Предметная иерархия нормативных правовых актов. Монография

Петров А.А., Шафиров В.М.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 28.11.2014 ISBN: 9785392169924 Язык: Объем текста: 229 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Иерархия в праве: общая характеристика

Глава 2. Предметная иерархия нормативных правовых актов: понятие, история, доктрина

Глава 3. Применение предметной иерархии нормативных правовых актов судами РФ: подходы и проблемы

Глава 4. Концепция предметной иерархии: направления ее осмысления и проблемы развития

Заключение

Информация об авторах

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ГЛАВА 2.
ПРЕДМЕТНАЯ ИЕРАРХИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ПОНЯТИЕ, ИСТОРИЯ, ДОКТРИНА

2.1. Предметная иерархия нормативных актов как проявление нетипичных иерархических связей в праве

На первый взгляд, построение организационной иерархии источников права должно сводиться к тому, чтобы: а) определить все возможные виды источников права в рамках конкретно-исторического правопорядка, б) установить разность юридических сил всех видов источников права (или, словами Г. Харта, указать на соотношение различных правил признания) и на ее основе (используя статический и динамический принципы Г. Кельзена) построить единую многоуровневую вертикаль, в которой каждому виду найдется свое – предопределенное – место.

Однако некоторые факты в российской правовой системе не позволяют нам сказать, что реальное положение вещей в целом соответствует такой модели построения системы источников права. В действительности, число элементов системы источников российского права не является постоянным и конечным, напротив, оно может уменьшаться или увеличиваться – как правило, в зависимости от предмета (сферы) регулирования.

Уменьшение числа элементов в иерархической системе форм права происходит, например, посредством установления сфер общественной жизни, которые могут регулироваться лишь определенными типами (видами) источников права (к примеру, об уменьшении числа уровней в иерархии свидетельствует закрепление в статье 71 Конституции РФ предметов исключительного ведения Российской Федерации или указание в части 3 статьи 55 Конституции РФ на допустимость ограничения прав и свобод человека и гражданина нормативными правовыми актами не ниже уровня федеральных законов).

Напротив, для некоторых сфер общественной жизни законодатель предусматривает увеличение уровней в иерархии путем наделения компетенцией по созданию источников права иных, помимо органов публичной власти, субъектов. В качестве примера можно привести статью 8 Трудового кодекса РФ, которая закрепляет за практически за любым работодателем (кроме гражданина, не являющегося индивидуальным предпринимателем) возможность принятия локальных нормативных актов, распространяя тем самым систему источников, регулирующих трудовые правоотношения, до уровня локального правового регулирования и, тем самым, удлиняя иерархию источников российского трудового права.

Кроме того, ряд нормативных правовых актов устанавливает свое иерархическое преимущество при регулировании отдельных профилирующих отраслей права либо сфер жизнедеятельности общества (как правило, законодательно интегрированных в рамках комплексных отраслей права). Как пишет Г. А. Лысаковский, суть указанного технико-юридического приема состоит в «наделении норм права, воплощенных в нормативном правовом акте, упорядочивающем определенный род общественных отношений... большей юридической силой, чем нормы права, содержащиеся в нормативных правовых актах, регулирующих определенные виды этого рода общественных отношений».

Указанный феномен и будет в дальнейшем объектом изучения.

В литературе он получил несколько названий, освещающих различные его аспекты: «горизонтальная иерархия», «координационно-иерархический приоритет», «отраслевой приоритет», «приоритет кодифицированного акта», и др.

Наиболее часто среди наименований данного феномена используется термин «горизонтальная иерархия». Однако, несмотря на то, что данный термин применяется достаточно широко, его точность, различительная способность и, главное, адекватность отражаемому объекту вызывают сомнения.

Во-первых, иерархический принцип построения любого объекта предполагает выделение различных уровней, поэтому и по существу, и лексически использование в названии разновидности иерархии прилагательного «горизонтальная» противоречит самой идее иерархии как неравенства: «горизонтальная иерархия» звучит, по сути, как «сухая вода» (см. §§ 1.1–1.4 настоящей работы). Как верно подмечает Д. В. Агашев, «никакой иерархии, кроме вертикальной, не существует».

В этой связи уместно будет вспомнить замечание Н. А. Власенко о необходимости разграничения иерархических (вертикальных) и горизонтальных коллизий в праве: «Неодинаковость юридической силы конфликтующих правил дает основание признать актуальным деление коллизий между нормами равной (по горизонтали) и разной, то есть большей или меньшей, юридической силы (по вертикали)».

