Теоретические основы горного права России

Мельгунов В.Д.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 31.07.2018 ISBN: 9785392179626 Язык: Объем текста: 305 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Глава 1. Предмет и источники современного горного права

Глава 2. Принципы современного горного права

Глава 3. Горные правоотношения. Объекты и субъекты горных отношений

Глава 4. Право пользования недрами как один из важнейших институтов современного горного права

Глава 5. Горное законодательство Российской Федерации

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 3.
Горные правоотношения. Объекты и субъекты горных отношений

§ 1. Понятие и классификация горных правоотношений

Приведенный выше анализ сферы общественных отношений, урегулированных горным правом, источников и принципов отрасли предопределяет в целях развития и совершенствования законодательства необходимость исследования особенностей и содержания образующихся в рассматриваемой сфере горных правоотношений.

Как известно, право — особый, официальный, государственный регулятор общественных отношений, в этом его главное назначение. «Регулируя те или иные отношения, оно тем самым придает им правовую форму, в результате чего эти отношения приобретают новое качество и особый вид — становятся правовыми, облекаются в юридическую оболочку… Именно с помощью такого нормативного воздействия государственная власть переводит определенные отношения под свою юрисдикцию и защиту, придает им упорядоченность, стабильность, устойчивость, желаемую направленность, вводит в нужное русло». По мнению Р. О. Халфиной, «любое общественное отношение, урегулированное нормами права, представляет собой правоотношение».

Применительно к сфере экологического права заслуживает поддержки определение экологического правоотношения как «реально существующего общественного отношения, урегулированного нормами экологического права, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей».

Горные правоотношения, в свою очередь, формируются на основе норм горного права между различными субъектами: органами публичной администрации, осуществляющими регулирование в сфере недропользования (органами управления государственным фондом недр, органами государственного геологического и горного надзора и др.), субъектами, в отношении которых такое регулирование осуществляется (пользователями недр, соискателями права, претендентами при переоформлении лицензии и пр.), а также внутри указанных выше групп.

Содержание горных правоотношений традиционно рассматривается также с точки зрения субъективных прав и обязанностей, участников правоотношений. Субъективное право в горных правоотношениях является мерой возможного поведения, определенной юридической нормой, а субъективная обязанность — мера должного поведения субъекта горного правоотношения.

Определить горное правоотношение можно по аналогии с экологическим правоотношением (впрочем, как и с иными правоотношениями, характерными для других отраслей права): горное правоотношение — это общественное отношение, урегулированное нормами горного права, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей.

В теории права существуют различные критерии классификации правоотношений, в полной мере применимые как к экологическим правоотношениям в целом, так и к горным правоотношениям в частности. С этой точки зрения горные правоотношения можно разделить на регулятивные (например, отношения, связанные с предоставлением права пользования недрами для различных видов) и охранительные (например, отношения надзора в сфере недропользования, привлечения к ответственности за допущенные нарушения).

В теории права рядом ученых предложено также деление правоотношений на общие (общерегулятивные) и конкретные. Такое деление поддержано М. М. Бринчуком, в экологическом праве выделяются: «общие (возникающие на основании норм закона) и конкретные (возникающие на основании юридических фактов и других обстоятельств) правоотношения»; общерегулятивные правоотношения — отношения типа «государство — гражданин», «федерация — субъект федерации». Сюда же относят отношения, связанные с соблюдением гражданами и должностными лицами правопорядка и юридических запретов. По мнению Е. И. Козловой, реализация норм-принципов, норм-целей, норм-деклараций порождает «правоотношения общего характера, в которых конкретно не определены субъекты, не установлены их конкретные права и обязанности».

Общими в горном праве будут считаться правоотношения применительно к недрам, а также к находящимся в нераспределенном фонде участкам, залегающим в них полезным ископаемым, энергетическим и иным ресурсам. В качестве конкретных горных правоотношений можно выделить отношения между пользователями недр и органами управления государственным фондом недр по поводу выполнения тех или иных условий лицензии на пользование недрами, контрактов на выполнение работ по геологическому изучению недр, а также отношения, складывающиеся между пользователями недр и органами государственного горного и геологического надзора в ходе мероприятий надзора и контроля, и др.

Интересно отметить подходы к выделению групп горных правоотношений, существовавшие в горном праве в советский период. По мнению Л. Г. Навроцкой, все горные правоотношения можно разделить на отношения, складывающиеся в процессе осуществления государством-собственником своих полномочий в отношении единого фонда недр (отношения собственности) и отношения пользования недрами. При этом «классификация правоотношений собственности непосредственно связана с конкретными функциями государственного управления единым фондом недр, поскольку государство реализует содержание своих правомочий посредством управления, которое служит формой существования данной группы правоотношений. Правоотношения пользования подразделяются, в свою очередь, на группы в зависимости от целей пользования».

