Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования. Монография

Колесникова К.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 10.08.2016 ISBN: 9785392227662 Язык: Объем текста: 144 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава I. Теоретические и правовые основы бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования

Глава II. Формы бюджетного финансового обеспечения охраны окружающей среды и природопользования

Глава III. Программно-целевое обеспечение охраны окружающей среды и природопользования

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава I.
Теоретические и правовые основы бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования

§ 1. Общая характеристика правового регулирования финансирования охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации в 90-е гг. ХХ в.

Основы формирования экономического механизма охраны окружающей среды были заложены в конце 80-х гг. прошлого столетия. Именно тогда начинается переосмысление государственной экономической политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Показательным с этой точки зрения являлось постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Примечательно, что, несмотря на название, в документе акцентировалась взаимосвязь природопользования и состояния окружающей среды, отмечалась недооценка использования экономических методов управления. «Из-за отсутствия действенных экономических рычагов и стимулов, — подчеркивалось в документе, — предприятия и организации не заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального использования предоставляемых им природных ресурсов и снижении загрязнения природной среды. Во многих случаях серьезный ущерб, который наносится предприятиями и организациями окружающей среде, не оказывает никакого влияния на результаты их хозяйственной деятельности». В постановлении констатировался факт сохранения порочной практики «остаточного» принципа выделения материальных и финансовых ресурсов на реализацию назревших задач охраны природы.

Как известно, в советский период одним из основополагающих принципов природопользования провозглашался принцип его бесплатности, который закреплялся в соответствующих отраслевых природоресурсных законодательных актах и теоретически обосновывался. Правда, и в советское время некоторые ученые предлагали признать природные объекты имущественными категориями и ввести их экономическую оценку.

Постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» вводило новый принцип — принцип платности природопользования и платности загрязнений окружающей среды, а также новую финансово-экономическую категорию — экономические нормативы, в состав которой включались нормативы платы за природные ресурсы, а также нормативы платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду.

В постановлении указывались и критерии, которые необходимо было учитывать при разработке экономических нормативов. В частности, в экономических нормативах платы за природные ресурсы должны были учитываться их распространенность, возможность воспроизводства, доступность, комплексность, продуктивность, местонахождение и другие факторы, обуславливающие затраты, связанные с использованием этих ресурсов, а в экономических нормативах платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду должны были учитываться особенности природных комплексов, составы и свойства выбросов загрязняющих веществ, а также затраты, необходимые для ликвидации (предотвращения) загрязнения. Предполагалось указанные нормативы дифференцировать по регионам страны. За превышение допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природную среду и аварийное загрязнение с объединений, предприятий и организаций предполагалось взимать повышенную (в кратном размере по отношению к экономическому нормативу) плату.

В качестве источников финансирования природоохранных мероприятий назывались собственные средства хозяйствующих субъектов и кредиты банков. На финансирование крупных природоохранных мероприятий могли использоваться государственные централизованные капитальные вложения.

В создаваемом на основе указанного постановления Государственном комитете СССР по охране природы образовывался резервный фонд охраны природы для выполнения непредвиденных работ за счет отчислений от взимаемых с объединений, предприятий и организаций средств по нормативам платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду, а также от средств, взыскиваемых с нарушителей природоохранительного законодательства.

Советам Министров союзных и автономных республик, крайисполкомам и облисполкомам предписывалось направлять взимаемые с объединений, предприятий и организаций средства за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранительного законодательства на выполнение мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также на поощрение производственных коллективов и отдельных работников, добившихся положительных результатов в природоохранной деятельности. При этом указывалось, что данные средства не допускается использовать на другие цели.

Таким образом, можно говорить о том, что к концу 80-х гг. прошлого века были определены принципы и заложены основы формирования экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, которые затем получили свое развитие в постсоветском законодательстве.

Следующий период, берущий начало в 90-х гг. ХХ в. и продолжавшийся до наступления ХХI столетия, — формирование и развитие нового экономического механизма, включающего и финансовую составляющую, — связан в первую очередь с Законом РФ от 19 декабря 1991 г. № 2060–1 «Об охране окружающей природной среды», утратившим в настоящее время силу в связи с принятием Федерального закона «Об охране окружающей среды», который содержал раздел «Экономический механизм охраны окружающей природной среды».