Ученые, использующие термин «горизонтальная иерархия» порой сами запутываются в существе описываемых ими явлений. Так, В. Д. Рузанова, разделяя иерархию НПА на вертикальную и горизонтальную, указывает, что последняя проявляется как «соотношение одноуровневых нормативных правовых актов» и буквально в следующей мысли сообщает: «... при любом виде иерархии ее смысл как родового понятия остается единым, поскольку иерархия выражает не простое соотношение указанных актов, а их соподчиненность».

Какая возможна иерархическая соподчиненность между одноуровневыми нормативными правовыми актами в организационном аспекте? – остается загадкой, поскольку общенаучное понимание иерархии не позволяет сказать относительно одних и тех же объектов, взятых в одном и том же отношении, что они одновременно находятся в иерархической связи и расположены на одном уровне.

Еще больше вопросов вызывает следующая идея В. Д. Рузановой: «легально закрепленный приоритет ГК является проявлением его юридической силы, позволяющей этому нормативному правовому акту занять в системе горизонтальной иерархии (иерархии гражданско-правовых федеральных законов) место между федеральными конституционными и текущими (некодифицированными) федеральными законами». О какой горизонтальной иерархии можно говорить, если в качестве ориентира для определения места ГК в системе законодательства используются федеральные конституционные законы, явно вышестоящие в классической вертикальной иерархии источников права над любыми федеральными законами?

Во-вторых, использование термина «горизонтальная иерархия» может смутить пестротой смыслов, вкладываемых в него: горизонтальная иерархия может пониматься то как принцип «специальный закон вытесняет общий», то как симфония принципов lex specialis, lex posteriori и приоритета кодифицированного акта.

Авторы предлагают назвать исследуемый феномен предметной иерархией нормативных правовых актов. Этот термин, как представляется, обладает достаточно высокой степенью точности отображения сущности отображаемого явления, поскольку подчеркивает специфику такой иерархии – ее связь с кругом регулируемых отношений: для применения предметной иерархии важно определить принадлежность нормативно-регулятивных средств заявленному предмету регулирования, что в свою очередь влечет необходимость корректировки основных правил «обращения» с такой иерархией – необходимость учета сферы регулирования для решения вопроса о возможности при преодолении и разрешении противоречий и различий использовать иерархические коллизионные нормы, то есть «относительный» характер иерархии.

Отсутствие соответствия нормативного материала, содержащегося в конкретном акте, предмету регулирования влечет невозможность применения иерархических норм и необходимость руководствоваться содержательным и темпоральным критериями преодоления и разрешения коллизий в праве. Это и отличает, в первом приближении, предметную иерархию от классической. К примеру, любой федеральный закон имеет в случае коллизии иерархическое преимущество над любым нормативным актом федерального министерства. При этом для преодоления или разрешения такой коллизии не имеет юридического значения принадлежность, соответствие нормативных предписаний закона указанному в нем предмету регулирования (классическая иерархия).

Отметим, что термин «предметная иерархия» уже используется в литературе, видны и первые робкие шаги к его признанию в предлагаемом нами значении в текстах судебных постановлений.

Например, в постановлении апелляционной инстанции по делу № А33-6821/2011 встречаются следующие утверждения: «Вопросам признания конкурса несостоявшимся посвящается статья 31 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которая формулируя основания для подобной квалификации конкурса, оставляет не решенной проблему возврата сумм обеспечения заявки. В то же время статья 2 названного закона устанавливает предметную иерархию нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере размещения заказов и отдавая приоритет в правовом регулировании настоящему федеральному закону, указывает, что законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, бюджетного кодекса Российской Федерации. Таким образом, в части неурегулированной названным законом следует обращаться к Гражданскому кодексу Российской Федерации, Бюджетному кодексу Российской Федерации, которые выполняют механизм регулирования отношений, связанных с размещением заказов».

В отечественной юриспруденции проблематика предметной иерархии источников права имеет ярко выраженный утилитарный характер: понимаемая в доктрине сугубо в организационном аспекте предметная иерархия рассматривается как основа для создания в многоэтажном здании системы законодательства новых уровней-этажей путем выделения в рамках существующих предметно ограниченных подсекций. Тем самым создается основа для изменения юридической силы норм и нормативных обобщений с «новых подэтажей», а значит, появляется возможность и устанавливается необходимость руководствоваться иерархическим критерием (а не содержательным либо темпоральным) при возникновении коллизии норм актов одного вида, одни из которых с предметным приоритетом, а другой – нет.

