Усмотрение в процессе реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Монография

Скударнов А.С., Шафиров В.М.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 27.02.2017 ISBN: 9785392240005 Язык: Объем текста: 191 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Общая характеристика усмотрения в процессе реализации права

Глава 2. Усмотрение в процессе непосредственной реализации права индивидами (и их объединениями)

Глава 3. Усмотрение в процессе организации осуществления прав, свобод и исполнения обязанностей гражданами со стороны органов публичной власти

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 3.
УСМОТРЕНИЕ В ПРОЦЕССЕ ОРГАНИЗАЦИИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВ, СВОБОД И ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАННОСТЕЙ ГРАЖДАНАМИ СО СТОРОНЫ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

3.1. Понятие усмотрения в действиях органов публичной власти

Одной из конституционных основ современной России является обязанность публичной власти обеспечивать права и свободы человека и гражданина.

Данный вывод следует из ряда статей Конституции РФ. Так, согласно ст. 2 «человек, его права и свободы, являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». В соответствии со ст. 18 «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием».

Главным субъектом, призванным обеспечивать права и свободы человека и гражданина, является государство. Например, согласно ч. 2 ст. 80, п. «е» ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 46 Конституции РФ Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина; Правительство осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан; каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» «полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности». В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ» «прокуратура РФ осуществляет надзор в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства».

Обеспечивать и гарантировать права и свободы личности необходимо и в том случае, когда граждане проживают или находятся за пределами территории РФ. Так, согласно ст. 4 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» «граждане Российской Федерации, пребывающие за пределами Российской Федерации, находятся под защитой и покровительством Российской Федерации. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны обеспечивать меры по защите граждан Российской Федерации и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации».

Такая обязанность возложена не только на государство и государственных служащих, но и на органы местного самоуправления.

Например, согласно п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» «муниципальный служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций». В соответствии с ч. 2 ст. 5 Устава города Красноярска, принятого Решением Красноярского городского Совета от 24 декабря 1997 г. № В-62, «городское самоуправление осуществляется в том числе на принципе соблюдения прав и свобод человека и гражданина».

Исполнение возложенной на органы публичной власти обязанности обозначается по-разному. В содержании Конституции РФ мы можем встретить термины «обеспечивает», «гарантирует», «охраняет», «защищает», «покровительствует» и т. п. «При этом нельзя не заметить, что все указанные термины связаны главным образом с определенной стороной, стадией процесса реализации права (прав и свобод) — правоприменением…».

В юридической науке понятие «применение права» является общепризнанным и широко используемым. Его анализу посвящено значительное число монографий в области теории права и некоторых отраслевых наук.

Наиболее распространенным является представление о применении права как активной организующей деятельности, предложенное П. Е. Недбайло. «Особенность юридической деятельности по применению правовых норм, — подчеркивал автор, — состоит в активных действиях по организации их осуществления в правоотношениях».

Такое мнение находит поддержку и в работах иных авторов.

Например, по мнению В. В. Лазарева, применение права — «это властная организующая деятельность органов и лиц, имеющая своей целью обеспечить адресатам правовых норм реализацию принадлежащих им прав и обязанностей, а также гарантировать контроль за данным процессом».

Понимание правоприменения как активной деятельности органов публичной власти по организации осуществления прав, свобод и исполнения обязанностей позволяет прийти к выводу, что в процессе применения права публичные органы власти должны использовать все имеющиеся в их арсенале средства, гарантирующие гражданам возможность пользования принадлежащих им прав, свобод и надлежащего исполнения обязанности. Исполняя свои обязанности, должностные лица должны действовать активно, инициативно, вникать во все сложности возникшей для человека ситуации и принимать решение, обеспечивающее его социально-правовое благополучие.

В этом смысле отдельно следует остановиться на мнении Л. Д. Воеводина. Автор полагает: хотя правоприменительная деятельность, «…в результате которой обеспечивается пользование гражданами правами и свободами, складывается из отдельных конкретных их действий, тем не менее каждое такое действие… не может квалифицироваться в качестве юридических гарантий конституционных прав и свобод».

