|
|
ОглавлениеДля бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 1. История и зарубежный опыт взаимодействия пенитенциарных служб с институтами гражданского общества по вопросам осуществления общественного контроля1.1. Историко-правовые аспекты взаимодействия отечественной пенитенциарной системы с институтами гражданского общества по вопросам осуществления общественного контроляТрадиция общественного контроля за тюремной системой была заложена императором Александром I в 1816 году, когда он инициировал создание в Петербурге Человеколюбивого общества. Это общество нельзя считать полноценным общественным формированием, так как оно имело частично государственный статус. Все члены аппарата управления обществом получали жалование из государственной казны. Глава этой организации являлся государственным служащим. Рядовые члены общества носили специальные мундиры, но при этом не находились на государственной службе, а материальную основу деятельности общества составляли частные пожертвования. В 1819 году было создано Общество попечительное о тюрьмах (далее – Общество). Император стал покровителем Общества и утвердил его устав, в соответствии с п. 1 которого основными целями работы этого органа были улучшение содержания заключенных и их нравственное исправление. Уставом также были определены возможные средства воздействия на арестантов, а именно: 1) ближайший и постоянный надзор над заключенными; 2) размещение их по роду преступлений или обвинений; 3) наставление их в правах христианского благочестия и доброй нравственности, на оном основанной; 4) занятие их приличными упражнениями; 5) заключение провинившихся или буйствующих из них в единенное место. Первое заседание Общества состоялось 11 октября 1819 года, на нем были утверждены Правила для Общества попечительного о тюрьмах, определен состав руководства и решен вопрос о членстве. Президентом Общества стал министр внутренних дел. Названные правила не были нормативным актом, но они считаются «одним из первых более или менее цельных действующих юридических документов, где определялись цели наказания в виде лишения свободы, раскрывались средства исправления, обозначались основные режимные требования». Правилами определялась структура Общества, которая предусматривала создание комитета. В его состав входили президент, вице-президент, двенадцать директоров, казначей и два секретаря. Составу Комитета уделялось особое внимание. Император сам утверждал каждого члена, прошедшего прежде конкурсный отбор. При проведении конкурса на одно вакантное место должны были претендовать не менее трех человек. Отбору также подлежали лица, изъявившие желание заниматься благотворительностью. 4 января 1816 года был издан указ императора «О неприятии от порочных людей пожертвований и о ненаграждении их за оныя». В указе предписывалось, «чтобы при случившихся пожертвованиях купцам и другого звания людям обращать внимание на поведение и прежний образ жизни того лица, которое делает пожертвование, и не находится ли он, или не состоит ли в то самое время под судом, либо следствием полагая, что порочные люди могут делать приношения с целью получить награду от Правительства, дабы прикрыв тем прежние свои проступки, сравниться с отличными в обществе людьми, изволить не только воспрещать награды в сем случае, но и самое принятие от них пожертвовании». Для осуществления контроля и оказания помощи в улучшении условий содержания осужденных женщин 13 октября 1819 года создается Дамский комитет. В его состав входили: председательствующая, двенадцать членов и секретарь. Ежегодно все члены Общества собирались для подведения итогов. При этом также присутствовали меценаты и представитель Дамского комитета. Управление текущими делами Общества осуществлялось в рамках ежемесячных собраний. Правилами также был определен регламент экономических отношений Общества. Любые пожертвования подлежали документальному оформлению и передавались исключительно казначею. Приход и расход денежных средств казначей отражал в специальных книгах и ежемесячно отчитывался перед комитетом Общества о движении финансов. Выдача денег из бюджета Общества производилась только с разрешения двух директоров и секретаря на основании приказа, подписанного председателем собрания, на котором рассматривался этот вопрос. В конце года для проверки обоснованности и эффективности расходования денежных средств создавалась ревизионная комиссия. По итогам проведения ревизии формировался доклад, который рассматривался на общем собрании. Таким образом, для экономической деятельности Общества были свойственны жесткий контроль и относительно сложные бюрократические процедуры, при этом любой член комитета имел полный доступ к любым финансовым документам. Через 10—15 лет с момента создания Общество охватило своей