Цивилистический процесс современной России: проблемы и перспективы. Монография

Под ред. Громошиной Н.А.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 22.12.2016 ISBN: 9785392239764 Язык: Объем текста: 245 стр. Формат: epub

Оглавление

Вместо введения

Глава 1. Теоретические основы реформирования гражданского судопроизводства

Глава 2. Судебная реформа 1864 года: уроки истории

Глава 3. Кодекс административного судопроизводства как отражение современного этапа реформирования процессуального законодательства

Глава 4. О достоинствах и недостатках реформирования отдельных институтов законодательства о гражданском судопроизводстве

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 3.
Кодекс административного судопроизводства как отражение современного этапа реформирования процессуального законодательства

5. О толковании и применении отдельных положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Структура и содержание КАС РФ сложились под влиянием в первую очередь норм ГПК РФ. В то же время КАС РФ предусмотрел много новелл, неизвестных гражданскому процессуальному законодательству. Мы хотели бы уделить внимание некоторым из них.

В качестве средства защиты субъективных публичных прав, свобод и охраняемых законом публичных интересов КАС РФ предложил использовать в основном административный иск. Под ним следует понимать предъявляемое в суд требование юридически заинтересованного лица о защите конкретного субъективного публичного права, свободы или охраняемого законом публичного интереса определенным способом, указывающее на нарушителя соответствующего права, свободы или интереса, основанное на обстоятельствах, с которыми связывается обоснованность такого требования.

Административное исковое заявление является формой (внешним выражением) административного иска и подается, в частности, при оспаривании в порядке главы 22 КАС РФ решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

В то же время дела, рассматриваемые Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, производство по которым осуществляется в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ, с особенностями, предусмотренными главой 23 КАС РФ, возбуждаются на основании жалоб (обращений), а не административных исковых заявлений. При этом лицо, направившее в Дисциплинарную коллегию жалобу (обращение) для целей главы 23 КАС РФ, является административным истцом (ч. 2 ст. 229 КАС РФ).

Здесь наблюдается некоторая непоследовательность. Если лицо, обжалующее решение квалификационной коллегии судей, признается административным истцом, то почему его требование о защите именуется жалобой (обращением)? Если же это сделано исходя из того, что по своему характеру и содержанию обращение с требованием об отмене решения квалификационной коллегии не является исковым, то лицо, инициирующее возбуждение производства по делу, не должно именоваться административным истцом.

Решение вопроса о том, по правилам какого судопроизводства (гражданского или административного) должно рассматриваться предъявленное в суд требование лица о защите прав, свобод и законных интересов от неправомерных решений, действий (бездействия), должно зависеть не от наименования заявления, с которым лицо обращается в суд (исковое заявление, административное исковое заявление, жалоба), а от содержания, характера материального правоотношений, из которого возник спор между сторонами.

Часть 1 ст. 124 КАС РФ содержит перечень возможных формулировок материально-правового требования, содержащегося в просительной части административного искового заявления, в зависимости от избранного способа судебной защиты.

До принятия КАС РФ в законодательстве отсутствовала отдельная статья, специально посвященная способам защиты субъективных публичных прав и законных интересов. В ст. 12 ГК РФ закреплены способы защиты гражданских прав и законных интересов, некоторые из которых применяются для защиты, в том числе и публичных прав и законных интересов.

Перечень требований, содержащихся в ч. 1 ст. 124 КАС РФ, не является исчерпывающим, что следует из ч. 2 данной статьи, которая допускает предъявление и иных, помимо указанных в ее ч. 1 требований. Иные требования могут быть сформулированы с учетом содержания диспозиции нормы материального права, регулирующей спорное публичное правоотношение, из которой можно сделать вывод о наличии конкретного субъективного материального публичного права одной стороны и корреспондирующей этому праву субъективной материальной публично-правовой обязанности другой стороны соответствующего правоотношения. Это требование с учетом пп. 3 и 4 ч. 1 ст. 124 КАС РФ должно быть направлено на выполнение той обязанности, неисполнение которой привело к нарушению субъективного публичного права.

В ст. 136 КАС РФ, к сожалению, нет прямого указания на то, что административное исковое заявление может содержать несколько разных, связанных между собой требований, предъявленных к одному или нескольким административным ответчикам. Тем не менее из ч. 2 ст. 136 КАС, согласно которой суд выделяет одно административное исковое требование или несколько соединенных требований в отдельное производство, если признает целесообразным раздельное рассмотрение заявленных требований, можно сделать вывод, что в административном исковом заявлении может содержаться несколько требований.

На практике может возникнуть вопрос о допустимости соединения в одном административном исковом заявлении административного искового требования, подлежащего рассмотрению по правилам КАС РФ в порядке административного судопроизводства, и искового требования, подлежащего рассмотрению по правилам ГПК РФ, в порядке гражданского судопроизводства.

