Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография

Под ред. Баранова В.А., Петюковой О.Н.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 03.08.2014 ISBN: 9785392161904 Язык: Объем текста: 200 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы осуществления жилищного надзора в Российской Федерации

Глава 2. Органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие надзорные и контрольные функции в жилищной сфере

Глава 3. Правоприменительная практика государственных органов, осуществляющих надзорные функции, по привлечению виновных лиц к ответственности за нарушение жилищного и иного, связанного с ним законодательства

Глава 4. Зарубежный опыт осуществления надзорной деятельности в жилищной сфере

Глава 5. Тенденции совершенствования российского законодательства о государственном надзоре в жилищной сфере

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 5.
Тенденции совершенствования российского законодательства о государственном надзоре в жилищной сфере

5.1. Концептуальные подходы в формировании системы государственного надзора в жилищной сфере

В ст. 20 Жилищного кодекса РФ под государственным жилищным надзором понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности.

Из буквального смысла ст. 20 ЖК РФ следует, что понятие предмета надзорной деятельности сужено до проверки энергетической эффективности и выбора управляющей компании, хотя из проведенного исследования видно, что он гораздо шире.

В связи с этим представляется возможным на основе результатов исследования предложить концептуальное видение организации надзорной деятельности в жилищной сфере.

Несмотря на то что понятие и сущность надзорной деятельности четыре раза подвергались изменениям на законодательном уровне: первая редакция ст. 20 ЖК РФ была дана в первоначальном тексте ЖК РФ, принятого Федерального закона от 29.12.2004 № 188-ФЗ. Первое понятие государственного контроля охватывало весь комплекс общественных отношений, который связан с обслуживанием жилищного фонда и обеспечением его безопасности, что входило в предмет надзорной и контрольной деятельности различных государственных органов как федерального, так и регионального уровней. Затем Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ была изменена редакция ст. 20, сохранив полномочия федеральных органов исполнительной власти осуществлять контрольные функции, но заметно сократив предмет контрольной деятельности, сделав его более конкретным, с одновременным включением в него контроля за энергетической эффективностью многоквартирных домов. Одновременно, в ч. 2 была установлена компетенция исполнительных органов субъектов Российской Федерации осуществлять государственный контроль за качеством предоставляемых коммунальных услуг и порядком содержания собственниками помещений в многоквартирном доме. В 2008 г., в соответствии со ст. 110 Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» ч. 2 статьи была уточнена словами уполномоченным Правительством Российской Федерации органом исполнительной власти. Суть изменения сводилась к тому, что органы государственного контроля исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В 2009 г., в соответствии со ст. 41 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» редакция ст. 20 претерпела изменения, части дополнения содержания текста тем, что предметом контроля является соответствие многоквартирных домов требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов. Также была дополнена ч. 2 этой статьи словами соответствием жилых домов, многоквартирных домов требованиям энергетической эффективности и требованиям их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов. Следующее изменение было внесено ст. 1 Федерального закона от 04.06.2011 № 123-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которой в предмет контроля было включено полномочие по проверке порядка исполнения нормативных правовых актов. Новая редакция статьи была дана в ст. 53 Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Изменения принципиально изменили сущность надзорной и контрольной деятельности.

Из субъектов надзорной деятельности были исключены федеральные органы государственной власти. Такой подход вряд ли можно признать оправданным, так как, во-первых, их функции должны взять на себя субъекты надзорной деятельности на региональном уровне, что потребует дополнительных материальных затрат на создание соответствующей диагностической базы, какая имеется у органов Роспотребнадзора, Госпожнадзора и т. д., и, во-вторых, соответствующей профессиональной подготовки должностных лиц регионального уровня, на которых будут возложены эти полномочия. Более того, эти полномочия не сняты и с федеральных органов исполнительной власти, так как соответствующие изменения не принимались, что внесло определенную дезорганизацию в работу этих органов и потребовало разъяснения со стороны Роспотребнадзора для территориальных подразделений.