С учетом комплексного характера современного правового регулирования горных отношений представляется интересным выделение в числе горных правоотношений отдельных групп в связи с различиями субъектного состава и содержания прав и обязанностей субъектов.

Так, внутри системы органов публичной администрации можно выделить процедурные правоотношения. Такие правоотношения возникают в связи с подготовкой государственных программ по вопросам управления фондом недр, формированием перечней участков недр для целей предоставления в пользование, условий государственных контрактов на геологическое изучение. К этой же группе можно отнести правоотношения, возникающие между Федеральным агентством по недропользованию, его территориальными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию и утверждению перечней участков недр местного значения; правоотношения, возникающие внутри системы органов геологического надзора и органов управления государственным фондом недр при рассмотрении вопросов досрочного прекращения права пользования недрами и др.

В пользу такого наименования этой группы правоотношений свидетельствует терминология, используемая учеными, занимающимися административным правом, а также подходы, принятые на уровне Правительства РФ и Министерства природных ресурсов и экологии РФ в специальных административных регламентах и других нормативных правовых актах, в ходе применения которых возникают процедурные горные правоотношения.

На основе различий в уровнях субъектов публичной администрации внутри группы процедурных правоотношений можно дополнительно выделить подгруппу правоотношений федерального уровня, подгруппу межуровневых процедурных отношений (при взаимодействии федеральных органов власти с органами власти субъектов РФ), а также группу региональных процедурных правоотношений (на уровне субъектов Российской Федерации).

С этой же точки зрения в горных правоотношениях можно выделить группу — организационные правоотношения (как правоотношения, возникающие между органами управления государственным фондом недр и соискателями права пользования недрами при конкурсном, аукционном, бесконкурсном предоставлении права, при лицензировании пользования недрами (выдаче, переоформлении, внесении изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами), согласовании технических проектных документов, связанных с пользованием недрами, проведении государственной экспертизы геологической информации, выдаче заключений для застройки площадей залегания полезных ископаемых и др. Такие правоотношения направлены на осуществление управленческой деятельности, реализацию функций органами исполнительной власти федерального и регионального уровней.

Наряду с другими правоотношениями можно также выделить как отдельную группу — надзорные правоотношения. Они возникают при осуществлении геологического и горного надзора в отношении пользователей недр и привлечении их к ответственности. Подгруппами соответственно могут являться правоотношения, возникающие при осуществлении федерального геологического надзора и регионального геологического надзора (органами власти субъектов РФ).

При рассмотрении такой классификации возникает обоснованный вопрос о характере и комплексе правоотношений, возникающих при досрочном прекращении права пользования недрами. С одной стороны, такие отношения могли бы быть отнесены к надзорным по своему характеру и участию в них органов государственного геологического надзора. С другой стороны, в соответствии с действующим сегодня законодательством и подзаконными актами решение о досрочном прекращении права пользования недрами принимается органами управления государственным фондом недр, а не органами геологического надзора (хотя и во взаимодействии с такими органами), при этом такие решения принимаются в «организационной» применительно к пользователям недр форме, при этом взаимодействие между органами управления государственным фондом недр и органами геологического надзора осуществляется в процедурных правоотношениях.

С учетом изложенного представляется, что сегодня в рамках действующего законодательства правоотношения, возникающие при досрочном прекращении права пользования недрами, можно рассмотреть отдельно с точки зрения организационных, процедурных и надзорных правоотношений в зависимости от субъектного состава конкретных правоотношений.

При использовании данного критерия классификации можно выделить еще одну интересную группу правоотношений. К этой группе можно отнести правоотношения, возникающие между пользователями недр при разработке одного месторождения полезных ископаемых (в том числе подготовке ими согласованного технического проекта разработки); пользовании недрами для целей геологического изучения в пределах одного участка недр; переходе права пользования недрами (между владельцем лицензии и претендентом, обратившимся для переоформления лицензии). Такие отношения возникают на практике, но лишь фрагментарно урегулированы нормами права, причем развитие регулирования применительно к этой группе отношений представляется своевременным и необходимым. Именовать их следует межпользовательскими правоотношениями.

Как было отмечено выше, к этой группе, в частности, относятся правоотношения, возникающие между несколькими пользователями недр при разработке одного месторождения полезных ископаемых. Такие месторождения в международном праве и юридической науке называются трансграничными, а чтобы урегулировать особенности разработки трансграничных месторождений, С. Ю. Мареевой предлагалось принять Федеральный закон «О трансграничных месторождениях». По мнению автора, «разработка таких месторождений должна производиться по специальному соглашению (юнитизационному соглашению), заключаемому между пользователями недр и подлежащему утверждению органами, предоставившими право пользования таким участком недр».

Кроме того, к этой группе относятся правоотношения, возникающие между пользователями недр при переходе права пользования недрами. В этом случае между пользователем недр и претендентом на переоформление лицензии могут возникать отношения по поводу передачи в целях обеспечения соблюдения требований ст. 17.1 Закона РФ «О недрах» имущества, необходимого для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах участка недр; подачи заявления на переоформления лицензии и др.

Помимо изложенных выше доктринальных критериев горные правоотношения можно также условно классифицировать по наличию и влиянию в правоотношениях между субъектами элемента «власти — подчинения». В этом случае такие отношения можно разделить на вертикальные, смешанные, горизонтальные. Бесспорно, такое деление можно назвать условным, но оно имеет важное прикладное значение для целей преподавания правовых дисциплин, связанных с горным правом. При помощи такого подхода можно очень наглядно представить всю сферу горных правоотношений в виде трех групп.

1. Примером вертикальных горных правоотношений (с наибольшим влиянием элемента «власти — подчинения») служат правоотношения, возникающие при осуществлении государственного надзора (на практике они возникают при проведении плановых и внеплановых проверок между органами Росприроднадзора, Ростехнадзора и пользователями недр).

2. Смешанными (с ограниченным влиянием фактора «власти-подчинения») будут являться горные правоотношения, возникающие при предоставлении права пользования недрами (в конкурсном, аукционном или бесконкурсном порядке). Такие отношения, например, возникают между соискателями права пользования недрами и федеральными и региональными органами управления государственным фондом недр.

3. Горизонтальные горные правоотношения можно обнаружить при переходе права пользования недрами между пользователем недр и претендентом, к которому переходит право, между двумя и более пользователями недр, осуществляющими работы на одном месторождении (выше они также поименованы как межпользовательские отношения).

В заключение необходимо остановиться еще на одном важном теоретическом вопросе для анализа правоотношений в рассматриваемой сфере — понятии горной правоспособности.

С точки зрения теории государства и права субъекты могут вступать в правоотношения при наличии правоспособности. Под этим понимается «способность иметь права и обязанности, предусмотренные законом, т. е. конкретные позитивные права и обязанности участника различных правоотношений». Учитывая отраслевые особенности, определить горную правоспособность можно как способность иметь права и нести соответствующие обязанности в сфере использования и охраны недр и связанной с этим деятельностью, предусмотренные законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами.

Представляется, что с учетом особенностей объектов горных правоотношений, вытекающих из общих положений принципа использования недр как публичного блага (впрочем, и других принципов, рассмотренных выше), право пользования участками недр должно предоставляться только определенному кругу субъектов, отвечающих квалификационным требованиям, предъявляемым к пользователям недр.

К вопросу горной правоспособности в юридической науке обращались неоднократно. Так, например, Н. Б. Мухитдинов считал, что «специфика недр как своеобразного объекта права государственной собственности влияет на круг субъектов права пользования недрами, а разработка месторождений полезных ископаемых требует выполнения ряда обязательств и горнотехнических условий…», в этой связи «… горная правоспособность является необходимым условием для приобретения теми или иными лицами прав и обязанностей по пользованию недрами». К этому же вопросу (применительно к правоспособности государственных корпораций) обращался Б. Д. Клюкин в публикации о законодательной базе горного права.

В свою очередь, Д. Г. Храмов указывает на то, что с «учетом невосполнимости и ценности своих свойств недра должны использоваться комплексно и рационально. По этой причине пользование недрами необходимо осуществлять лицам, обладающим специальной, горной правоспособностью». Д. Л. Никишиным обоснованно предложено использование горной правоспособности как «средства обеспечения оптимального сочетания частных и публичных интересов при определении круга лиц, которым может быть предоставлено право пользования недрами».

На основании изложенного можно классифицировать виды горной правоспособности, например, по видам пользования недрами, в частности для регионального геологического изучения недр; геологического изучения для поиска и оценки месторождений полезных ископаемых; оценки пригодности участков для строительства подземных сооружений; разведки и добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений; образования особо охраняемых геологических объектов; сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В свою очередь, в рамках этих видов возможно выделение подвидов правоспособности субъектов в зависимости от целей недропользования, а также применительно, например, к геологическому изучению или добыче отдельных видов полезных ископаемых, требующих наличия специальных знаний и техники.

Критерии для проверки горной правоспособности могут устанавливаться как на федеральном, так и региональном уровне, таким образом, проверка горной правоспособности будет осуществляться соответственно органами публичной администрации федерального или регионального уровня.