Например, гражданин может быть заинтересован не только в том, чтобы суд вынес решение о признании незаконными решений, действий органа государственной власти, должностного лица, но и чтобы суд этим же решением взыскал в пользу гражданина причиненные убытки, возместил ему моральный вред, обязал орган заключить с гражданином договор купли-продажи, договор аренды земельного участка либо обязал совершить иное действие гражданско-правового характера.

Возможности соединения в одном административном исковом заявлении требований, подлежащих рассмотрению по правилам административного судопроизводства, предусмотренным КАС РФ, и требований, подлежащих рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства, предусмотренным ГПК РФ, КАС РФ не предусматривает. Однако по нашему мнению, это не должно препятствовать такому соединению. С учетом буквального содержания п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ можно сделать вывод, что исковое требование гражданско-правового характера, подлежащее рассмотрению по правилам ГПК РФ, в порядке гражданского судопроизводства, не может быть принято и рассмотрено в рамках одного производства вместе с административным иском.

Вместе с тем полагаем, что в целях процессуальной экономии, обеспечения оперативности предоставления и эффективности судебной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций вопрос о допустимости рассмотрения и разрешения в рамках производства по одному делу двух требований, изложенных в административном исковом заявлении, одно из которых должно рассматриваться по правилам гражданского судопроизводства, предусмотренным ГПК РФ, а другое – по правилам административного судопроизводства, предусмотренным КАС РФ, допустимо решать, руководствуясь следующими подходами.

Если судья до возбуждения административного дела обнаруживает, что в одном административном исковом заявлении соединены не связанные между собою требования, одно из которых подлежит рассмотрению по правилам КАС РФ, а другое — по правилам ГПК РФ, каждое из которых может быть рассмотрено отдельно от другого, то он выносит два определения: определение об отказе в принятии административного искового заявления в части требования гражданско-правового характера и определение о принятии к рассмотрению административного искового заявления в части требования публично-правового характера.

Если без разрешения административного искового требования невозможно разрешить требование гражданско-правового характера, подведомственное судам общей юрисдикции, т. е. если удовлетворение требования публично-правового характера создает потенциальную возможность для удовлетворения требования искового характера о гражданско-правовых последствиях признания незаконными оспариваемых решений, действий (бездействия), то оба требования должны рассматриваться по правилам КАС РФ в порядке административного судопроизводства. При этом рассматривая и разрешая требование гражданско-правового характера, суд может применять по аналогии нормы ГПК РФ, учитывая, что применение судом норм ГПК по аналогии допускается (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ).

Если же в административном исковом заявлении наряду с требованием публично-правового характера содержится требование гражданско-правового характера об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, то в отношении такого гражданско-правового требования в любом случае должно быть вынесено определение об отказе в принятии административного искового заявления.

Если административное исковое требование невозможно разрешить без предварительного рассмотрения и разрешения требования гражданско-правового характера, подведомственного судам общей юрисдикции, т. е. если удовлетворение требования гражданско-правового характера устраняет неопределенность в гражданско-правовой сфере и предрешает вопрос о законности решений, действий (бездействия), которые были допущены в условиях такой неопределенности, то оба требования должны подлежать рассмотрению по правилам ГПК РФ в порядке гражданского судопроизводства. При этом рассматривая и разрешая требование публично-правового характера, суд может применять по аналогии нормы КАС РФ, учитывая, что применение судом по аналогии норм КАС РФ допускается (ч. 4 ст. 2 КАС РФ).

Таким образом, в последних двух случаях суд обязан будет принять оба требования к своему производству и разрешить их по существу одним решением, окончательно устранив тем самым неопределенность в материально-правовой сфере и обеспечив оперативность и полноту судебной защиты.

Возможен также вариант, при котором после принятия к производству административного искового заявления или искового заявления, содержащего требования административно-правового характера и гражданско-правового характера, судья выделит требование гражданско-правового или административно-правового характера в отдельное производство, а затем вынесет определение о приостановлении производства по тому из требований, результат рассмотрения которого зависит от разрешения другого требования.

На практике может возникнуть ситуация, когда из административного искового заявления, содержащего административное исковое требование, усматривается наличие спора о праве гражданском, разрешение которого устраняет спор в публично-правовой сфере, предрешает вопрос о законности решений, действий (бездействия), которые были приняты (совершены, допущены) в условиях неопределенности в гражданско-правовой сфере. Например, если при рассмотрении дела об оспаривании решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении гражданину земельного участка материалы дела дают основания полагать, что испрашиваемый земельный участок обременен правами другого лица. Представляется, что в этом случае суду надлежит принять административное исковое заявление к производству и в рамках подготовки дела к судебному разбирательству предложить административному истцу изменить предмет административного иска путем замены требования публично-правового характера на требование гражданско-правового характера с целью последующего рассмотрения дела в порядке гражданского судопроизводства. В случае отказа административного истца заменить требование публично-правового характера на требование гражданско-правового характера суд должен оставить административное исковое заявление без рассмотрения, применив по аналогии ч. 3 ст. 263 ГПК РФ, разъяснив в соответствующем определении право разрешить гражданско-правовой спор по правилам ГПК РФ в порядке гражданского судопроизводства.