Для того, чтобы понять существо исследуемого феномена, прежде всего, остановимся на нескольких исторических сюжетах, связанных с зарождением феномена предметного приоритета нормативных актов, а также попытаемся найти доктринальные основоположения предметной иерархии.

2.2. Основы законодательства СССР и союзных республик – первый опыт использования предметной иерархии либо ее предтеча?

В конце 1950-х гг. перед советским законодателем и юридической наукой возникла проблема, решение которой потребовало значительного напряжения теоретико-правовой мысли. Существо ее заключалось в следующем. В соответствии с Законом СССР от 11 февраля 1957 г. «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных кодексов» было решено «отнести к ведению союзных республик» принятие соответствующих кодифицированных актов. В ведении же Союза ССР оставалось установление основ соответствующей отрасли законодательства.

Целесообразность принятия такого закона была обусловлена как общим «духом времени» послесталинского Советского Союза, так и демонстрацией укрепления федералистских начал советского государства. При этом, естественно, не было и речи о реальной передаче республикам полномочий по самостоятельному определению путей развития ведущих отраслей законодательства, перечисленных в Законе СССР от 11 февраля 1957 г., поскольку это подрывало бы единство правового, политического и экономического пространства СССР и могло бы быть воспринято республиканскими элитами как ослабление Центра. Нужен был правовой инструмент, который смог бы, не умаляя формальную самостоятельность советских республик в области кодификации, свел бы ее, по сути, к нулю.

Таким инструментом и стали Основы законодательства СССР и союзных республик как особая разновидность кодифицированных актов. Об этом свидетельствует множество признаков:

во-первых, Основы нельзя назвать рамочным актом, они, напротив, содержали большое количество конкретных норм, ограничивающих пределы усмотрения республиканского законодателя в процессе правотворчества (на это указывает, в том числе, формулировка «определяют принципы и устанавливают общие положения», повторяющаяся практически во всех Основах);

во-вторых, широко поставленная консультационная работа с законодателями и научной элитой союзных республик (в форматах консультирования проектов кодексов республик в Президиуме Верховного Совета СССР, проведения межреспубликанских конференций и открыто провозглашенных «научных основах» кодификационной работы в республиках, однозначно истолковывающих значение Основ в системе источников права Советского Союза).

в-третьих, установление практически в каждом акте, принятом в форме Основ, своего приоритета над иными законами СССР и кодифицированными актами союзных республик.

В частности, согласно ст. 1 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик порядок производства по уголовным делам определяется настоящими Основами и издаваемыми в соответствии с ними другими законами Союза ССР и уголовно – процессуальными кодексами союзных республик. Аналогично, в соответствии со ст. 1 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик порядок производства по гражданским делам определяется настоящими Основами и издаваемыми в соответствии с ними другими законами Союза ССР и гражданскими процессуальными кодексами союзных республик. В ст. 3 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик также устанавливалось, что в соответствии с настоящими Основами гражданские кодексы и иные акты гражданского законодательства союзных республик регулируют имущественные и личные неимущественные отношения, как предусмотренные Основами, так и не предусмотренные ими, а при характеристике гражданского законодательства Союза ССР отмечалось, что оно должно соответствовать Основам гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (выделено нами – А. П., В. Ш.).

Специфика Основ законодательства Союза ССР и союзных республик как кодифицированных актов состояла в том, что это был «общесоюзный закон, содержащий основополагающие положения конкретной отрасли (подотрасли) законодательства в сфере совместного союзно-республиканского ведения, на базе и в соответствии с которым издаются все иные отраслевые общесоюзные и республиканские законодательные и подзаконные акты. Основы законодательства рассматривались как особая форма кодификации права в условиях федеративного централизованного советского государства. Они были адресованы как к законодателям советских республик, так и ко всем правоприменителям; одновременно были и модельным актом (содержали «принципиальные положения, являющиеся директивами по составлению республиканских кодексов»), и непосредственно регулировали значительный объем отношений, поскольку включали «правовые нормы, определяющие существо правовых институтов, которые в силу единства политического и социально-экономического строя являются в основных своих чертах одинаковыми для всех союзных республик». По мнению С. В. Бошно, в историческом аспекте «именно основы закладывали фундамент большинства отраслей права».

По всей видимости, именно в Основах законодательства СССР и союзных республик впервые в отечественной правотворческой практике был использован прием указания на приоритетное значение одного закона над всеми иными, в том числе – однопорядковыми. По крайней мере, до принятия основ законодательства вопрос о формальном приоритете кодифицированных актов не был столь актуален, хотя советский законодатель активно использовал такой способ систематизации права как кодификация.