Далее следует отдельно остановиться на некоторых аспектах проверки горной правоспособности на основании положений современного законодательства и подзаконных актов.

В соответствии с общей нормой, содержащейся в ч. 5 ст. 9 Закона РФ «О недрах», в случае если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности, связанных с пользованием недрами, или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии). Статьей 22 Закона к пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами.

Согласно п. 3 ст. 14 Закона РФ «О недрах» отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами в бесконкурсном порядке может последовать в случае, если соискатель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. Отдельные положения также можно встретить в ст. 17.1 Закона применительно к переходу права пользования недрами — горной правоспособности претендента на переоформление лицензии. Данные положения конкретизированы в приказах Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315, от 17 июня 2009 г. № 156 и других подзаконных актах.

Из анализа приведенных выше положений российского законодательства и подзаконных актов следует, что критерии, предъявляемые при проверке горной правоспособности, их систематизация и другие вопросы, связанные с научной категорией горной правоспособности, в настоящее время находятся на недостаточном уровне разработанности. С позиций современного горного права проверка горной правоспособности осуществляется в двух плоскостях: квалификационной и лицензионной.

Так, с точки зрения квалификационной составляющей горной правоспособности при первичном предоставлении права пользования недрами (в конкурсном, аукционном или бесконкурсном порядке) проверке подлежат наличие у соискателя права квалифицированных специалистов, необходимых финансовых и технических средств для эффективного и безопасного проведения работ.

При переходе права пользования недрами эти положения сформулированы иначе: либо в более общем виде — претендент отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством Российской Федерации о недрах, либо еще более конкретно — отвечает условиям проведения конкурса или аукциона на право пользования данным участком недр, условиям лицензии на пользование данным участком недр и такому юридическому лицу передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование недрами, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах участка недр.

Кроме того, совершенно с других позиций сформулированы критерии для проверки горной правоспособности в отношении соискателей права пользования недрами для участков федерального значения. Так, в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О недрах» пользователями на участках недр федерального значения могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, если Правительством РФ не установлены дополнительные ограничения допуска к участию в аукционах на право пользования такими участками недр созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов.

В отношении участков недр федерального значения дополнительно установлен критерий наличия не менее чем пятилетнего опыта освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации, а также наличия доли (вклада) Российской Федерации в уставных капиталах пользователей недр более чем 50 % и (или) в отношении которых Россия имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

С точки зрения лицензионной составляющей проверки горной правоспособности следует обратить внимание на установление в законодательстве дополнительных требований, предъявляемых к пользователям недр, наряду с проверкой квалификационных требований, в случае если для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь такие разрешения (лицензии) или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии).

Такие лицензии могут потребоваться соискателям и претендентам на получение права пользования недрами, например, для эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности; производства маркшейдерских работ; деятельность, связанную с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Кроме того, отдельное лицензирование предусмотрено Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Следующим интересным для рассмотрения характера возникающих в сфере горного права правоотношений является вопрос, связанный с юридическими фактами — основаниями возникновения горных правоотношений.

С точки зрения теории государства и права юридические факты — «это определенные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которыми нормы права связывают возникновение, прекращение или изменение правоотношений… Юридические факты служат непосредственными поводами, основаниями для появления и функционирования правоотношений».

В горном праве существует достаточное число таких юридических фактов (как действий, так и событий) — оснований возникновения правоотношений, закрепленных на уровне законодательства. В первую очередь следует отметить основания возникновения права пользования недрами, закрепленные в ст. 10.1 Закона РФ «О недрах», наличие каждого из которых способно формировать не одно, а целый комплекс горных правоотношений. В ст. 20 Закона перечислены юридические факты — основания прекращения права пользования недрами. Кроме того, следует обратить внимание на положение ч. 7 ст. 9 Закона, в соответствии с которой факт государственной регистрации лицензии на пользования недрами влечет возникновение прав и обязанностей пользователя недр. Аналогичные основания возникновения горных правоотношений закреплены в ст. 13.1, 17.1 и других положениях Закона.

Существуют юридические факты, закрепленные на уровне подзаконных актов. К примеру, следует привести обращения пользователей недр с заявками в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 3 марта 2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и об утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами»; от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» или в порядке, установленном приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315, в целях выдачи лицензии на пользование недрами, ее переоформления, внесения изменений и дополнений, а также принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр.