деятельностью почти всю территорию России. Члены Общества работали более чем в 800 местах заключения. За первые десять лет им удалось добиться значительного улучшения положения осужденных. Так, в 1820 году по требованию членов Петербургского комитета Общества был введен запрет на содержание заключенных в ошейниках, после 1822 года стали применяться облегченные кандалы, а в отношении женщин перестали использовать ножные кандалы. В 1826 году был введен запрет на применение к арестантам цепей, в 1828 – на использование колодок и связывание рук. С работой Общества связана значительная гуманизация института исполнения наказаний в России. Благодаря деятельности Общества были существенно улучшены материальные и коммунально-бытовые условия содержания заключенных, созданы основы формальной регламентации режима содержания в местах лишения свободы, были предприняты попытки организации профессионального обучения и цивилизованного трудоиспользования осужденных, созданы школы грамотности, начали открываться тюремные библиотеки. Постепенно Обществу стали передаваться некоторые полномочия тюремной администрации. Его члены стали все больше заниматься административно-хозяйственной работой, при этом благотворительная и контрольная деятельность Общества стали угасать. Для ликвидации возникшего дисбаланса полномочий в 1851 году было издано новое Положение об Обществе попечительном о тюрьмах и внесен ряд изменений в Устав о содержавшихся под стражей. В соответствии с принятыми изменениями Обществу поручалась попечение за местами лишения свободы, а решением основных хозяйственных и режимных вопросов занималась тюремная администрация. При этом Общество получило право распределять и контролировать расходование денежных средств, отведенных на содержание заключенных. Принятие этих изменений ознаменовало начало второго этапа в истории Общества. Новый устав определял обновленную структуру Общества. Его состав включал не только членов центрального и губернских комитетов, мужских и женских местных отделений, но и благотворителей. Управлением обществом занимались президент, вице-президенты и председательницы, руководившие комитетами, и директора местных отделений. Учитывая ведомственную принадлежность основной части мест лишения свободы, президентом Общества вновь стал министр внутренних дел, а с 1895 года – министр юстиции. В губернских отделениях вице-президентами назначались губернаторы и архиереи. В состав директоров обязательно назначались местные чиновники, члены комитетов и отделений избирались вице-президентами и председательницами и утверждались императором. Члены комитетов – губернаторы, начальники областей и чиновники местного управления наделялись правом проводить ревизии тюрем во всякое время, требовать устранения выявленных недостатков и др. Указанные положения составляли правовую основу деятельности Общества до Октябрьской революции 1917 года. Таким образом, Общество превратилось в общественно-государственную организацию с явным преобладанием государственного элемента. На практике работа тюремных комитетов Общества стала осуществляться во многом формально. Численность некоторых комитетов доходила до 40 членов, но при этом участие многих из них было чисто номинальным. Причина такой малоэффективной работы, видимо, заключалась в отсутствии какой-либо материальной заинтересованности: деятельность состоятельных членов комитетов ограничивалась выплатой взносов, а менее обеспеченные не могли позволить себе активного участия, поскольку были заняты изысканием возможностей для содержания своих семей. Тюремные комитеты Общества полностью исчерпали себя, поэтому их основные функции стали переходить к учрежденным в 1890 г. тюремным инспекциям. Эти инспекции распространялись по всей территории России колоссальными темпами, вытесняя подразделения Общества. Вывод об административно-управленческой неэффективности тюремных комитетов Общества подтверждается еще и тем, что государство посредством законодательных мер пыталось вернуть Обществу изначальную, благотворительную направленность. Во второй половине XIX в. в России появилась новая форма общественного контроля за пенитенциарной системой. В начале 1860-х годов начинает развиваться контроль со стороны средств массовой информации. Из всех существовавших на тот момент изданий следует выделить наиболее влиятельные: журналы «Правительственный вестник», «Юридический вестник», газета «Право» и др. В этих изданиях большое внимание уделялось пенитенциарной проблематике. С 1893 г. поступил в печать ежемесячный журнал «Тюремный Вестник». Издание было рассчитано на тюремных работников, так как в нем публиковались материалы по тюрьмоведению, официальные документы, обсуждались проблемы тюремной практики. Приобрести журнал мог любой желающий, что позволяло общественности