Действительно, далеко не каждое действие органов публичной власти создает необходимые условия для осуществления гражданами прав и свобод. В отдельных случаях принятые правоприменительные акты, напротив, препятствуют непосредственной реализации права гражданами и их объединениями.

Далее автор развивает свое утверждение, отмечая, что «конституционные права и свободы могут быть гарантированы лишь устойчивой, стабильной практикой работы государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также общественных объединений, которая в целом обеспечивает гражданам пользование правами и свободами, предотвращает их от возможных нарушений».

В целом с таким выводом можно согласиться. Стабильная и устойчивая работа органов публичной власти необходима, она способствует ясности в их работе, направляет деятельность должностных лиц в нужное русло, ограничивая возможности для различных злоупотреблений. Как отметил Европейский суд по правам человека в одном из своих постановлений, «… отсутствие ясности само по себе может рассматриваться как несоблюдение государственными органами их конвенционных обязанностей, в том числе по обеспечению правовой определенности, ясности и предсказуемости».

Однако не всегда стабильная и устойчивая работа правоприменительных органов позволяет решить конкретное юридическое дело с учетом потребностей и интересов отдельного человека. Ориентируясь на нормативно-регулятивные средства, сложившуюся правоприменительную практику, органы публичной власти, должностные лица зачастую штампуют решения, боясь выйти за рамки сложившейся практики, быть, что называется, белой вороной, не углубляясь в особенности сложившейся ситуации, не учитывая интересы граждан, сохраняя тем самым стабильность и системность в своей работе. Способствует этому и лежащий в основе их правосознания формальный взгляд на законность, в соответствии с которым основная задача публичной власти — действовать самим строго и неукоснительно в рамках установленных правил и обеспечивать законопослушание со стороны граждан. Это неминуемо ведет к умалению роли других законных, обоснованных организующих и гарантирующих действий, которые совершены в интересах личности и способны обеспечить достижение обозначенных в Конституции РФ целей.

Для исполнения возложенной на органы публичной власти обязанности должен использоваться весь круг возможностей, которыми они обладают для достижения главной цели права — обеспечения прав и свобод человека и гражданина. При этом реализация таких возможностей может выходить за рамки существующей, сложившейся правоприменительной практики. Главное, чтобы такая деятельность была правовой и в ее фундаменте лежала необходимость создания условий для осуществления прав и свобод человека и гражданина и исполнения ими обязанностей.

И здесь на первый план выходит другой вопрос — «как отдельные гарантирующие действия превратить в систематические, в линию поведения должностных лиц. Это задача, которую и нужно решать в рамках правовой реформы. В процессе ее проведения и должны быть выработаны и введены в действие меры, с помощью которых в стране складывается устойчивая, стабильная и эффективно работающая система гарантирования прав и свобод человека и гражданина».

Одной из таких мер является усмотрение в действиях органов публичной власти при решении юридического дела, осуществляемое в целях эффективной и благоприятной для личности организации осуществления принадлежащих ей прав, свобод и исполнения обязанностей. Свобода выбора, под призмой конституционных требований о соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, необходима для активной организующей деятельности. Она позволяет учесть все обстоятельства и нюансы конкретной ситуации в ходе правоприменения, а правоприменительный акт — вынести на основе анализа всех нормативно-регулятивных средств, выявив их смысл, значение и возможность использования к сложившимся правоотношениям, соотнеся с законными интересами и потребностями индивидов (и их объединений). Только при таком подходе каждое действие или решение, принимаемое государством, его органами, имеет шанс стать гарантирующим права и свободы человека и гражданина, создающим условия для их реализации, устраняющим препятствия и коллизии, которые возникают в нормативном регулировании.

Таким образом, наделяя обязанностью или правом усмотрения, законодатель требует от органов публичной власти действовать не формально (только по букве закона), а с учетом интересов конкретных граждан.

В процессе усмотрения правоприменительные органы должны принимать во внимание, что согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Учитывая данное положение, должностным лицам при принятии всякого решения необходимо предвидеть, как его последствия отразятся на социально-правовой жизни человека, не будут ли нарушены или необоснованно ограничены их права и свободы. Основываясь на ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими», правоприменители могут прямо применять Конституцию и международные правовые акты, отступая от буквальных положений закона, которые препятствуют, затрудняют непосредственную реализацию права.