Кроме того, следует отдельно выделить в качестве самостоятельной подгруппы в горном праве юридические факты — основания возникновения горных правоотношений, закрепленные в лицензиях на пользование недрами (также в технических проектных документах на пользование недрами и планах развития горных работ), — документах, в которых детализируются условия пользования недрами. К примеру, в качестве юридического факта-события следует рассматривать закрепление повсеместно встречающегося (в лицензиях на геологическое изучение с последующей разведкой и добычей полезных ископаемых) условия о том, что право пользования недрами прекращается по истечение пятилетнего срока, за исключением границ горного отвода и площадей участка недр, на которых пользователь намерен продолжить геологическое изучение, либо установление иных подобных условий.

На основании рассмотрения общих вопросов, касающихся понятийного аппарата, классификации и особенностей горных правоотношений, следует подробным образом рассмотреть объекты горных правоотношений, а также понятие и виды субъектов горного права в целом и горных правоотношений в частности.

§ 2. Объекты горных правоотношений

В каждой сфере общественных отношений существует большое число объектов, в отношении которых можно выделить правовое регулирование и рассмотреть их в качестве объектов возникающих правоотношений. Большое число таких объектов можно найти и в горном праве. Очевидно, что объект горных правоотношений представляет собой важный элемент, без рассмотрения которого невозможно проанализировать существующие проблемы правового регулирования и выработать подходы к его совершенствованию.

Как известно, в юридической литературе существуют разные подходы к определению объектов в праве, выделяют объекты права, объекты правоотношений. Ю. К. Толстой рассматривает как объект правоотношения фактическое общественное отношение, на которое воздействует право. С. С. Алексеевым предложено иное определение объекта правоотношения — «это те явления (предметы) окружающего мира, на которые направлены субъективные права и обязанности». По мнению Д. И. Мейера, «объектами гражданского права представляются вещи и чужие действия. Оба этих предмета подходят под понятие имущества, так что, можно сказать, имущество представляется объектом гражданского права. И этим еще полнее характеризуется объект гражданского права, точнее определяются те предметы, которые подлежат господству лица как субъекта гражданского права». В науке экологического права принят подход, в соответствии с которым «объектами экологических отношений являются общественно значимые природные ценности, по поводу которых складываются и регулируются в праве общественные отношения», в свою очередь, «объектами экологических правоотношений являются объекты экологических отношений, регулируемых нормами экологического права». В свою очередь, Р. О. Халфина полагает, что «объект не является элементом правоотношения, не входит в его состав, а само понятие “объект правоотношения” фактически совпадает с понятием “объект права”».

В целом согласно принятым в теории государства и права воззрениям: «…в ходе длительной дискуссии сложились в основном две концепции — монистическая и плюралистическая». Согласно первой, объектом правового отношения могут выступать только «действия субъектов». Согласно второй, разделяемой большинством ученых, «объекты правоотношений столь же разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом общественные отношения».

Некоторые авторы рассматривают вопрос об объектах горных правоотношений упрощенно, выделяя в качестве таковых только недра и ресурсы недр, подразделяя последние на виды (без подробной характеристики каждого). Такой подход представляется недостаточным для качественной характеристики основных объектов возникающих горных правоотношений. С другой стороны, выделение и подробное рассмотрение всех без исключения объектов также представляется очень сложной задачей, выходящей за рамки настоящего исследования. В этой связи, следуя логике рассмотрения наиболее важных из них, целесообразно остановиться на основных объектах горных правоотношений, к числу которых можно отнести:

1) недра как природный ресурс (как объект общерегулятивных правоотношений);

2) участки недр как обособленные объекты, предоставляемые в пользование и в отношении которых физическим и юридическим лицам предоставляется право пользования недрами;

3) полезные ископаемые, содержащиеся в недрах или техногенных образованиях минерального сырья, извлекаемые из недр или техногенных образований;

4) месторождения полезных ископаемых (природные и техногенные) как скопления полезных ископаемых, расположенные в недрах или техногенных образованиях минерального сырья;

5) минеральное сырье, извлекаемое из недр в целях добычи полезных ископаемых;

6) формирующиеся объекты (геотермальные, лечебные и иные ресурсы недр; подземное пустотное пространство (специализированные полости); изучаемые блоки или структуры в недрах; техногенные образования минерального сырья).

Наряду с перечисленными в подп. 1–6 объектами горных правоотношений, следуя положениям Закона РФ «О недрах», в качестве дополнительного объекта можно выделить — геологическую информацию о недрах. В соответствии с положениями ст. 27 Закона РФ «О недрах» к геологической информации о недрах относится «информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах». Кроме того, вопросам, связанным с регулированием оборота геологической информации о недрах, значительное внимание уделяется на уровне подзаконного регулирования. В частности, приняты постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 540 «О мерах по регулированию экспорта геологической информации о недрах», приказ Минприроды России от 5 мая 2012 г. № 122 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по предоставлению государственной услуги по предоставлению в пользование геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр» и другие акты.