Также субъекты предмета надзора стали оспаривать правомерность надзорных действий, ссылаясь на то, что в новой редакции закона они не указаны. Еще один негативный момент, связанный с новой редакцией ст. 20 ЖК РФ, – наделение полномочиями контрольной деятельности органов местного самоуправления без конкретизации предмета этой деятельности. Эта неопределенность привела к тому, что органы муниципальной жилищной инспекции в 80% случаев дублируют полномочия органов государственного жилищного надзора, причем часто в нарушение федерального законодательства. Ведь право привлекать к административной ответственности за правонарушения в жилищной сфере, составы которых предусмотрены в Кодексе РФ об административных правонарушениях, имеют только те субъекты, которые указаны в этом Кодексе. Однако на региональном уровне эту проблему решают путем принятия региональных законов, наделяющих субъектов муниципального жилищного контроля такими полномочиями, что противоречит Конституции РФ (ст. 71). В результате органы муниципального жилищного контроля либо проводят проверочные мероприятия совместно с органами государственного жилищного надзора (что приводит к бесконтрольности деятельности значительного числа субъектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства), либо проводят мероприятия по проверке вслед за органами государственного жилищного надзора (что приводит к дезорганизации работы управляющих компаний и иных субъектов в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг).

И, наконец, почему-то из всех форм управления многоквартирными домами, предусмотренных ЖК РФ (ТСЖ, кооперативы, непосредственное управление), все внимание при внеплановой проверке уделяется только ТСЖ.

Все изменения ст. 20 ЖК РФ не сняли вопросов организационно-правового характера, даже, наоборот, их прибавили.

Проведенный анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет сформулировать следующие предложения.

Во-первых, следует отказаться от узкого понятия жилищного надзора, которое было дано в ст. 21 Федерального закона от 25.06.2012 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Надо ввести понятие государственного надзора в жилищной сфере, так как органы муниципального жилищного контроля берут на себя даже санитарно-эпидемиологический надзор за содержанием жилищного фонда. Они закладывают в бюджет средства на соответствующие экспертизы и взятие проб, а не учитывают, что есть органы санэпидемнадзора в рамках Роспотребнадзора, обеспеченные лабораториями и сотрудниками.

Можно продолжить перечисление федеральных органов, которые в существующей редакции ст. 20 ЖК РФ остаются без привычного предмета своей деятельности. Например, от надзорной деятельности может быть отстранена Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы, так как ее полномочия по соблюдению порядка выбора управляющих компаний переданы в компетенцию органам государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

Принять такое положение представляется вряд ли возможным. По мнению авторов этого исследования, нельзя устранять и подменять деятельность ФАС России, так как, во-первых, у этой службы уже имеется опыт и подготовленные кадры. Во-вторых, учитывая, что полномочия органов государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля оказались смешанными, то на практике они осуществляют проверку либо совместно, либо эти полномочия перекладываются на органы муниципальной жилищной инспекции. Однако, как показывает опыт работы ФАС России по этому направлению, часто виновными в нарушении порядка привлечения управляющих компаний являются как раз муниципальные органы власти, так как они «навязывают» свои управляющие компании, которые, пользуясь их поддержкой, допускают злоупотребления. Исходя из этого, следует уточнить ст. 20 ЖК РФ положениями, что надзор осуществляют и федеральные органы исполнительной власти в соответствии со своими полномочиями, одновременно исключив это направление из предмета надзорной деятельности государственной жилищной инспекции.

Обращает на себя внимание и тот факт, что из содержания надзорной деятельности выпало такое важное направление как технический надзор. Правила эксплуатации жилищного фонда предусматривают периодичность технического надзора.

Жилищный кодекс РФ не делает различий между содержанием надзорной и контрольной деятельности. Однако такое отличие должно быть, так как оно было заложено еще в начале административной реформы, которая не получила реализации в этой части в жилищной сфере.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.2013 № 493 «О государственном жилищном надзоре» отменено Постановление Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г. № 1086 «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации», осуществление государственного жилищного надзора концептуально делегировано субъектам Российской Федерации.

