|
|
Оглавление1.2. Правовые аспекты понятия института публичного долга и кредита 2.2. Институт публичного долга и кредита в современной России: основы правового регулирования 3.2. Институт публичного долга и кредита в теории и законодательстве в США Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу2.2. ИНСТИТУТ ПУБЛИЧНОГО ДОЛГА И КРЕДИТА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯГосударственный и муниципальный кредит, выполняя важную роль по аккумулированию государством дополнительных финансовых ресурсов для решения стоящих перед ним целей и задач, представляет собой основу формирования публичных долговых отношений, играя в то же время одну из ключевых ролей в достижении баланса доходов и расходов бюджета страны. Указанные отношения, а также вопросы обслуживания возникшего в результате привлечения денежных средств долга, условия и порядок предоставления заимодавцем и погашения должником кредита закрепляются соответствующими нормами законодательства. В контексте российских нормативных правовых актов можно говорить о том, что основным источником регулирования анализируемых отношений выступает БК РФ, но помимо него отдельные положения содержатся и в иных официальных документах. Формирование института публичного долга и кредита подвержено воздействию разнообразных факторов экономического, политического характера той или иной страны, а также зависит, например, от государственного устройства. Так, федерализм изначально предполагает наличие вопросов разграничения полномочий органов публичной власти и определение пределов их компетенции, подразделения публичных долгов на долги федерального центра и регионов наравне с долгами муниципальных образований, разграничения ответственности в сфере публичных долговых обязательств. Именно поэтому Конституция Российской Федерации содержит нормы, устанавливающие компетенцию Федерации, а также указывает на сферы деятельности, находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов; БК РФ регулирует отдельно государственный долг Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Аналогичные положения встречаются и в иных актах, затрагивающих вопросы получения и предоставления заемных денежных средств органами власти различных уровней. Указанный фактор обусловливает наличие следующих видов публичного долга, имеющих свои основные характеристики: государственный долг РФ (долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями, иными субъектами международного права, а также обязательства по государственным гарантиям РФ; полностью и без условий обеспечивается всем имуществом, находящимся в федеральной собственности и составляющим государственную казну; могут быть краткосрочными — менее одного года, среднесрочными — от одного года до пяти лет и долгосрочными — от пяти до 30 лет включительно); государственный долг субъекта РФ (совокупность долговых обязательств субъекта РФ; обеспечивается полностью и без условий имуществом, составляющим казну субъекта РФ; могут быть краткосрочными — менее одного года, среднесрочными — от одного года до пяти лет и долгосрочными — от пяти до 30 лет включительно); муниципальный долг (совокупность долговых обязательств муниципального образования; обеспечивается полностью и без условий имуществом, составляющим казну; могут быть краткосрочными — менее одного года, среднесрочными — от одного года до пяти лет и долгосрочными — от пяти до 10 лет включительно). Употребление в данном случае такого термина, как «долговое обязательство», представляется в полной мере обоснованным, несмотря на отнесение его в большей мере к сфере гражданского права. Понятие обязательства раскрывается в ст. 307 ГК РФ, согласно которой «в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. п., <...> а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности». В данном случае речь идет именно об обязанности должника погасить долг и праве кредитора требовать своевременного возврата предоставленных денежных сумм, что в совокупности обусловливает использование такого термина, как «долговое обязательство». В то же время использование понятий, характерных для гражданского права, не отменяет финансовый характер возникающих отношений. Следует отметить наличие в законодательстве единых дефиниций для государственного и муниципального долга, что может быть обусловлено тем, что в основе привлечения заемных денежных средств уполномоченными органами всех уровней власти лежат одни и те же принципы, характерные в целом для такого явления, как кредит. В то же время исходя из анализа указанных определений можно сделать вывод о наличии, помимо отличия в субъектном составе и сроках возникающих отношений, иных параметров, позволяющих разделить рассматриваемые понятия. Так, например, существуют отдельные нормы, применимые к государственному, муниципальному и долгу