Кроме того, толкование положений ст. 1.2, 10.1, 13.1, 14, 17.1, 20, 21 Закона РФ «О недрах», регулирующих вопросы предоставления права пользования недрами (при проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами, рассмотрении заявок на получение права в бесконкурсном порядке) и переход и прекращение права пользования недрами, позволяет рассматривать в качестве объекта горных правоотношений также право пользования недрами. Стоит отметить, что такой подход был предложен разработчиками проекта Федерального закона «О недрах» (законопроект № 187513-4), внесенного Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2005 г. (21 марта 2011 г. снят с рассмотрения Советом ГД ФС РФ). Впрочем, примеры аналогичных объектов (в виде права как объекта правоотношений) можно выделить также и в других отраслях законодательства, например в земельном законодательстве (положения ч. 1 ст. 38 Земельного кодекса РФ предусматривают, что предметом торгов (конкурсов или аукционов) может быть право на заключение договора аренды земельного участка).

Как известно, в рамках законодательства допустимо расширение числа объектов для целей обеспечения эффективности правового регулирования, включая использование приемов юридической фикции. Право пользования недрами (если его рассматривать как объект правоотношений) имеет сегодня ограниченную оборотоспособность: оно может переходить от одного лица к другому только в предусмотренных законом случаях, после проверки горной правоспособности и принятия соответствующего решения органами управления государственным фондом недр. Кроме того, правовой режим этого объекта в правовом поле сегодня недостаточно развит. Эти обстоятельства в значительной степени снижают интерес к рассмотрению права пользования недрами как самостоятельного объекта горных правоотношений.

Вместе с тем было бы неверным с теоретической и практической точки зрения в рамках настоящей работы полностью отказаться от анализа правовой природы, содержания и особенностей права пользования недрами, поскольку это не соответствовало бы целям исследования и необоснованно исключало этот важный институт горного права из рассмотрения. Методологически правильнее рассмотреть право пользования недрами отдельно — как один из основных институтов горного права в соответствующих параграфах.

1. Недра как природный ресурс (объект общерегулятивных правоотношений)

Недра (более полно — земные недра, или недра Земли) являются наиболее общим в числе объектов горного права в целом и горных правоотношений в частности. Недра рассматриваются на уровне Конституции РФ, законодательства и юридической науки очень комплексно (как природный объект, природная среда, природный ресурс, основа жизни и деятельности народов и пр.). Такой вывод обусловлен общеправовым подходом, закрепленным в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, определяющей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), а как объекты горных отношений недра являются государственной собственностью (1.2 Закона РФ «О недрах»).

В силу существующего регулирования недра являются объектом общих или общерегулятивных правоотношений, формирующихся между уполномоченными государственными органами и неопределенным кругом лиц. Отнесение недр к объектам этой группы правоотношений обусловлено тем, что недра являются статичным объектом — в таком виде этот объект никому (как в пользование, так и на ином праве) не предоставляется.

В юридической литературе, посвященной вопросам горного и экологического права, к определению понятия «недра» существовали разные подходы. Так, например, В. А. Удинцев писал: «Что есть недра? <…> Существуют ли они как определенный предмет, который можно видеть, осязать или хотя бы только мыслить, как имеющий определенный вид, форму, вышины и т. п.? Очевидно, нет…» В советский период недра рассматривались как «часть природной среды, которая находится под земным покровом, включая подземные воды, а также выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность в пределах территории СССР». По мнению Н. А. Сыродоева, «под недрами следует понимать часть природной среды, находящейся под земной поверхностью, а также минералы, элементы и горные породы, выходящие на земную поверхность».

По мнению Б. Д. Клюкина, недра представляют «часть природной среды, которая при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком недр поверхности земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь Земли». О. И. Крассов считает, что «нельзя дать понятие недр, опираясь только на анализ Закона “О недрах”, необходимо также учитывать экономическую значимость этого природного объекта, исходить из целей его использования, а также принимать во внимание цель формулирования понятия недр». О. И. Крассов рассматривает недра «как пространственную сферу, часть земной коры, содержащую запасы полезных ископаемых и иных ресурсов, доступных для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития».

По определению М. М. Бринчука, «недра образуют конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории Российской Федерации, заполненный органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурных и сложных соединениях». Как природный объект — «пространственная сфера, часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов водотоков, содержащая различные ресурсы, включая запасы ископаемых, используемых человеком или доступные для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития».

Легальное определение понятия «недра», изложенное в преамбуле Закона РФ «О недрах», носит общий характер. В этой связи, как справедливо полагает Р. Н. Миргазизова (Салиева), определение понятия недр, содержащееся в Законе РФ «О недрах» и лежащее в основе определений, сформулированных некоторыми авторами, страдает неполнотой, поскольку в нем ничего не говорится о такой части недр, как выходящие на поверхность месторождения полезных ископаемых.