быть в курсе положения дел в тюремном ведомстве. В пореформенной России демократизация общественной жизни привела к появлению ряда демократических и оппозиционных журналов и газет («Современник», «Русское слово», «Русская мысль», «Русские ведомости», «Колокол», «Черный передел» и пр.). В этих источниках публиковались некоторые сведения о тюремной реформе, которые по разным причинам не были освещены в официальных изданиях. Журналы и газеты давали объективную информацию о текущем состоянии и наиболее острых проблемах, стоящих перед тюремным ведомством. Статьи в них обычно носили обличительный характер. Описывая условия содержания заключенных, приводя факты нарушений, допускаемых представителями тюремной администрации, критиковалась пенитенциарная политика царизма в целом. К общественному контролю также можно отнести издание книг, посвященных описанию мест заключения. Одной из первых работ по данной проблематике была книга С.В. Максимова «Ссыльные и тюрьмы», увидевшая свет в 1862 году. В ней автор подробно описывал быт заключенных и общее положение дел в тюрьмах, провел исследование тюремного жаргона. Особое влияние на общественное сознание оказали произведения классиков русской литературы, полностью посвященные или раскрывающие в эпизодах жизнь российской тюрьмы и арестантов. Среди них работы Ф.М. Достоевского («Записки из Мертвого дома»), А.П. Чехова («Из Сибири», «Остров Сахалин») и др. В этих работах правдиво описан тюремный быт, духовный мир и психология человека, оказавшегося в изоляции от общества. Таким образом, с середины XIX в. пресса и литература становятся весьма действенным и эффективным инструментом общественного контроля за обеспечением прав арестантов. Распространение информации о положении дел в пенитенциарных учреждениях пробуждало интерес к данной проблеме со стороны прогрессивной общественности. В конце XIX века появилась новая организация, занимавшаяся общественным контролем за пенитенциарной системой. В 1884 году был принят закон, которым учреждались наблюдательные комиссии за местами заключения. Перед ними ставилась задача осуществления надзора за всеми сферами деятельности учреждений, прием от заключенных заявлений и жалоб, однако они не допускались к участию в управлении тюрьмой. В обязанности комиссий также входило взаимодействие с Обществом попечительным о тюрьмах и другими обществами по вопросам, касающимся поддержки лиц, освобождающихся из тюремных учреждений. Члены комиссии имели право в любое время и беспрепятственно посещать подведомственные им тюрьмы, инспектировать тюремные помещения и проверять законность распоряжений администрации. Первоначально при обнаружении нарушений или злоупотреблений член комиссии сообщал информацию по данному факту начальнику инспектируемого учреждения, но если надлежащие меры по устранению нарушений не принимались, то информация направлялась начальнику Главного тюремного управления, а с 1904 года – губернатору. В состав комиссии могли входить государственные и местные чиновники, граждане, отличившиеся заслугами перед отечеством, а также члены Комитетов попечительных о тюрьмах. Наблюдательные комиссии были созданы в Санкт-Петербурге, Москве и Царском Селе, но так и не нашли повсеместного распространения. События 1917 года стали началом новой эпохи в отечественной истории в целом и ознаменовали новый этап в истории общественного контроля за пенитенциарной системой в частности. Для первых лет существования Советского государства было характерно стремление не только к реорганизации системы отбывания наказаний, дифференциации применения мер исправительного воздействия в отношении осужденных, но и привлечение широких пролетарских слоев населения к исправлению преступников. При этом, несмотря на стремление к преодолению всех пережитков царской России, формирование советского исправительно-трудового законодательства осуществлялось на основе прогрессивных идей, выработанных пенитенциарной наукой в дореволюционный период. Первой формой участия общественности в работе исправительно-трудовой системы стали распределительные комиссии, предусмотренные Временной инструкцией о лишении свободы, как о мере наказания, и о порядке отбывания такового, утвержденной Постановлением НКЮ РСФСР от 23 июля 1918 г. Более подробно все аспекты деятельности нового органа урегулировала принятая 16 ноября 1918 года Инструкция Карательного отдела Наркомюста об организации распределительных комиссий. В соответствии с этой Инструкцией распределительные комиссии создавались в каждой губернии – девять человек при губернском карательном отделе, пятеро из которых были представителями общественности, а остальные входили в состав комиссии по должности: заведующий губернским карательным отделом (председатель комиссии), заведующий пенитенциарной частью