На возможность суда по своему усмотрению отходить в процессе правоприменения от «даже самого ясного статутного текста, если строгое следование ему и, соответственно, прямое применение данного статута может привести к абсурдному результату» указывает, например, американская модель прецедента. Подобное отступление от текста, а фактически — частично и от смысла закона, санкционированное Верховным судом США более столетия назад и оформившееся впоследствии в так называемую доктрину абсурдности (The Absurdity Doctrine), несмотря на резкую критику, сохраняет свою силу и значимость и в настоящее время.

В качестве примера можно сослаться на прецедентный характер решения суда 1998 г. по делу «Клинтон против Нью-Йорка», при рассмотрении которого суд отказался следовать непосредственно относящемуся к рассматриваемому делу закону штата Нью-Йорк (The Line Ibem Veto Act) в той его части, где, в противоречие с федеральным законодательством, терминами «индивидуальный» и «индивидуум» охватывались не только физические лица, но и различные торговые и иные фирмы и ассоциации. Отказ суда в данном случае строго следовать текстовому, но не смысловому содержанию закона объясняется и юридически оправдывается тем, что следование «абсурдному» с точки зрения общепринятой терминологии и здравого смысла тексту неизбежно приведет к «абсурдному» с юридической точки зрения результату.

Несколько иной подход сложился в отечественной юридической практике. Как отмечал И. В. Цветков, «Конституционный Суд РФ на протяжении последних лет методично и настойчиво указывал на то, что вопросы конституционности любой нормы относятся к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Ситуация немыслимая, например, для США. Там судья любого суда штата спокойно может в своем решении указать, что он не применяет ту или иную норму, потому что, на его взгляд, она не соответствует Конституции. У нас же эта ситуация абсурдна, к тому же она закреплена в новых ГПК РФ и АПК РФ».

В подтверждение данной позиции обратимся к содержанию ч. 3 ст. 13 АПК РФ. В ней предусмотрено правило, согласно которому «если при рассмотрении конкретного дела арбитражный суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, арбитражный суд обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона».

Гражданское процессуальное законодательство аналогичного правила не содержит. Более того, в п. 2 Постановления от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» Пленум Верховного Суда РФ разъяснил: «…Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия».

Однако должного применения в практике сделанное Верховным Судом РФ разъяснение не получило. Суды общей юрисдикции, по-прежнему руководствуясь ст. 215 ГПК РФ, при наличии сомнений в конституционности того или иного положения закона предпочитают приостанавливать производство по гражданскому делу, направляя соответствующий запрос в Конституционный Суд РФ, и только после этого принимать решение по существу.

Данное обстоятельство зачастую приводит к тому, что принятый органом государства правоприменительный акт подходит под формулу «по форме правильно, а по существу издевательство». В доказательство сказанного обратимся к примеру из судебной практики.

«Гражданка Г. В. Шикунова письмом Управления ГИБДД УВД по Курганской области от 5 марта 2009 года была проинформирована об аннулировании регистрации приобретенного ею в ноябре 2008 года и зарегистрированного в установленном порядке автомобиля «Хонда» в связи с обнаружением изменений первоначального содержания в серии и номере бланка паспорта транспортного средства. Предварительное следствие по уголовному делу, возбужденному по факту подделки данного документа, 10 марта 2009 года было приостановлено в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого.

Решением Курганского городского суда от 10 декабря 2009 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 11 февраля 2010 года, за Г. В. Шикуновой как добросовестным приобретателем признано право собственности на автомобиль, однако в удовлетворении ее требования о возложении на Управление ГИБДД УВД по Курганской области обязанности восстановить регистрацию транспортного средства отказано со ссылкой на то, что паспорт транспортного средства, в котором указываются номерные обозначения его узлов и агрегатов, является единственным документом, подтверждающим его техническую безопасность».