В Горной энциклопедии дается более развернутое определение понятия «недра» (а. interior part of the Earth, bowels; н. Erdinnere; ф. sein de la terre, sous-sol, profondeurs de la terre; и. subsuelo) — «природная среда в пределах территории CCCP, расположенная под земной поверхностью, а также выходы месторождений полезных ископаемых на земную поверхность. В широком смысле недра — условно выделяемая верхняя часть земной коры, располагающаяся под поверхностью суши и дном Мирового океана и простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения современными техническими средствами».

Обозначая собственную точку зрения, следует отметить, что динамика развития геофизических методов исследований позволяет предположить, что геологическое изучение глубоких горизонтов планеты будет доступно несколько быстрее, чем их промышленное освоение (как в целях добычи полезных ископаемых, так и в иных целях). Вместе с тем в обозримом будущем может возникнуть необходимость формирования основ правового режима использования природных сред, залегающих глубже земной коры.

Ряд авторов предлагают включить в определение понятия «недра» не только земную кору, но и иные оболочки Земли — мантию и ядро, и установить нижнюю границу недр до «центра земного сфероида». На основании изложенного, О. С. Свиридовой предложено определение понятие недр как «части природной среды, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности, простирающейся до центра земного сфероида и включающей подземное пространство, энергетические и иные ресурсы, ископаемые, в том числе выходящие на поверхность, используемые или потенциально доступные для использования на определенном этапе научно-технического развития». Применительно к этому определению в геологии термином «земной сфероид» принято обозначать «геометрическую фигуру, близкую к шару, слабо сплюснутому в направлении полюсов, и наилучшим образом представляющую фигуру Земли в целом».

Такой подход, например, реализован в законодательстве США. Недрами (составляющими единый объект с поверхлежащим земельным участком) считается вся конусообразная часть земного шара, образованная поверхностью его участка и радиусами, проведенными от нее к центру земли. Такой подход, по мнению авторов книги «Международно-правовые основы недропользования», «выглядит интересным с точки зрения определенности границ недр, но обоснованно именуется “экспансионизмом американского законодательства” на фоне “непомерной скромности” нынешнего российского законодателя».

Подводя итог изложенным выше определениям понятия «недра», можно сделать вывод, что в юридической литературе, равно как и в геологической науке, сложилось два подхода к определению данного понятия в зависимости от нижней границы: в узком смысле недра — это часть земной коры, в широком смысле — природная среда до центра земного сфероида. При этом рассмотрение понятия недра в широком смысле на современном этапе, безусловно, опережает научно-технических прогресс, поскольку пока трудно себе представить этап научно-технического развития, на котором человечество сможет практически использовать вещество или энергию мантии и ядра Земли в их естественном состоянии (использование человеком на поверхности Земли «поднявшегося» из глубин подземного тепла или излившейся из мантии магмы является освоением вещества и энергии, находящихся не в естественном, первичном, а в измененном, вторичном, состоянии).

В 1969 г. Н. А. Сыродоев так писал по этому поводу: «…вопрос об установлении нижней границы недр в настоящее время и в пределах обозримого будущего не представляется актуальным. Проникновение в недра с целью добычи полезных ископаемых ведется на таких незначительных по сравнению с земным радиусом глубинах, что это проникновение подобно поверхностным царапинам. Сейчас же мы вполне можем говорить, что собственность нашего государства на недра распространяется до технически доступных глубин, не предрешая вопроса о том, на какой конкретно глубине кончается собственность государства на недра».

Анализируя вышеперечисленные определения понятия «недра», следует пояснить авторскую позицию по этому вопросу, ориентированную в большей степени на критерий, относящийся к содержательной составляющей недр.

С этой точки зрения недра (как природный ресурс) — это часть земной коры, содержащей различные ресурсы, расположенные в ней или выходящие на поверхность, представляющие интерес для использования человечеством в настоящее время или будущем.

К наиболее важным ресурсам недр на современном этапе можно отнести: полезные ископаемые в свободном или связанном виде, геотермальные и лечебные ресурсы, а также подземные пустотное пространство (полости) в недрах, которые могут быть использованы как подземные сооружения.

Такой подход обусловлен тем, что при определении понятия «недра» их содержание имеет не менее важное значение, чем пространственный критерий. Кроме того, предлагаемое определение отвечает современным представлениям человечества о недрах, поскольку с практической точки зрения доступной для освоения (извлечения полезных ископаемых, использования полостей и иных ресурсов недр) в технологических и экономических условиях сегодняшнего дня или обозримого будущего («доступные недра») можно говорить лишь о самой верхней части земного сфероида.