Если в суд предъявлено исковое заявление, содержащее требование гражданско-правового характера, подведомственное судам общей юрисдикции, в основании которого лежит факт принятия незаконного решения, совершения незаконного действия (допущения незаконного бездействия) органом власти (организацией, наделенной публичными полномочиями, должностным лицом), например, иск о возмещении вреда, причиненного незаконным решением, действием (бездействием), но при этом административный иск о признании такого решения, действия (бездействия) незаконным не предъявлялся, то дело должно рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства по правилам ГПК РФ.

Основание для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда, предусмотренное п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, следует толковать расширительно, не ограничиваясь его буквальным содержанием, распространяя его на случаи, когда:

а) В заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.

б) Если в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. При этом административный истец вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части.

в) Административный истец не обладает административной процессуальной правоспособностью и (или) административный ответчик не обладает административной процессуальной правоспособностью (ч. 1 ст. 5 КАС РФ).

г) Если административное исковое заявление содержит требование неправового характера, т. е. требование, не направленное на защиту каких-либо прав, свобод или законных интересов.

Неправовыми можно именовать лишь такие споры (но не имущественные требования, ибо последние всегда носят правовой характер), когда речь идет об отношениях, не регулируемых нормами права (теоретические, технические вопросы).

Кроме того, если формально правовое требование указывает на право, существование которого в силу закона невозможно, то в этой ситуации суд не должен принимать заявление к своему производству.

Так, закон не предусматривает права требовать от Президента РФ осуществлять прием граждан по личным вопросам (определение ВС РФ от 17 ноября 2005 года № КАС05-525).

Отсутствие какой бы то ни было возможности существования или нарушения права, защиты которого просит административный истец, указывает на отсутствие юридической заинтересованности в исходе административного дела как отдельной предпосылки права на обращение в суд.

При этом юридическую заинтересованность в административном деле нужно рассматривать как потребность лица участвовать в деле, обусловленную тем, что решение по этому делу может привести к подтверждению, возникновению, изменению или прекращению конкретных административных прав или обязанностей у этого лица.

Судебной практике известны случаи предъявления, например, таких требований: «…Обязать Правительство РФ производить перерасчет пенсий военнослужащих при инфляционных процессах…», «…приостановить деятельность органов прокуратуры Российской Федерации…», «…ликвидировать систему органов прокуратуры…», «…взыскать с Президента РФ материальный и моральный ущерб в размере 1 500 000 рублей за пробелы власти, в соответствии с которыми не исполняются решения судов и законы РФ…», «…о признании незаконными действий Государственной Думы Федерального Собрания РФ по принятию Закона от 28 декабря 2004 года № 186-ФЗ…»

Таким образом, еще до возбуждения административного дела судья должен проверить, имеется ли потенциальная (вероятная) возможность возникновения, оспаривания или нарушения того права или интереса, защиты которого требует административный истец.

Если административный истец просит защитить право, которое законом не предусмотрено, или интерес, не охраняемый законом, то административное судопроизводство возбуждаться не должно, поскольку обратное будет противоречить цели административного судопроизводства, которая состоит в защите прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений (ст. 3 КАС РФ).

Отсутствие у заявителя юридической (материально-правовой) заинтересованности в деле означает, что для административного истца даже отрицательное решение суда не будет иметь никаких материально-правовых последствий. В ситуации невозможности возникновения у административного истца того права, защиты которого он требует, вывод суда в решении об отсутствии нарушения этого права со стороны административного ответчика будет неправильным, поскольку этого права у административного истца не могло возникнуть ни при каких обстоятельствах. Нельзя делать вывод об отсутствии нарушения права, если само существование такого права исключается в силу закона.

Приведенную выше ситуацию следует отличать от ситуации, когда административный иск предъявлен ненадлежащим административным истцом. Если потенциальная возможность принадлежности лицу конкретного субъективного материального права или законного интереса не исключается в силу закона, но исключается исходя из обстоятельств, указанных в заявлении, и приложенных к нему доказательств, то у административного истца будет материально-правовой интерес в деле, поскольку в решении суда будет сделан вывод об отсутствии у него конкретного материального права или законного интереса, которые при иных обстоятельствах суд, возможно, признал бы за данным лицом.