Согласно ч. 3 ст. 15 ФЗ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории РФ, за исключением транспортных средств, участвующих в международном движении или ввозимых на территорию Российской Федерации на срок не более шести месяцев, осуществляется в соответельством РФ путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов; регистрация транспортных средств без документа, удостоверяющего его соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения, запрещается».

Сложилась парадоксальная ситуация, когда добросовестный приобретатель транспортного средства, чье право собственности подтверждено судебным решением, не имеет возможности пользоваться и распоряжаться своим имуществом, поскольку отсутствие паспорта транспортного средства делает невозможным его регистрацию и, соответственно, дальнейшую эксплуатацию.

В этой связи следует согласиться с правовой позицией Конституционного Суда РФ по данному делу, согласно которой «конституционное право на судебную защиту предполагает не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты, которая, не будучи формальной, должна гарантировать эффективное восстановление в правах в соответствии с законодательно закрепленными критериями. Формальный подход суда — при условии признания нахождения транспортного средства у собственника на законных основаниях — приводил бы не только к умалению права на судебную защиту, но и к произвольному лишению собственника возможности осуществлять пользование и распоряжение своим имуществом, затрагивая само существо конституционного права собственности».

Выход из сложившейся ситуации мог быть найден, если бы правоприменительные органы своевременно воспользовались имеющейся у них свободой выбора и, исходя из положения ч. 2 ст. 35 Конституции РФ о том, что «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами», восстановили регистрационный учет транспортного средства, устранив тем самым препятствия в пользовании своим имуществом добросовестного собственника.

Приведенный пример наглядно продемонстрировал необходимость усмотрения в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Без нее правоприменительный процесс рискует пройти по самому простому и очевидному пути, как это было сделано в рассмотренном выше случае: правоприменители руководствовались нормативными положениями без выяснения смысла правового регулирования, учета интересов собственника. Между тем именно в таких ситуациях нужно проявлять профессионализм, компетентность, высокий уровень правосознания и правовой культуры при разрешении юридических дел, дабы избежать принятия ошибочных, абсурдных решений.

Обосновав необходимость усмотрения в правоприменительной деятельности, раскроем признаки данного феномена. К их числу следует отнести то, что усмотрение осуществляется всеми публичными органами власти; закрепляется в системе нормативно-регулятивных средств; носит обязывающе-дозволительный характер; проявляется в индивидуальном правовом регулировании; осуществляется в целях эффективной и благоприятной для личности организации непосредственной реализации прав, свобод и исполнения обязанностей.

Остановимся на каждом из них детальнее.

1. Осуществляется всеми органами публичной власти. Возможностью действовать по усмотрению обладают все публичные органы власти, на которых лежит обязанность юридически обеспечивать осуществление прав и свобод человека и гражданина. К ним следует относить органы исполнительной власти, прокуратуру, Уполномоченного по правам человека в РФ, суд, полицию, органы местного самоуправления.

Так, прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор (согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

Для надлежащего осуществления данной функции прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору (в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации»). При этом конкретную меру прокурорского реагирования прокурор выбирает по своему усмотрению, исходя из необходимости соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в России учреждена должность Уполномоченного по правам человека.

Для реализации возложенных на него функций Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Согласно ч. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» «по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле».

Юридическая Скударнов А.С., Шафиров В.М. Усмотрение в процессе реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Монография

Юридическая Скударнов А.С., Шафиров В.М. Усмотрение в процессе реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Монография

Работа написана с позиций человекоцентристской методологии. Традиционно усмотрение рассматривается как негативное явление, источник злоупотреблений, и большинство ученых склоняется к необходимости его сокращения. В книге раскрыты обе стороны (негативная и позитивная) данного понятия, однако упор сделан на положительную роль усмотрения в процессе осуществления прав, свобод, исполнения и соблюдения обязанностей гражданами. В монографии раскрыты условия, механизм, особенности усмотрения при непосредственной реализации и применении права.<br /> Законодательство приводится по состоянию на март 2016 г.<br /> Адресована субъектам правотворческой деятельности, правоприменителям, гражданам, непосредственно осуществляющим права, свободы и обязанности, а также преподавателям, аспирантам, студентам и всем, кто интересуется правом.