Следует отметить, что, помимо жилищного фонда, существует фонд коммунального хозяйства (объекты, сооружения, сети), который обеспечивает функционирование жилищного фонда. Для поддержания в рабочем состоянии фонда коммунального хозяйства и его модернизации государством выделяются значительные средства как по федеральным, так и региональным программам.

Так, государственной программой Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» предусмотрен объем финансирования из средств федерального бюджета в размере 70 млрд руб. Этой программой в том числе предусмотрены следующие мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности:

– при передаче тепловой энергии по тепловым сетям, в том числе строительство новых тепловых сетей, ремонт и замена действующих тепловых сетей;

– в системах коммунальной инфраструктуры и системах наружного освещения;

– внедрение регулируемого привода в водоснабжении и водоотведении, внедрение эффективных электродвигателей и оптимизация систем работы электродвигателей, внедрение частотно-регулируемого привода на электродвигателях водозаборов, насосных и канализационных станций.

Существуют также различные инвестиционные программы в сфере ЖКХ. Сегодня, например, в Московской области из 112 инвестиционных программ 66 относятся к теплоснабжению, 24 – к водоснабжению, 22 – к водооотведению. Общий объем средств, предусмотренный в утвержденных инвестиционных программах на модернизацию, реконструкцию объектов теплоэнергетического хозяйства Московской области в 2014 г. составит более 1,7 млрд руб, объектов водоканализационного хозяйства – более 3,3 млрд руб.

Практика последних лет свидетельствует, что муниципальный контроль и региональный надзор, которые осуществляются в данной сфере, показали свою неэффективность, поскольку созданная надзорно-контрольная система органов не является самостоятельной, подчиняется тем управленческим структурам или должностным лицам, которые, по сути, они призваны контролировать. Такое положение привело к тому, что осуществляется проверка «самих себя», что явно не соответствует тем целям, которые были заложены при создании правовой основы деятельности этих органов.

Организации жилищно-коммунального хозяйства, созданные региональными и местными властями, осуществляют реконструкцию, текущий и капитальный ремонты сетей и сооружений. А затем структура «учредителя», которой могут быть Управление коммунального хозяйства муниципального органа или Департамент коммунального хозяйства региональной власти, проводит проверки выполнения работ по реконструкции, текущему и капитальному ремонту объектов коммунального хозяйства и осуществляет приемку этих работ. Результатом такой «псевдоработы» и «псевдоприемки» является не только неэффективное использование бюджетных средств, а местами и просто их хищение, а также неэффективное управление объектами жилищно-коммунальной сферы.

Одним из последних ярких примеров «псевдоработы» и «псевдоприемки» является масштабная авария на теплотрассе, которая произошла в ноябре 2012 г. в Санкт-Петербурге. По версии правоохранительных органов, при помощи преступных махинаций в Санкт-Петербурге было уложено более 600 километров бракованных труб, государству был причинен ущерб в размере 3 млрд руб.

Юридическая Под ред. Баранова В.А., Петюковой О.Н. Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография

Юридическая Под ред. Баранова В.А., Петюковой О.Н. Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография

Монография представляет собой анализ российского и зарубежного законодательства о государственном жилищном надзоре и муниципальном жилищном контроле, а также материалов правоприменительной практики и доктринальных положений о соотношении категорий надзора и контроля.<br /> Сформулированы предложения по совершенствованию деятельности государственных органов, осуществляющих надзорные функции в жилищной сфере. Практическое использование результатов монографического исследования позволит исключить дублирование проверочных мероприятий на разных уровнях, повысить эффективность защиты жилищных прав граждан.<br /> Издание адресовано руководителям управляющих компаний, государственным и муниципальным служащим, осуществляющим надзорные и контрольные функции в жилищной сфере, а также ученым-правоведам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов.<br /> Монография подготовлена по результатам научно-исследовательской работы по Государственному заданию Финуниверситета 2013 года.<br /> Информационная поддержка при подготовке монографии оказана СПС «Консультант Плюс».

Внимание! Авторские права на книгу "Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография" (Под ред. Баранова В.А., Петюковой О.Н.) охраняются законодательством!