Из содержания ч. 1 ст. 55 КАС РФ, п. 4 ч. 1 ст. 129 КАС РФ можно сделать вывод, что подписание и/или подача в суд административного искового заявления представителем, полномочия которого на подписание и/или подачу в суд административного искового заявления документально надлежащим образом оформлены, но который не имеет высшего юридического образования, свидетельствует об отсутствии у такого представителя полномочий на подписание и/или подачу в суд административного искового заявления.

В п. 4 ч. 1 ст. 129 КАС РФ не названо в числе оснований для возвращения административного искового заявление подписание административного искового заявления лицом, должностное положение которого не указано. В то же время факт подписания административного искового заявления лицом, должностное положение которого не указано, является самостоятельным основанием для оставления административного искового заявления без рассмотрения в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 196 КАС РФ. Поскольку данный факт при обнаружении его после возбуждения административного дела служит основанием для оставления административного искового заявления без рассмотрения, то это значит, что при обнаружении данного факта до возбуждения административного дела судья должен признать этот факт основанием для возвращения административного искового заявления путем применения по аналогии п. 4 ч. 1 ст. 129 КАС РФ, учитывая его системную взаимосвязь с п. 3 ч. 1 ст. 196 КАС РФ.

Согласно ч. 2 ст. 25 КАС РФ, встречный административный иск о зачете излишне уплаченных ранее сумм, вытекающий из административных дел о взыскании обязательных платежей и санкций, предъявляется в суд по месту рассмотрения первоначального административного искового заявления. Данную норму следует толковать расширительно, ее действие распространяется на любые встречные административные иски, поскольку встречным может именоваться только такой иск, который предъявляется ответчиком по первоначальному иску в рамках производства по первоначальному иску. Поэтому производство по встречному административному иску должно осуществляться в рамках производства по первоначальному административному иску. Встречное административное исковое заявление должно подаваться только в тот суд, в котором осуществляется производство по первоначальному административному иску, и, соответственно, определение о принятии встречного административного искового заявления к производству суда должно выноситься в рамках производства по первоначальному административному иску.

Если встречное административное исковое заявление будет предъявлено административным ответчиком по первоначальному административному иску не в тот суд, в котором осуществляется производство по первоначальному административному иску, то последствием будет возбуждение отдельного самостоятельного производства по обычному административному, а не встречному административному иску.

Условие принятия встречного административного иска, предусмотренное п. 1 ч. 1 ст. 131 КАС РФ, указывает не только на взаимосвязь встречного и первоначального административных исков, но и на то, что их совместное рассмотрение должно содействовать более быстрому и правильному разрешению спора. О каком споре при этом идет речь (о первоначальном споре или споре, по поводу которого предъявлен встречный административный иск), данная норма не уточняет. Представляется, что в данном случае следует говорить о споре, на который указывает встречный административный иск, так как его рассмотрение и разрешение в рамках производства по первоначальному административному иску позволит избежать необходимости возбуждать отдельное самостоятельное производство по административному делу и устранит потенциальную угрозу вынесения противоречащих друг другу судебных решений. В качестве примера можно привести ситуацию, при которой административный истец просит признать недействительным решение административного ответчика о взыскании обязательных платежей и санкций в одной части, а административный ответчик предъявляет встречный административный иск о взыскании обязательных платежей и санкций, относящихся к другой части соответствующего решения о взыскании, которая не оспаривается, но при этом добровольно не исполняется.

По правилам гл. 22 КАС РФ, подлежат оспариванию решения, действия (бездействие) в случаях, когда они нарушают права, свободы или законные интересы в публичной сфере, т. е. когда эти права, свободы или законные интересы возникают из публичных правоотношений. Например, к делам об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы или законные интересы в публичной сфере, относятся:

Юридическая Под ред. Громошиной Н.А. Цивилистический процесс современной России: проблемы и перспективы. Монография

Юридическая Под ред. Громошиной Н.А. Цивилистический процесс современной России: проблемы и перспективы. Монография

Работа посвящена анализу происходящей в российском законодательстве реформы гражданского судопроизводства. Изменения в Конституции РФ, принятие и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства РФ, существенные изменения в АПК РФ и ГПК РФ, а также разработка проекта Единого гражданского процессуального кодекса РФ – все это вехи и признаки существенного реформирования цивилистического процессуального законодательства. В настоящей монографии в той или иной мере они рассматриваются и оцениваются, а равно высказываются предложения и прогнозы.<br /> Законодательство приводится по состоянию на 1 мая 2016 г.<br /> Для ученых-правоведов, юристов-практиков, участников законодательной деятельности, преподавателей, аспирантов, магистрантов и студентов юридических вузов и факультетов, а также для всех, кто интересуется современными проблемами процессуального права.