Советы судей и съезды имеют право обращаться к государственным органам и должностным лицам, проводить экспертизу законов, обсуждать вопросы судебной практики. 31 мая 2002 г. был принят Закон РФ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», призванный повысить уровень оказания юридической помощи в стране. 24 июля 2002 г. принят Закон РФ «О третейских судах в Российской Федерации». В 2001–2002 гг. наконец принимаются новые процессуальные законы: Арбитражный процессуальный кодекс РФ (24 июля 2002 г.), Гражданско-процессуальный кодекс РФ (14 ноября 2002 г.), Уголовно-процессуальный кодекс РФ (18 декабря 2001 г.). Принятие их было очень своевременным — в определенной степени законодатель стремился сделать процесс гуманным, состязательным, справедливым. Некоторые новеллы носят принципиальный характер и содействуют оформлению состязательного правосудия. В частности, по новому УПК вводился исключительно судебный порядок взятия под стражу, причем в суде обязательно должен присутствовать и обвиняемый, и его адвокат, т. е. впервые в нашей стране реализуется процедура Хабеас Корпус Акт. Санкции на проведение обыска теперь тоже выдаются судьями, а не прокурорами. Уголовные дела возбуждаются только по постановлению прокурора, прокуратура обязана поддерживать обвинение по всем уголовным делам, направляемым в суд. Полностью исчезло такое решение суда по уголовному делу, как отправление материалов на доследование. Зато появляется целая глава, посвященная реабилитации. Закреплено право оправданного получить компенсацию за материальный вред и моральные страдания. Если в отношения подозреваемого были приняты уже какие-то меры как к осужденному, например, его уволили с работы, опубликовали в газете статью с порочащими сведениями, закон обязывал принять соответствующие меры: восстановить на работе, напечатать опровержение. Фактически, как и в нормативных актах реформы 1864 г., определялось, что приговор может быть только оправдательным или обвинительным — третьего не дано. Расширился круг дел, по которым допускалось их прекращение в связи с примирением сторон. Фактически вводился итальянский институт «сделка с правосудием» — рассмотрение дела в упрощенном порядке, если подсудимый полностью признал свою вину; в данном случае наказание не должно превышать 2/3 от предусмотренного в УК. Изменения были настолько существенными, что работникам судов и прокуратуры потребовалось время, чтобы освоиться с новыми требованиями. Даже сократилось применение обычной меры пресечения — ареста. Так, в Курской области до введения нового УПК прокуратура санкционировала по три десятка арестов в неделю, после его введения суд санкционировал только три ареста в неделю. Порой возникали и анекдотичные случаи. В Рязанской области в селе Искра трое молодых людей совершили убийство. Прокуратура раскрыла преступление быстро. Однако под стражу взять виновных сразу не смогла — потребовалось три дня, чтобы собрать документы для суда. К счастью для следователей, молодые люди бежать никуда не собирались, а спокойно ожидали ареста дома. К сожалению, в новом кодексе оказалось немало пробелов, которые ставили правоприменителей в тупик. После его принятия последовал целый ряд поправок и изменений. За сравнительно небольшой срок (с 2001 по 2006 г.) было принято более 20 законов, вносящих поправки в УПК. Однако сам факт принятия новых кодексов должен быть оценен положительно — без них судебная реформа просто пробуксовывала. Летом 2004 г. были опубликованы еще два важных закона — «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» и «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства». Первый закон закрепил требования, предъявляемые к присяжным заседателям, порядок составления списков кандидатов в присяжные, материальное обеспечение присяжных, гарантии их неприкосновенности и независимости. В целом закон повторял многие положения, уже закрепленные в УПК, но его принятие повышало статус данного института в судебной системе. Второй закон был направлен на решение весьма актуальной проблемы — обеспечение безопасности гражданина, который волею случая стал участником уголовного процесса в качестве потерпевшего или свидетеля. И хотя закон вызывает немало нареканий у работников правоохранительных органов, его все же можно назвать первым шагом в обеспечении безопасности участников уголовного процесса. При таком затяжном процессе реформирования суда на рубеже ХХ–XXI вв. возникает вопрос: можно ли считать преобразования этого периода единой реформой или целесообразнее говорить о цепи реформ? Представляется, что возможно рассматривать события рубежа двух веков как единую реформу, а не как набор самостоятельных реформ. При всей сумбурности реформаторских мероприятий, можно выделить их связующий стержень: все они были подчинены единой цели — сформировать такую судебную систему, деятельность которой обеспечила бы условия для становления демократии, рыночной экономики, защиту прав и свобод людей. Мероприятия рубежа ХХ–XXI вв. взаимосвязаны между собой, и если исключить какое-либо из них из рассмотрения, то нарушится логика изучения этого сложного процесса. Каждый акт этого процесса играл свою роль в преобразовании карательного суда в демократическое правосудие и, соответственно, вносил свой вклад в превращение суда в механизм формирования гражданского общества. 