В это же время последовательно принимаются законодательные акты, регулирующие использование и охрану отдельных природных объектов, также содержавшие нормы, касающиеся финансирования экологически значимых мероприятий.

Анализ Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» позволяет выделить следующие элементы, составлявшие экономический механизм охраны окружающей природной среды:

— учет и социально-экономическая оценка природных ресурсов;

— планирование;

— лимиты на природопользование;

— договоры и лицензии на комплексное природопользование;

— плата за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия;

— экологические фонды;

— экологическое страхование;

— возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека;

— экономическое стимулирование охраны окружающей природной среды.

Поскольку в указанном законе элементы экономического механизма четко не определялись, а зачастую смешивались с обеспечительными мерами его (механизма) функционирования, в литературе того периода высказывались различные мнения относительно содержания этого механизма.

Так, М. М. Бринчук отмечал, что «относительно ведения кадастров природных ресурсов, экологического нормирования, экологического лицензирования есть основания усомниться в обоснованности включения в экономический механизм названных здесь инструментов административного управления в рассматриваемой сфере». В то же время он выделял в качестве самостоятельного элемента финансирование охраны окружающей среды.

Иные авторы также не признавали некоторые элементы эколого-экономического механизма как не имеющие экономического содержания. В. В. Петров, в частности, исключал из числа элементов лицензирование природопользования.

О. П. Бедный определял экономический механизм природопользования как систему экономической и юридической (гражданско-правовой, административной, уголовной и др.) ответственности, обеспечивающей:

— повышение экономической заинтересованности и ответственности субъектов хозяйствования в выполнении экологических требований;

— формирование и распределение финансовых потоков с целью наиболее эффективного использования средств, предназначенных для решения экологических задач.

С точки зрения не институциональной, а функциональной актуальна и ныне позиция Т. В. Петровой, предлагавшей рассматривать в качестве критериев особенности функционирования элементов системы экономического механизма:

— значимость для процессов аккумулирования, распределения, использования финансовых и материально-технических ресурсов, необходимых для осуществления природоохранной деятельности;

— способность стимулировать экономический интерес субъектов экологических отношений не только в простом соблюдении установленных для них экологических требований, но и в дальнейшей минимизации негативного воздействия на окружающую среду, в сокращении потребления природных ресурсов. Экономическая выгода, как отмечает автор, сильнее, чем юридическая ответственность, может подтолкнуть его к поиску более эффективных способов охраны окружающей среды;

— предоставление субъектам экологических отношений свободы для выбора стратегии поведения в пределах, определенных законом. В качестве внешних пределов этого выбора она называет экологические нормативы, пределы, запреты;

— применение в границах правомерного, допускаемого законом поведения.

Еще одна авторская позиция Т. В. Петровой сводится к возможности рассмотрения сущности и содержания экономического механизма охраны окружающей среды в нескольких плоскостях: практической, концептуальной и правовой.

Практическое значение определяется через действие норм различных отраслей права, формирующихся в том числе с учетом экономики, науки, техники и др. «Сопоставление реально существующего и конструируемого в рамках законодательства экономического механизма позволяет выявить ошибки и пробелы последнего, учесть их в процессе дальнейшей работы над законодательством».

В концептуальном отношении, по мнению Т. В. Петровой, экономический механизм представлен различными экономическими теориями. Задачей же права является выбор оптимальной и поддающейся объективированию в правовую форму теории.

Экономический механизм как правовая категория рассматривается ею в двух плоскостях: как экономический механизм реализации эколого-правовых норм и всего экологического права в целом и как опосредованный правом механизм регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды с использованием таких экономических инструментов, как платежи, налоги, льготы, цены, субсидии и т. п.

Приведенные доктринальные положения имеют большое значение в исследовании теоретической основы, целей, задач эколого-экономического механизма, дают законодателю инструментарий, позволяющий устанавливать соответствующую правовую регламентацию, адекватно отражающую экологические, экономические и социальные потребности общества. Однако все научные рекомендации, связанные с обоснованием стимулирующей роли экономического механизма, позволяющие не только создать основы административного, финансового и организационного обеспечения мероприятий по охране окружающей среды, но и организовать наиболее рациональное природопользование, не были реализованы ни в 90-е гг., ни сейчас.

