|
|
Оглавление1.2. Правовые аспекты понятия института публичного долга и кредита 2.2. Институт публичного долга и кредита в современной России: основы правового регулирования 3.2. Институт публичного долга и кредита в теории и законодательстве в США Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу3.2. ИНСТИТУТ ПУБЛИЧНОГО ДОЛГА И КРЕДИТА В ТЕОРИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В СШАСовременная структура финансовой системы США представляет собой результат длительного исторического развития, характеризующегося множеством реформ, проводимых под влиянием экономических, политических, социальных и иных факторов, а также активного развития как национального, так и общемирового рынков, межгосударственных отношений, что, в свою очередь, отражалось и на развитии применимого законодательства. В течение всего периода становления государства особую роль играли вопросы распределения финансовых ресурсов, совершенствования и расширения рынка ценных бумаг, регулирования инвестирования как внутри страны, так и за ее пределами, способы привлечения дополнительных денежных средств и условия их возврата. Помимо иных источников финансирования, публичный кредит играл особую роль c момента формирования государства и до наших дней. Говоря об иных источниках финансирования, интересно отметить, что доля налоговых поступлений в целях покрытия дефицита страны в США, по сравнению с другими развитыми странами, меньше примерно на 10% (28% ВВП в США против 38% ВВП в иных развитых странах). Данное положение обусловлено финансированием бюджетного дефицита в большей части за счет дополнительных денежных эмиссий. На настоящий момент институт публичного долга и кредита в США представляет собой сложный механизм привлечения органами публичной власти заемных средств, урегулированный множеством нормативных актов. Одним из основных источников является Кодекс США (U.S. Code), представляющий собой кодификацию с разбивкой по темам постоянно действующих законодательных актов США, публикуемую уполномоченной службой Палаты представителей (Office of the Law Revision Counsel of the U.S. House of Representatives). Впервые кодекс был опубликован в 1926 г., впоследствии в 1934 г. и в дальнейшем стал публиковаться каждые шесть лет. Кодекс не включает акты органов исполнительной власти, решения федеральных судов, международные договоры, законы, принятые Штатами или органами власти местного самоуправления. Среди непосредственных законов, регулирующих вопросы публичных заимствований, можно выделить Закон о ценных бумагах 1933 г. (Securities Act), Закон о бирже 1934 г. (Exchange Act), что обусловлено секьюритизированной формой публичных заимствований как доминирующей. Акты органов исполнительной власти входят в Свод федеральных нормативных актов (Code of Federal Regulations), который также может быть обозначен в качестве одного из основных источников регулирования анализируемых отношений. Конституция США тоже содержит некоторые положения, затрагивающие рассматриваемый вопрос, в частности, устанавливает право Конгресса вводить и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы в целях выплаты долгов. Нормы Конституции РФ, как и американской, касаются аспектов публичных заимствований, закрепляя, в частности, за Правительством РФ обеспечение проведения в стране единой кредитной и денежной политики. Принимая во внимание тот факт, что США, так же как и Россия, являются федеративным государством, среди источников регулирования вопросов публичных заимствований следует назвать нормативные акты, регламентирующие кредитные отношения на уровне штатов и муниципальных образований. В число таких источников можно отнести акты отдельных штатов, как, например, Закон о долгах местных органов власти Пенсильвании — Local Government Unit Debt Act, Конституция штата Нью-Йорк (The Constitution of the State of New York) и иные. Особое значение в сфере регулирования вопросов получения органами публичной власти заемных средств в СЩА имеют правила, разрабатываемые Комиссией по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Comission). Таким образом, вполне очевидно продемонстрирован большой объем нормативной базы, регулирующей различные аспекты публичных заимствований США, где, в отличие от России, отсутствует такой единый источник регулирования, как Бюджетный кодекс, закрепляющий нормы касательно государственного и муниципального долга. Разнообразие и большое количество актов, посвященных рассматриваемому явлению, обусловлено сложностью и разнообразием возникающих в данной сфере