губернского карательного отдела, заведующий местом заключения и заведующий воспитательной частью места заключения. При необходимости комиссии были вправе приглашать на свои заседания и других лиц. Распределительные комиссии создавались решениями исполнительных комитетов губернских советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов при губернских карательных отделах. Губернские карательные отделы осуществляли координацию работы комиссий. Заседания комиссий проводились еженедельно и созывались председателями. Комиссии оформляли свои решения постановлениями, которые принимались голосованием. Главной функцией комиссий, согласно Инструкции, было распределение арестантов по различным местам лишения свободы, распределение заключенных по категориям и разрядам внутри учреждения и определение им вида работы. Кроме этого, распределительные комиссии осуществляли общий надзор за дисциплинарной практикой администрации учреждения, а также обладали правом перевода лиц, уклоняющихся от работы, в специальную тюрьму-изолятор. Наиболее значимым полномочием комиссии было право ходатайствовать перед судом о продлении срока наказания осужденным, которые были признаны злостными нарушителями и отнесены к категории «упорных рецидивистов». Если распределительные комиссии приходили к мнению, что осужденный больше не нуждается в применении мер исправительно-трудового воздействия, они могли ходатайствовать перед судом о его досрочном или условно-досрочном освобождении. Следует отметить, что создание комиссий проходило медленно. Так, в середине 1919 года они действовали лишь при нескольких учреждениях. В целях стимулирования процесса формирования новых органов общественного воздействия Совет народных комиссаров (СНК) РСФСР 18 июня 1919 года принимает специальный декрет «Об учреждении распределительных комиссий при карательных отделах губернских и областных отделов юстиции». Декретом были определены цели, порядок формирования и некоторые вопросы организации деятельности распределительных комиссий. Благодаря принятию декрета к 1920 году комиссии функционировали по всей территории страны. Со временем их полномочия были расширены. Комиссии привлекались к проведению таких мероприятий, как амнистии, массовые условно-досрочные освобождения женщин в честь международных женских дней 1923 и 1924 годов. Комиссии стимулировали заключенных за добросовестный труд путем зачета им рабочих дней, перевода лиц, отбывших две трети срока наказания, из мест лишения свободы на принудительны работы без содержания под стражей. В соответствии с Положением «Об общих местах заключения РСФСР», утвержденным постановлением Народного комиссариата юстиции РСФСР от 15 ноября 1920 г., распределительные комиссии по представлению коллегий мест заключения приобрели право сокращать сроки пребывания отдельных осужденных в разряде испытуемых, предоставлять свидания, разрешать краткосрочные отпуска, а также продлевать сроки лишения свободы или применения дисциплинарных мер к осужденным, вовремя не вернувшимся из отпуска без уважительных причин. Декретом СНК РСФСР от 21 марта 1921 г. «О лишении свободы и о порядке условно-досрочного освобождения заключенных» комиссиям были переданы новые полномочия. Теперь они получили исключительное право на представление исправившихся заключенных к досрочному освобождению по отбытии менее половины определенного судом срока наказания. При рассмотрении таких дел в судах предусматривалось обязательное участие в качестве экспертов представителей распределительных комиссий, заключения комиссий по вопросам об отказе или о предоставлении досрочного освобождения становились обязательными для судов. Внушительный объем переданных полномочий привел к тому, что распределительные комиссии стали подменять собой тюремную администрацию и чрезмерно влиять на деятельность судов. Лишь с укреплением государственного строя и стабилизацией деятельности судебных и следственных органов распределительные комиссии утрачивают эти функции, концентрируя внимание на разрешении режимных вопросов в пенитенциарных учреждениях. Сокращение объема полномочий комиссий было связано с принятием новых уголовного и уголовно-процессуального кодексов РСФСР 1922 года. Вследствие этого комиссии утратили право заменять лишение свободы принудительными работами по отбытии осужденным двух третей наказания, представлять заключенных к досрочному освобождению при отбытии ими половины срока наказания. Постановления комиссий о невозможности досрочного освобождения заключенных теперь имели лишь рекомендательный характер для судов. Внимание! Авторские права на книгу "Организация и правовое регулирование взаимодействия общественных наблюдательных комиссий с органами и учреждениями УИС. Монография" (Реент Я.Ю.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
