Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования. Монография

Колесникова К.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 10.08.2016 ISBN: 9785392227662 Язык: Объем текста: 144 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава I. Теоретические и правовые основы бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования

Глава II. Формы бюджетного финансового обеспечения охраны окружающей среды и природопользования

Глава III. Программно-целевое обеспечение охраны окружающей среды и природопользования

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава III.
Программно-целевое обеспечение охраны окружающей среды и природопользования

§ 1. Теоретические основы программно-целевого обеспечения охраны окружающей среды и природопользования

Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р были заложены основы перехода к программной структуре всех расходов бюджетов всех уровней.

В Бюджетном послании о бюджетной политике в 2014–2016 гг. подчеркивается, что в 2014–2015 гг. должен быть завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования, а основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы. Российская Федерация переходит на программный тип бюджетного планирования.

В связи с этим в данном параграфе нами будут рассмотрены теоретические основы программно-целевого обеспечения охраны окружающей среды и природопользования.

Планирование и прогнозирование в литературе рассматривается в двух аспектах: как метод управления и как его функция.

Планирование как метод государственного управления присуще государству с момента его зарождения. Значение данного метода возрастает во много раз, когда мы говорим об экологической функции государства. Государство обязано гарантировать своим гражданам право на благоприятную окружающую среду, для чего оно должно вырабатывать эффективные механизмы прогнозирования состояния окружающей среды, а также гарантировать финансовое обеспечение деятельности в данной сфере. Одним из наиболее продуктивных и эффективных методов обеспечения экологической безопасности является программно-целевое бюджетное планирование в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Финансирование экологических программ — одно из тех направлений деятельности, на которое государство не имеет права беречь денежные средства. Однако, как отмечает А. Д. Урсул, «экологическую (биосферную) функцию государства нельзя сводить только к природоохранной, поскольку сейчас главная забота государства связана с рациональным использованием природных ресурсов. Охрана природы, в первую очередь биосферы, и рациональное, устойчивое использование ресурсов составляют основное содержание экологических стратегий и действий государства, реализующего свою экологическую функцию согласно целям устойчивого развития».

Надо сказать, что подробно разработкой теоретической основы планирования и прогнозирования в нашей стране ученые–юристы занимались в советский период, что обусловливалось наличием плановой экономики. Однако в советской литературе так и не выработалось единой точки зрения на понятие планирования и содержания процесса планирования. К тому же подходы к понятиям планирования и прогнозирования в финансовом и экологическом праве различаются по своему содержанию.

По мнению А. Е. Лунева, к планированию относятся действия по составлению плана, а также организационное руководство, обеспечивающее доведение плановых заданий до исполнителей, разработку и реализацию мер, способствующих исполнению плана, контроль за ходом выполнения плана и др.

А. С. Петров, считает, что планирование состоит из следующих элементов: анализ, прогнозирование, моделирование, программирование, организация выполнения плана.

С. Н. Братусь писал о том, что необходимо разграничивать «процесс планирования как составление научно обоснованного плана развития хозяйства от планово-регулирующего (властно-организационного) руководства хозяйственными процессами…».

Теоретическая основа планирования и прогнозирования разрабатывалась и многими другими советскими учеными. В современной же литературе выработано не так много точек зрения по данному вопросу.

«Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, являющуюся одной из функций управления — приоритетной, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполнения».

«Планирование — это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях развития. Сущность планирования заключается в том, чтобы на основе сознательного использования системы объективных экономических законов, основных положений и выводов экономической теории, накопленного опыта и хозяйственной практики обеспечить научно обоснованное руководство развитием народного хозяйства посредством использования системы плановых документов».

«Планирование представляет собой одно из важнейших практических действий органов управления, результаты которых должны обрести объективную форму: стать нормативным актом, рекомендательным документом и т. д.».

Переходя от общеправового и общеэкономического понятия планирования и прогнозирования к непосредственно экологическому планированию и прогнозированию, необходимо сказать, что оно в первую очередь обусловлено огромным и с каждым годом усиливающимся воздействием человека на окружающую среду и возможной полной деградацией и истощением природных ресурсов в будущем.

Элементы экономического механизма охраны окружающей среды многообразны. В гл. 4 главного законодательного акта экологического права, Федерального закона «Об охране окружающей среды», эти элементы были названы методами экономического регулирования в области охраны окружающей среды. К сожалению, Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» из закона исключена данная статья. Значит ли это, что законодатель отказался от экономического регулирования охраны окружающей среды? Фактически все перечисленные методы остались существовать, и их действие закреплено в отраслевом экологическом законодательстве. Исключение ст. 14 из Федерального закона не очень логично в свете реализуемой государством Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

По мнению Т. В. Петровой, планирование является одним из элементов механизма охраны окружающей среды.