отношений. Ввиду многогранности анализируемого института целесообразно остановиться на рассмотрении отдельных его составляющих более подробно, начав прежде всего с понятийного аппарата. Рассматривая публичный долг и кредит в США, целесообразно проанализировать прежде всего определение данных понятий. Существуют различные подходы к рассмотрению обозначенного вопроса в американской теории и практике. Наиболее распространенным является выделение государственного и муниципального долга. При этом к муниципальному относятся долги всех органов государственной власти, за исключением федеральных. Муниципальный долг, в свою очередь, может быть подразделен на муниципальный долг субъектов федерации, а также долг муниципалитетов (или муниципальный долг в узком смысле). Несколько иной подход используется в России, где выделяется государственный долг, долг субъектов Федерации и муниципальный долг. При этом долг субъектов Федерации, в отличие от США, не может быть включен в систему муниципального долга. Термин «государственный долг» (national debt), в свою очередь, означает прямую задолженность Правительства США. Необходимо отметить наличие нескольких подходов к определению данного понятия; так, например, согласно одному из них предлагается следующая терминология: публичный долг (public debt) — это государственные ценные бумаги, выпущенные Казначейством и составляющие сумму долга. Такие ценные бумаги в первую очередь состоят из рыночных финансовых инструментов (например, векселя, облигации), сберегательных облигаций и отдельных видов ценных бумаг, выпущенных местными правительствами и правительствами штатов. Также выделяется государственный долг, относящийся к общественной задолженности, и долг, учитываемый на правительственных счетах. Общественная задолженность (debt held by the public) исключает часть государственного долга, учитываемую на правительственных счетах. Именно общественная задолженность указывает на объем заимствований, произведенных правительством в целях финансирования дефицита. Совокупный федеральный долг (gross federal debt) состоит из публичного долга и небольшого количества ценных бумаг, выпущенных правительственными агентствами. В то же время, согласно мнению некоторых авторов, сумма общественной задолженности и задолженности по счетам правительства составляет совокупный федеральный долг. Дефиниция государственного и муниципального долга предлагается не только теорией, но и устанавливается в некоторых нормативных актах. Так, например, в законодательстве встречается отдельно определение термина «долг» (например, в Законе о долгах местных органов власти Пенсильвании — Local Government Unit Debt Act), под которым понимается сумма всех обязательств по выплате денежных средств, принятых на себя органом местной власти, подлежащих обязательному погашению при любых обстоятельствах в установленный срок либо только по результатам выполнения определенных работ, владения имуществом в качестве арендатора, оказания услуг иными лицами и в иных случаях, за исключением перечисленных в указанном законе сумм. Продолжая анализ обозначенных категорий, необходимо отметить наличие иных подходов. Согласно одному из них, общий (совокупный) федеральный долг (gross debt) представляет собой сумму задолженности федерального правительства, подлежащую уплате, выпущенную Казначейством и иными федеральными правительственными агентствами, состоящую из двух компонентов: 1) общественная задолженность (debt held by public) — представляет собой общую сумму федерального долга перед инвесторами, иными, чем федеральное правительство, включая иностранных и местных, ФРС, штаты и местные органы власти, составляющий около2/3 от общей суммы долга. Интересно отметить, что только общественная задолженность отражается в консолидированном отчете правительства США в качестве суммы привлеченных государством заимствований; 2) долг по счетам правительства (debt held by government accounts), также называемый внутригосударственным, как, например, долг фондов социального обеспечения и медицинской помощи престарелым, представляет собой баланс в основном средств трастовых фондов, отражаемый на счетах федерального правительства, аккумулирующий доходы, инвестированные в ценные бумаги Казначейства. Долг, учитываемый на счетах правительства, представляет собой актив, являющийся задолженностью именно Казначейства. Исходя из рассмотренных выше положений, можно сделать вывод о том, что общий размер государственного долга увеличивается двумя путями. Во-первых, размер долга повышается в