В научной литературе был сформулирован тезис об особом иерархическом статусе основ законодательства, обусловленном их типологическими характеристиками: кодифицированным характером, максимально широким кругом регулируемых отношений, всесоюзным территориальным масштабом действия, функциональным предназначением и рядом иных. Такой вывод позволял исследователям рассматривать Основы законодательства в системе форм советского права «как акт более высокого ранга, чем простые законы, регламентирующие относительно узкий круг вопросов данной отрасли». При этом в литературе подчеркивалось, что особый статус Основ базируется на их специфическом положении в трех различных структурах советского законодательства – иерархической, федеративной и отраслевой.

Основы рассматривались исследователями в качестве «активных центров» отраслевых подсистем системы законодательства, назывались в ряде работ «конституциями соответствующей отрасли советского законодательства». Предлагалось поместить Основы законодательства в иерархической структуре советского законодательства непосредственно после Конституции СССР.

В литературе обращается внимание на то, что принятие отраслевых Основ законодательства СССР и союзных республик в конце 1950х – начале 1960-х гг. и ход дальнейшего развития практики применения в правотворчестве указанной разновидности кодифицированных актов говорит о наличии сформировавшейся традиции «придания более высокой юридической силы отраслевым Основам законодательства Союза ССР и союзных республик в советский период развития нашего государства» – пишет В. А. Толстик. По мнению Л. А. Маковского, «...если вы вспомните Основы союзного земельного законодательства, то ... там в одной из первых статей, посвященной соответствующей отрасли законодательства, говорилось: законодательство ... состоит из настоящих Основ и изданных в соответствии с ними законов. И никто не говорил, что это неправильно. 40 лет мы с этим жили и все считали, что так может быть. И это относилось также и к союзным законам. Я очень хорошо помню, как я – человек, который вел тогда работу по Кодексу торгового мореплавания, проводил этот закон через аппарат Президиума Верховного Совета СССР. И как меня заставляли каждую букву этого Кодекса – союзного закона привести в соответствие с тогдашними союзными Основами гражданского законодательства».

Наверное, можно было бы признать, что осознанное применение идеи предметной иерархии имеет уже более полувековую историю, точкой отсчета которой является принятие в 1959 году Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик. Вместе с тем, вывод о том, что общесоюзные Основы отраслевого законодательства следует рассматривать как первый опыт установления предметной иерархии, не в полной мере учитывает ряд специфических свойств Основ законодательства Союза ССР и союзных республик.

Действительно, обладая приоритетным статусом в отраслевом масштабе, основы носили и модельный, и руководящий, и непосредственно регулирующий характер. Они представляли собой, прежде всего, ratio scripta советского законодательства, были своеобразным ориентиром и стандартом для республиканского законодателя, осуществлявшего отраслевую кодификацию. Как образно писал С. Л. Зивс, «отражая принцип советского федерализма, основы цементируют единство общесоюзного и республиканского законодательств». Именно в этом, как представляется, и было первоочередное назначение Основ в советской правовой системе. А обеспечение отраслевого единства на основе установления иерархического приоритета, зачастую приписываемое Основам как основное свойство, правильнее было бы рассматривать как некоторый дополнительный эффект, которому, судя по публикациям конца 1950-х – начала 1960-х гг., изначально отводилось производное, вторичное значение. И лишь позднее, в конце 1960-х – начала 1970-х гг. исследователи обратили свой взор на отраслевое иерархическое превосходство Основ, связанное с их особыми содержательными свойствами. Поэтому, появление Основ корректнее будет рассматривать, по мнению авторов, как предтечу возникновения концептуальной основы предметной иерархии, своеобразный импульс к возникновению теоретических разработок в указанной сфере.

Юридическая Петров А.А., Шафиров В.М. Предметная иерархия нормативных правовых актов. Монография

Юридическая Петров А.А., Шафиров В.М. Предметная иерархия нормативных правовых актов. Монография

Монография посвящена исследованию предметной иерархии нормативных правовых актов. Рассматривается понятие предметной иерархии нормативных правовых актов, история ее возникновения как приема правотворческой техники и осмысления юридической наукой; демонстрируются трудности практического применения предметной иерархии и предлагается новый (с акцентом на содержательные стороны феномена) подход к прочтению ее сути.<br /> Адресована юристам, историкам, философам и всем, кто интересуется проблемами теории права.

Внимание! Авторские права на книгу "Предметная иерархия нормативных правовых актов. Монография" (Петров А.А., Шафиров В.М.) охраняются законодательством!