Рассмотрим те элементы эколого-экономического механизма охраны окружающей природной среды, которые использовались или которые предполагалось использовать для финансирования деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования и которые на сегодняшний день либо ликвидированы, либо трансформировались до такой степени, что утратили свое первоначальное предназначение. Как отмечает Э. С. Навасардова, «кардинальные изменения в исследуемой области отношений, связанные с реформированием налоговой системы и основ финансовой политики, не оставляют надежд на адекватное потреблению природных ресурсов, загрязнению окружающей среды финансовое обеспечение деятельности, связанной с их воспроизводством и восстановлением. Начнем с того, что налоговое и бюджетное законодательство практически уничтожили существовавшую до недавнего времени систему платы за пользование объектами окружающей среды, правовой базой которой выступали нормативные акты экологического законодательства».

Действительно, одним из элементов экономического механизма охраны окружающей среды выступала плата за пользование природными ресурсами. Законодатель до определенного времени последовательно развивал компенсационную составляющую экологических (в широком смысле) платежей. Практически каждый законодательный акт природоресурсного содержания, а также специальные федеральные законы, регулирующие платность пользования отдельными природными объектами, содержали, во-первых, требования, касающиеся распределения средств, поступающих в виде платежей за природопользование по уровням бюджетов, и, во-вторых, закрепляли принцип целевого использования этих средств (полностью или частично) на мероприятия по охране природных ресурсов.

Так, целью введения платы за землю, как указывалось в ст. 2 Закона РФ от 11 октября 1991 г. № 1738–1 «О плате за землю», являлось стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышение плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий.

В этой связи, согласно ст. 24 этого закона, земельный налог и арендная плата учитывались в доходах и расходах соответствующих бюджетов отдельной строкой и должны были использоваться исключительно на следующие цели:

— финансирование мероприятий по землеустройству;

— ведение земельного кадастра, мониторинга земель;

— охрана земель и повышение их плодородия;

— освоение новых земель;

— компенсация собственных затрат землепользователя на эти цели и погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, и процентов за их использование;

— инженерное и социальное обустройство территории.

Средства, поступавшие от взимания налога и арендной платы за сельскохозяйственные угодья, расходовались на указанные цели только для нужд собственников, владельцев и пользователей сельскохозяйственных земель.

Как отмечает А. А. Ялбулганов, «важной юридической гарантией целевого характера поступлений от земельного налога является запрет на изъятие остатков средств, не использованных в течение года. Оставшиеся средства используются по целевому назначению в следующем финансовом году».

В 1999 и 2000 гг. соответствующими законами о федеральном бюджете действие ст. 24 Закона Российской Федерации «О плате за землю» приостанавливалось. В то же время средства земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков, зачисляемые в федеральный бюджет, направлялись в основном на проведение мероприятий в области охраны земель (финансирование Государственной программы повышения плодородия почв, приобретения минеральных удобрений, ведения земельного кадастра, мероприятий по улучшению землеустройства и землепользования, на финансирование затрат капитального характера, связанных с мелиорацией сельскохозяйственных земель, закладкой многолетних насаждений и со строительством групповых водопроводов, на развитие материально-технической базы государственных учреждений, участвующих в выполнении указанных работ, включая приобретение техники и оборудования, не входящих в сметы указанного строительства, мелиоративной техники, на проведение агрохимической мелиорации почв, научно-исследовательских работ прикладного характера, а также на выплату дотаций и компенсаций для поддержки элитного семеноводства и племенного животноводства и др.).

В 2001 и 2002 гг. действие ст. 24 указанного закона приостанавливалось в части целевого использования централизуемого земельного налога и арендной платы. В 2003 г. о ст. 24 Закона РФ «О плате за землю» в законе о бюджете не упоминается, а Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ она была признана утратившей силу.