2.1.2. Введение судебной реформы на территории страны и роль местных представительных органов власти в ее проведении. Анализируя процесс реализации обеих судебных реформ как механизма формирования гражданского общества, необходимо выявить региональные особенности этого процесса, показать, как реформа внедрялась в различных регионах страны. Уже отмечалось, что одной из наиболее важных особенностей процесса модернизации и формирования гражданского общества является его неравномерность в территориальном плане. Одной из парадигм современного изучения общественных отношений является выделение российской провинции как особого объекта изучения. До недавнего времени крайне редко говорилось о провинции как об особом социокультурном пространстве. Социалистическая крайне централизованная система управления давала мало возможности задумываться о региональных особенностях и в принципе проводить какие-либо различия между центром и периферией. В последнее время провинция стала предметом повышенного интереса ученых различных отраслей науки. Данный вопрос весьма актуален в управленческом аспекте, в частности, в свете современного реформаторского процесса. Каковы взаимоотношения между провинцией и центром в реформаторском процессе? Чья роль — федеральных органов власти (центра) или региональных (провинции) — более значима в проведении современных реформ? Может ли провинция значительно повлиять на содержание и темп реформ или в первую очередь имеет значение инициатива федеральных властей? Могут ли особенности провинциальной жизни (если они существуют) повлиять на реформаторский процесс? При анализе процесса реализации современной судебной реформы важен вопрос о роли региональных представительных органов. Насколько велика роль региональной законодательной власти в реформаторском процессе? Если анализировать темпы проведения судебной реформы 1864 г., то необходимо отметить сильную зависимость провинции от центра. Российская империя представляла собой унитарное государство. Реформы инициировалась центром, и именно в центре определялись сроки и объем проводимых реформаторских мероприятий в различных населенных пунктах. Такого понятия как местное законодательство не могло существовать в принципе. В этом плане провинциальные жители проигрывали по сравнению с жителями столичного города. Именно так и вышло при проведении судебной реформы 1864 г. Когда в 1864 г. Судебные Уставы были подписаны, встал вопрос, каким образом вводить их в действие. Предполагаемые изменения были так обширны и требовали таких больших финансовых затрат, что вряд ли могли быть введены в полном объеме сразу по всей стране. Поэтому в Государственном совете разгорелись жаркие споры о стратегии проведения реформы. Было выдвинуто два предложения. Одно из них высказал царю председатель Государственного совета князь П. П. Гагарин. Он пришел к выводу, что Судебные Уставы следует вводить не сразу, а постепенно: вначале ввести в действие только часть их статей, а затем, по прошествии времени, остальные. Первоначально следует ввести в действие только судебно-мировые учреждения, при этом должны быть составлены особые переходные правила взаимодействия мировых судов и старых судебных учреждений. Князь Гагарин предлагал совместить должности мировых судей и мировых посредников. В полном объеме ввести Судебные Уставы он предполагал в нескольких губерниях, затем постепенно и в осталь- Проект Гагарина обсуждался на заседании Совета министров 5 ноября 1864 г., где был подвергнут критике со стороны министра юстиции Д. Н. Замятнина. Министр был согласен с тем, что финансовое положение не позволяет провести реформу сразу по всей стране. Уставы должны вводиться пусть на ограниченной территории, но только во всем объеме. Введение одних только судебно-мировых учреждений и неудобно, и опасно для дела. Неудобно потому, что это потребует корректировки Уставов для работы мировых судов в системе старых судов. Опасно потому, что мировая юстиция без контроля общих судебных мест может взять неверное направление — мировые судьи не были обязаны иметь юридическое образование, и их работу должны были корректировать общие судебные места. Замятнин справедливо полагал, что план Гагарина может серьезно повредить делу преобразования судебной системы. Позицию Замятнина следует признать более дальновидной. Сама идея отдельного введения мировой юстиции создала бы опасный прецедент использования только отдельных положений Судебных Уставов. Частичное исполнение их норм в качестве временной меры обозначало бы ограничение реформы еще до ее введения, так как в России нет ничего прочнее временных мер. Опасаясь, что после внедрения только части планируемых преобразований дело реформирования суда остановится, Замятнин добивался использования Судебных Уставов исключительно в полном объеме. Правильно оценивал министр и опасность, которую несла идея соединения в одном лице мировых судей и мировых посредников. Это означало совместить в одном лице функции представителя судебной власти (мирового судьи) и исполнительной власти (мирового посредника). Такой подход изначально подорвал бы наметившийся процесс разделения власти на три ветви, а именно такое разделение является основным условием создания независимой судебной власти. Интересно, что князь Гагарин через несколько месяцев сам категорически выскажется против своей же идеи на заседании Государственного совета. Мнения Гагарина и Замятнина сошлись в том, что необходимо создать специальную комиссию для подробного обсуждения плана введения реформы. Александр II не взял на себя ответственность в выборе пути реализации реформы и, не отдав предпочтения ни одному из мнений, велел комиссии, составлявшей Судебные Уставы, разработать нужный план. Комиссия была создана 11 января 1865 г., в нее вошли многие из тех, кто трудился над составлением Уставов (С. И. Зарудный, В. П. Бутков, Н. А. Буцковский и др.). Перед ней была поставлена задача — составить общую программу и правила введения Судебных Уставов. Кроме того, она должна была решить вопрос о слиянии должностей мировых судей и мировых посредников и высказать соображения об учете региональных особенностей при проведении судебной реформы. Изучение материалов этой комиссии позволяет понять, как создавалась стратегия введения судебной реформы в действие. Эти материалы практически не использовались учеными и вводятся в научный оборот впервые. В комиссии сложились две точки зрения, и были выработаны две системы проведения реформы. Обе они были построены на том, что экономическое положение не позволяет сразу по всей стране создать большое количество судов. Их авторы по-разному искали выход из положения. Создатели первой системы (ее авторами были три человека: Буцковский, Зарудный, Квист, поэтому этот проект может быть назван «планом трех») предлагали ввести реформу сразу в 31 губернии, исключение должны были составить губернии на особых правах: западные, сибирские и восточные земли. Первая система предполагала введение Судебных Уставов в полном объеме, т. е. одновременное открытие мировых судов, окружных судов и судебных палат, но в меньшем количестве самих судов и с меньшим штатом, чем это может быть необходимо в будущем. |
||||||||||||||||||||||||||