случае, если государство реализует долг среди публичного сектора в целях покрытия бюджетного дефицита и получения денежных средств для финансирования иных потребностей. В указанном случае увеличивается общественная задолженность (debt held by public). Привлекаемый таким образом кредит распределяется среди широкого спектра инвесторов. Более наглядно такое распределение можно увидеть, исходя из данных диаграммы ниже. Распределение государственного долга (общественной задолженности —debt held by public) США по группам инвесторов по состоянию на окончание финансового года 2011 Большую часть заимствований государство производит у национальных частных инвесторов и международных инвесторов, что может быть обусловлено высокой степенью надежности ценных бумаг, а также их разнообразием, обеспечивающими их популярность у широкого круга кредиторов. Во-вторых, размер долга увеличивается в случае, когда федеральное правительство формирует долг по определенным правительственным счетам, как, например, по счетам трастовых фондов социального обеспечения (Social Security), медицинской помощи (Medicare), транспорта (Transportation), в обмен на их заявленную доходность, т. е. фонды передают правительству полученный избыток денежных средств в обмен на ценные бумаги. В данном случае речь идет об увеличении долга по счетам правительства, иными словами, внутриправительственном долге. Необходимо отметить наличие двух форм отчетности; одна из них представляет собой ведение внутренних счетов и включает внутренний долг, как, например, заимствования из Фонда социального обеспечения, вторая содержит информацию только о внешнем долге США, т. е. публичной задолженности и задолженности перед иностранными государствами. Государственный кредит и, как его следствие, долг представляют собой обременение налогоплательщиков и экономики в будущие периоды, поскольку государство должно будет аккумулировать необходимую сумму денежных средств в целях погашения ранее привлеченного займа и начисленных на него процентов. Соответствующие показатели закладываются в расходы бюджета. Одной из программ расходной части федерального бюджета наряду с такими, как финансирование национальной обороны, людских ресурсов и иных, является погашение процентных платежей по государственному долгу. Значительный рост данной статьи обусловлен размерами бюджетного дефицита, активным увеличением процентных платежей, необходимостью финансирования большого количества социальных программ, программ в сфере образования, борьбы с безработицей и т. д. Тенденцию увеличения можно наглядно проследить по следующим показателям: за сорок лет, т. е. с 1950-х до начала 1990-х гг., объем платежей вырос более чем в сорок раз. Положительная тенденция появилась лишь в начале 2000-х гг. и была связана с экономическими мерами, принятыми администрацией Б. Клинтона, как, например, принятие программы по сокращению служащих федерального аппарата, а также различных министерств, что привело к снижению расходов на содержание органов государственного управления, в то же время значительно были снижены расходы на выплату пособий ветеранам (более чем в пять раз), на финансирование сельского хозяйства (более чем в два раза). Но указанная тенденция продолжалась в течение крайне незначительного периода времени, поскольку темпы роста бюджетного дефицита начали активно увеличиваться вследствие военных расходов. Проблема постоянного увеличения расходов в свое время привела к установлению ограничения общего размера государственного долга. Впервые законодательное закрепление данное положение получило в 1917 г., когда Конгрессом был принят Второй закон об облигациях свободы (Second Liberty Bond act), позволивший финансировать вступление США в Первую мировую войну. С тех пор сумма предельно допустимого долга неоднократно увеличивалась. Такого рода ограничение не является препятствием для Конгресса по принятию законодательства касательно доходов и расходов государства, а также их размера, но ограничивает возможности соответствующих департаментов Казначейства по привлечению кредитов в целях финансирования программ и решений, принятых Конгрессом и президентом. Кроме того, рассматриваемое ограничение направлено на избежание ситуации дефолта по долгам, а также позволяет Конгрессу контролировать состояние казны государства, использовать свою прерогативу контроля расходов страны. Внимание! Авторские права на книгу "Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США. Монография" (Соловова Е.В.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