На аграрно-ориентированных регионах исключение целевого использования платы за землю сказалось крайне отрицательно. На эти средства проводились мероприятия по повышению плодородия почв и предотвращению их деградации, финансировалась аграрная наука, компенсировалась часть стоимости минеральных удобрений для сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В ст. 52 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» указывалось, что средства, поступающие в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в виде платы за пользование животным миром, а также штрафов за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром, используются на реализацию соответствующих федеральных и территориальных программ, мероприятия по комплексному использованию, охране и воспроизводству объектов животного мира, их защиту от вредных воздействий, ведение государственного мониторинга объектов животного мира, научно-исследовательские работы, а также на иные цели, связанные с охраной, воспроизводством и устойчивым использованием объектов животного мира и среды их обитания. При этом плата за пользование животным миром поступала в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в следующем соотношении:

федеральный бюджет — 40%;

бюджет субъекта Российской Федерации — 60%.

Статья 44 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах» предусматривала, что часть суммы отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы поступает в федеральный бюджет и используется для целевого финансирования работ, предусмотренных федеральными программами геологического изучения недр.

Часть отчислений, в том числе все отчисления, производимые при добыче общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод, используемых для местных нужд, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направлялась в бюджеты субъектов РФ для целевого финансирования работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы в соответствии с территориальными программами геологического изучения недр. Из них часть отчислений по представлению территориальных органов федерального органа управления государственным фондом недр могла передаваться добывающим предприятиям, самостоятельно проводящим работы по геологическому изучению недр.

В настоящее время правовая регламентация платежей в области недропользования включена в Налоговый кодекс РФ и в новую редакцию раздела V Федерального закона «О недрах» не содержащей указанные требования.

Претерпела изменения и судьба лесных платежей. Ранее, в соответствии со ст. 105 Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ, часть лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, поступала в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации в соотношении:

федеральный бюджет — 40%;

бюджеты субъектов РФ — 60%.

При этом часть указанных средств, поступавших в бюджет субъекта Российской Федерации, направлялась соответствующему территориальному органу федерального органа управления лесным хозяйством на финансирование расходов на воспроизводство лесов.

С 1998 г. по 1 января 2005 г. действовал Федеральный закон от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами». Изначально платежи распределялись в соотношении:

федеральный бюджет — 40%;

бюджеты субъектов РФ — 60%.

До 2004 г. 100% водного налога направлялось в субъекты РФ. Поступившие суммы должны были направляться на осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных объектов в объеме, не менее 50%. Однако, как указывала Э. С. Навасардова, из-за напряженности социальных проблем в регионах адресная рециркуляция этих средств не всегда имела место.

Как известно, на заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, состоявшемся 27 мая 2010 г., встал вопрос о возрождении экологических фондов. В этой связи представляется актуальным рассмотреть вопрос об их правовой регламентации и охарактеризовать практику правоприменения, имевшую место в 90-е гг. При этом надо отметить, что характеристика экологических фондов, а также вопрос о необходимости их воссоздания неоднократно обсуждались на страницах научной литературы.

В работе уже отмечалось, что экологические фонды в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» признавались в качестве одного из элементов экономического механизма охраны окружающей среды.

Надо уточнить, что экологические фонды, являясь средством аккумулирования определенных видов денежных поступлений, использовались для финансирования природоохранных мероприятий.

Говоря о правовой категории «фонд», Т. В. Петрова отмечает ее межотраслевой характер. Она, по определению автора, присутствует в гражданском, бюджетном, налоговом, экологическом законодательстве. В то же время каждая из указанных отраслей по-разному определяет содержание этой категории. С этой точки зрения Т. В. Петрова обозначает «фонды» в гражданско-правовом значении как некоммерческие организации, созданные на основе добровольных имущественных взносов их учредителями; в налоговом и бюджетном законодательстве это фонды денежных средств, формируемых за счет установленных законом источников, аккумулируемых на специальных счетах и предназначенных к использованию в строго определенных целях (целевые бюджетные фонды, консолидированные бюджетные фонды, внебюджетные целевые фонды). Существуют также (относительно настоящего существовали в прошедшем времени) фонды, средства которых полностью или частично должны были финансировать природоохранные мероприятия. В этой связи она классифицировала указанные фонды на централизованные и децентрализованные, бюджетные и внебюджетные, государственные и общественные, международные, федеральные, субъектов РФ, муниципальные, корпоративные, фонды организаций.