Далее представляется актуальным сконцентрироваться на подходах к установлению правового режима не только земной коры, но и других природных сред, поскольку этот вопрос может иметь важное значение для всего человечества в будущем.

Рассматривая вопрос установления нижней границы недр, нельзя не обратить внимание на тот факт, что в соответствии с современным правовым регулированием в Российской Федерации «компонентами природной среды» являются: земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (статья 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

При избранном в законодательстве Российской Федерации подходе к определению понятия «недра», две природные сферы (мантия и ядро) нашей планеты оказываются не включенными в компоненты природной среды. Вместе с тем для всех очевидно, например, что мантия Земли является природной средой, граничащей с недрами (в современном понимании этой сферы), и, так или иначе, человечество на каком-то этапе в обозримом будущем подойдет к необходимости найти правовое определение для этой сферы путем ее включения в понятие недр или иным способом. Как известно, только в России сегодня завершено бурение 10 сверхглубоких и параметрических скважин (пройдено бурением около 63 000 погонных метров). Учитывая это, определение понятия недр в широком смысле (в виде конуса до центра земного сфероида) не лишено оснований и может быть полезным в дальнейшем, если международное сообщество пойдет по пути пространственного раздела внутренних сред Земли.

С другой стороны, включение в понятие недр всей природной среды (в виде конуса) до центра земного сфероида с позиций закрепления права государственной собственности Российской Федерации (равно как и прав других стран или отдельных лиц) приведет к распространению этого права на все вышеуказанные сферы, что не в полной мере отвечает интересам всего человечества.

Таким образом, более важным представляется даже не сам вопрос о понятии недр и включении (не включении) в состав недр мантии и ядра Земли, а то, каким образом необходимо подходить к формированию основ правового режима для этих природных сред. Следует отметить, мантия и ядро Земли являются очень обширными сферами, многократно превышающими по своим размерам и объему земную кору ( см. рисунок).

Каким образом использование вещества мантии и ядра Земли может повлиять на общее состояние нашей планеты? Окончательный ответ на этот вопрос станет известен только в результате будущих исследований, однако существует опасность нарушения состояния стабильности планеты. Примеры неблагоприятных последствий действий человечества уже неоднократно имели место в истории и были связаны, в частности, с использованием атомной энергии как в военных, так даже и в мирных целях.

По оценкам ученых, эти сферы являются «…гигантским естественным энергетическим котлом, в котором сосредоточены огромнейшие резервы тепла и энергии, основными источниками которых являются происходящие в земной коре и мантии радиоактивные превращения, вызываемые распадом радиоактивных изотопов. Энергия этих источников столь велика, что она ежегодно на несколько сантиметров сдвигает литосферные пласты Земли, вызывает дрейф материков, землетрясения и извержения вулканов, из которых действующих, т. е. периодически извергавшихся за последние 500 лет, насчитывается 486… Таким образом, явные проявления колоссальной энергии тепла Земли наблюдаются в виде землетрясений и извержений вулканов, вызывающих огромные разрушения, в сотни и даже тысячи раз превосходящие разрушения от взрыва атомной бомбы. Эти проявления стихии сопровождаются также многочисленными человеческими жертвами, зачастую насчитывающими десятки и даже сотни тысяч человек, погибших под завалами разрушенных домов…».

На основании изложенного представляется возможным предложить определить правовой режим этих природных сред на основе концепции использования мантии и ядра Земли в интересах всего человечества на основании международного права. Основой такого подхода будет являться:

1) установление на уровне международного права нижней границы недр или иных пространств, находящихся под юрисдикцией государств, в пределах земной коры (распространение государственного суверенитета на эти пространства);

Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России

Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России

В книге рассматриваются теоретические основы современного горного права: вырабатывается понятийный аппарат; формулируются основные принципы; систематизируются источники горного права; исследуются содержание и виды возникающих правоотношений, их объекты и субъектный состав; рассматривается природа права пользования недрами как одного из базовых институтов горного права.<br /> На основе проведенного исследования формулируются понятие и система горного законодательства, вырабатываются подходы для его систематизации, совершенствования и развития, предлагается структура Горного кодекса Российской Федерации.<br /> Законодательство приведено по состоянию на март 2015 г.<br /> Выводы и положения данного издания могут быть полезны для научно-педагогических работников, аспирантов, практикующих юристов и других специалистов в сфере недропользования, а также студентов и магистрантов юридических вузов и вузов, осуществляющих образовательную деятельность в области нефтегазового и горного дела.

Внимание! Авторские права на книгу "Теоретические основы горного права России" ( Мельгунов В.Д. ) охраняются законодательством!