субъектов Федерации, закрепляющие их структуру, которая представляет собой группировку долговых обязательств по установленным соответствующими статьями БК РФ видам долговых обязательств. Интересно, что, в отличие от федерального, применительно к муниципальному и долгу субъекта Федерации законодательством установлен ограниченный перечень видов обязательств, которые не могут существовать в иных видах, за исключением прямо предусмотренных. Нормы Кодекса отдельно подчеркивают, какие именно обязательства включаются в объем государственного внутреннего и внешнего долга. При проведении анализа было выявлено, что БК РФ не устанавливает четкого разделения понятий внешнего и внутреннего долга по иным параметрам, кроме валюты. Интересна предлагаемая рядом авторов концепция об установлении иных критериев отнесения той или иной задолженности к внутренним или внешним заимствованиям (долгу), в частности, по субъектному составу. Так, некоторые ученые предлагают проводить классификацию долга на внутренний и внешний также в зависимости от его размещения: долг перед нерезидентами следует относить к внешнему, а перед резидентами – к внутреннему долгу. Как справедливо отмечает Е. В. Покачалова, вопрос о классификации долга на внутренний и внешний имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Основания классификации играют важную роль, в частности, для организации правильного учета, являющегося, в свою очередь, базовой основой для аналитической работы по разработке субъектами управления госдолгом предложений в области политики на рынке публичного долга, представляемых на утверждение уполномоченному органу власти соответствующего уровня; для эффективного бюджетного планирования и осуществления бюджетного процесса, в контексте определения верхних пределов государственного внутреннего и внешнего долга, пределов предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований, а также правильного отражения соответствующих показателей в структуре публичного долга. Интересно отметить, что субъекты Российской Федерации не очень активно привлекают заемные средства из внешних источников; так, в настоящее время только два субъекта (г. Москва и Республика Башкортостан) имеют долговые обязательства в иностранной валюте перед иностранными банками-кредиторами. Несмотря на это, в целях минимизации валютных рисков на бюджеты субъектов Федерации планируется ввести норму, устанавливающую необходимость наличия для осуществления субъектом Федерации государственных внешних заимствований кредитных рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств на уровне не ниже уровня соответствующих рейтингов, присвоенных по международной шкале Российской Федерации. Подобного рода требование представляется в полной мере целесообразным, поскольку позволит открыть доступ на внешние рынки капитала только наиболее финансово устойчивым субъектам РФ, что, в свою очередь, окажет благоприятное влияние на инвесторов, которые будут иметь большую уверенность в кредитоспособности своих заемщиков и с большей готовностью будут предоставлять денежные средства в заем. В то же время установление такого требования ставит перед государством в целом и перед каждым из субъектов Федерации в отдельности задачу по достижению необходимого уровня кредитоспособности в целях получения соответствующего кредитного рейтинга. Рассматривая параметры задолженности субъектов Федерации, следует подчеркнуть, что, согласно информации, опубликованной Министерством финансов РФ, за последние 5 лет объем государственного долга субъектов РФ увеличивался, превысив к началу 2011 г. 1 трлн руб. Динамику роста государственного долга субъектов Федерации можно проследить по следующему графику. При этом максимальный рост – более 48% пришелся на кризисный 2009 г. По состоянию на 1 января 2012 г. государственный долг субъектов Российской Федерации составил 1,2 трлн руб., или 2,2% ВВП, в том числе государственный внешний долг – 17,8 млрд руб., или 0,03% ВВП. Постепенное увеличение объема долга субъектов Федерации свидетельствует о необходимости повышения эффективности управления заемными средствами, поиска новых механизмов привлечения и погашения кредитов, чему может способствовать опыт иностранных государств. Отдельно следует отметить существенное изменение структуры государственного долга субъектов РФ за период 2009-2010 гг. в сторону увеличения доли обязательств по привлеченным бюджетным кредитам от других бюджетов бюджетной системы страны и снижения доли рыночного долга. Указанные изменения явились следствием сознательной государственной антикризисной политики в сфере межбюджетных отношений, которая позволила стабилизировать ситуацию с региональными бюджетами в условиях ограниченного доступа субъектов Федерации к рыночным ресурсам. Структура государственного долга субъектов РФ по состоянию на 1 сентября 2012 г. То есть использование публичного кредита может представлять собой механизм антикризисной политики, как это продемонстрировано на примере выше, что свидетельствует о необходимости более детального изучения анализируемого института в контексте его влияния на рынок и экономические процессы, происходящие в стране. Нельзя не отметить обособленность долговых обязательств каждого из уровней власти, что подтверждается соответствующими положениями БК РФ. Так, прямо установлено, что Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Федерации и муниципальных образований, в свою очередь субъекты РФ и муниципальные образования не несут ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов РФ и муниципальных образований, за исключением случаев, когда указанные обязательства были гарантированы Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием. Помимо вопросов разграничения ответственности, нормы Кодекса содержат положения, согласно которым долговые обязательства рассматриваемой категории заемщиков полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета. Таким образом, каждый уровень власти, выступающий в роли должника, несет единоличную ответственность за погашение заемных средств и начисленных процентов, гарантируя при этом исполнение принятых на себя обязательств всем своим имуществом. В то же время БК РФ не содержит конкретных положений, регулирующих вопросы дефолта. Подобного рода нормы имеют особое значение применительно к вопросам защиты прав инвесторов. В данном контексте представляется в полной мере обоснованной позиция Е. В. Покачаловой, которая предлагает предусмотреть в бюджете такую статью расходов, как: «Расходы на выплату средств из государственной казны по судебным искам к государству и делам, связанным с погашением внутреннего государственного долга». То есть может быть целесообразным установление обязанности для кредиторов при формировании долга предусматривать отдельно резерв денежных средств, который может быть использован для погашения такого рода задолженностей. Представляется необходимым проанализировать более подробно некоторые положения соответствующих глав БК РФ в целях определения основных параметров понятий государственного и муниципального долга, кредита и гарантий. Помимо вопросов предоставления заемных средств, целесообразно также затронуть тему прекращения возникших отношений. Интересно отметить, что непосредственно исполнение обязательств по перечислению заимодавцу полученных средств и начисленных процентов не является единственным способом погашения полученного кредита. Законодательством установлены и иные возможные варианты. Одним из способов прекращения обязательств является уступка прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам. Кроме того, согласно нормам БК РФ, в случае если долговое обязательство РФ, выраженное в рублях, не предъявлено к погашению, т. е. не совершены кредитором определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства, либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии и в иных случаях, предусмотренных положениями Кодекса, указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга, если иное не предусмотрено федеральными законами. В рассматриваемом случае Министерство финансов РФ по истечении сроков и в иных указанных случаях издает акт о списании с государственного внутреннего долга страны долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации. Как, например, на основании приказа Министерства финансов Российской Федерации от 3 августа 2006 г. № 103н «О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по облигациям федеральных займов» Минфином России списан государственный внутренний долг Российской Федерации по облигациям федеральных займов, по которым истек срок исковой давности, установленный законодательством, определенных выпусков. Аналогичные положения предусмотрены и в отношении долгов субъектов Федерации и муниципальных образований с учетом осуществления соответствующих функций их уполномоченными органами. В то же время необходимо подчеркнуть, что указанные способы прекращения не имеют общеприменимого характера; так, они не распространяются на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства Российской Федерации перед субъектами РФ и муниципальными образованиями. Подобное положение может быть обусловлено именно внутригосударственным характером отношений, возникающих между различными уровнями власти, списание подобного рода задолженности может негативно отразиться на финансовом положении заимодавца, которым в данном случае выступает субъект Федерации или муниципальное образование. Внимание! Авторские права на книгу "Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США. Монография" (Соловова Е.В.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