В настоящее время фонды (внебюджетные, бюджетные), аккумулирующие средства, расходуемые на природоохранные мероприятия, упразднены.

Охарактеризуем некоторые виды тех фондов, которые имели универсальное значение в природоохранной области.

Идея создания специализированных экологических фондов была заложена в уже упоминавшемся постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1998 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В нем, как уже отмечалось, предусматривалось создание резервных фондов.

Однако создание специализированных фондов на законодательном уровне было положено Законом РФ «Об охране окружающей природной среды», п. 1 ст. 21 которого предусматривал создание системы внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющей федеральный, республиканские, областные, краевые и местные фонды (последние представляли собой городские и районные экологические фонды).

Цели создания экологических фондов были названы в этой же статье: решение неотложных природоохранительных задач, восстановление потерь в окружающей природной среде, компенсация вреда и другие природоохранительные задачи. Во исполнение этой нормы 29 июня 1992 г. принимается постановление Правительства РФ от 29 июня 1992 г. № 442 «О федеральном экологическом фонде РФ и экологических фондах на территории Российской Федерации», утвердившее Положение о федеральном экологическом фонде РФ.

Экологические фонды, с одной стороны, являлись финансовым инструментом реализации эколого-экономических задач, с другой — представляли собой юридическое лицо — государственное внебюджетное учреждение, управляющее указанными финансовыми ресурсами.

Как субъект права федеральный экологический фонд находился в подчинении (ведении) Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации.

Помимо финансовых средств, федеральный экологический фонд РФ имел материально-техническую базу. Средства этого фонда состояли из основных, оборотных, целевых, резервных, финансовых и иных фондов.

Основными задачами федерального экологического фонда РФ являлись:

финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения;

мобилизация средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ;

экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов, внедрения экологически чистых технологий, строительства очистных сооружений;

содействие в развитии и осуществлении международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды, финансирование целевых проектов и программ такого сотрудничества;

содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Реализация задач, возложенных на федеральный экологический фонд, осуществлялась посредством:

прямого финансирования экологически значимых мероприятий;

кредитных операций, в которых он выступал гарантом возвратности заемных средств;

размещения собственных денежных средств на депозитах банковских учреждений;

организации и проведения денежно-вещевых лотерей, аукционов и благотворительных акций.

Средства федерального экологического фонда использовались и на содержание аппарата.

Доходы федерального экологического фонда складывались из следующих поступлений:

платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений, сумм, полученных по искам о возмещении вреда и от взимания штрафов за экологические правонарушения, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции в размере 10% от общей суммы указанных поступлений, направляемых во внебюджетные экологические фонды;

средств, полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

инвалютных поступлений от иностранных юридических и физических лиц;

Колесникова К.В. Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования. Монография

Колесникова К.В. Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования. Монография

Механизм финансирования экологически значимых мероприятий, сложившийся в 90-х гг. XX в., упразднен. С 2000 г. ведутся непрерывные попытки выработки алгоритма бюджетного финансирования в указанной сфере общественных отношений. В 90-е гг. система финансирования была относительно четкой и слаженной, существовали экологические фонды, как бюджетные, так и внебюджетные, фонды воспроизводства отдельных природных ресурсов, отчисления от налогов и сборов, как и большинство природоресурсных платежей, носили целевой характер и были источниками финансирования природоохранных мероприятий. С введением в действие нового Бюджетного кодекса РФ старая система была разрушена. Можно сказать, что на сегодняшний день не сложилось целостной, прозрачной, логически выверенной системы финансирования исследуемой сферы отношений.<br /> В настоящее время для финансирования охраны окружающей среды и природопользования используется большинство известных финансовых инструментов, таких как собственные средства бюджетов всех уровней власти для финансирования расходных полномочий РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления; межбюджетные трансферты – субсидии, субвенции, дотации, инвестиции; бюджетные кредиты, а также различные виды программ.<br /> Каждый из вышеназванных инструментов финансирования имеет недостатки как с точки зрения правового регулирования, так и с позиции правоприменения.<br /> Законодательство приведено по состоянию на январь 2016 года.

Внимание! Авторские права на книгу "Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования. Монография" (Колесникова К.В.) охраняются законодательством!