Она рассматривает экономический механизм как правовую категорию в двух плоскостях: во-первых, как механизм реализации эколого-правовых норм и всего экологического права в целом, во-вторых — в качестве опосредованного правового механизма регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды с использованием таких экономических инструментов, как платежи, налоги, льготы, цены, субсидии и т. п.

Понятие и содержание экологического планирования также разрабатывались советскими учеными. Экологическое планирование являлось составной частью системы государственного планирования в СССР.

В. В. Петров писал, что экологическое планирование представляет собой систему научно-обоснованных заданий, устанавливаемых государством в составе государственных планов экономического и социального развития для республик, краев, областей, годов и районов, министерств и ведомств, предприятий и организаций по обеспечению существенного снижения и предотвращения отрицательного влияния хозяйственной деятельности на качественное состояние окружающей природной среды, сохранения и повышения ресурсного потенциала страны на основе рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Цель экологического планирования состоит в определении оптимальной меры сочетания экономических и экологических интересов общественного прогресса, позволяющей развивать экономику и сохранять, улучшать качество окружающей среды.

Э. С. Навасардова предлагает современное понятие экологического прогнозирования и планирования. Под ним она понимает организационно-правовой процесс подготовки и принятия государственными компетентными органами решений (направлений действия, комплекса мероприятий), связанных с хозяйственным и иным воздействием на природную среду различных регионов страны, а также с нейтрализацией последствий антропогенной деятельности и негативных (чрезвычайных) явлений природного характера, объективируемых в специальных правовых актах.

Экологическое прогнозирование и планирование, пишет она, имеет непреходящее значение для стабилизации экологической обстановки, организации рационального и неистощительного природопользования, имея в виду ранжирование приоритетов: в восстановлении нарушенного экологического баланса; инвестиционных проектов по разработке перспективных ресурсосберегающих технологий; научно обоснованном развитии видов деятельности, связанных с воздействиями на окружающую среду. Именно прогнозы и программы всех уровней (федеральные, субфедеральные, региональные, муниципальные) являются не только правовой формой, в которую облекаются экологически значимые мероприятия, но и юридическим основанием для финансирования этих мероприятий.

Из анализа юридической литературы, а также нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность государства по планированию, видно, что в настоящее время существенно изменились содержание, формы и методы планирования, идет процесс переосмысления его идеологии. На место директивного планирования приходят программно-целевые методы регулирования различных сфер жизнедеятельности общества. Период хаотичного, стихийного развития общественных процессов, по-видимому, заканчивается, и государство начинает осознавать свое предназначение, включающее, в том числе, четкое определение ориентиров, целей, которые должны быть достигнуты на определенном этапе развития общества, а также способов их достижения.

Правовой основой плановой деятельности государства, а также субъектов Федерации, муниципальных образований, органов исполнительной власти и других субъектов экологического планирования служит Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который пришел на смену Федеральному закону от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Колесникова К.В. Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования. Монография

Колесникова К.В. Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования. Монография

Механизм финансирования экологически значимых мероприятий, сложившийся в 90-х гг. XX в., упразднен. С 2000 г. ведутся непрерывные попытки выработки алгоритма бюджетного финансирования в указанной сфере общественных отношений. В 90-е гг. система финансирования была относительно четкой и слаженной, существовали экологические фонды, как бюджетные, так и внебюджетные, фонды воспроизводства отдельных природных ресурсов, отчисления от налогов и сборов, как и большинство природоресурсных платежей, носили целевой характер и были источниками финансирования природоохранных мероприятий. С введением в действие нового Бюджетного кодекса РФ старая система была разрушена. Можно сказать, что на сегодняшний день не сложилось целостной, прозрачной, логически выверенной системы финансирования исследуемой сферы отношений.<br /> В настоящее время для финансирования охраны окружающей среды и природопользования используется большинство известных финансовых инструментов, таких как собственные средства бюджетов всех уровней власти для финансирования расходных полномочий РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления; межбюджетные трансферты – субсидии, субвенции, дотации, инвестиции; бюджетные кредиты, а также различные виды программ.<br /> Каждый из вышеназванных инструментов финансирования имеет недостатки как с точки зрения правового регулирования, так и с позиции правоприменения.<br /> Законодательство приведено по состоянию на январь 2016 года.

Внимание! Авторские права на книгу "Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования. Монография" (Колесникова К.В.) охраняются законодательством!