|
|
ОглавлениеДля бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава I. Принципы обеспечения баланса частного и публичного интересов в сфере защиты права частной собственности и роль органов прокуратуры Российской Федерации§ 1. Международные стандарты применения принципа баланса частного и публичного интересов в сфере защиты права частной собственностиУстановление определенного правового порядка в отношении прав на имущество на территории любого государства является прерогативой этого государства как суверенного образования. Вместе с тем в настоящее время определяющими стандартами в сфере права собственности являются международные принципы и нормы, сформированные в целях обеспечения защиты прав и предоставления гарантий собственникам. Институт права собственности вышел за национальные границы и получил свое закрепление в международно-правовых актах. Через выработку единых международных стандартов в области права собственности на данном этапе происходит сближение национальных правовых систем, унификация режима права собственности. При этом международное право не занимается ни сущностью права собственности, ни отношениями собственности в отдельном государстве. Государства, будучи равными в своем суверенитете, самостоятельно регулируют во внутреннем праве вопросы, возникающие по поводу права собственности. Как следствие, международное право признает, что в компетенцию каждого государства входит право регулирования отношений по поводу частной собственности, установление экономической и социальной системы согласно нуждам государства. Международное право, как правило, не предписывает, каким образом государство осуществляет реализацию добровольно взятого на себя международно-правового обязательства, так как это целиком лежит в плоскости осуществления государственного суверенитета, однако определяет фундаментальные принципы, которые являются основой построения национальных систем. Основой международно-правовых гарантий права частной собственности выступают общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в фундаментальных международных соглашениях. Так, ст. 17 Всеобщей декларации прав человека предусматривает право на владение имуществом и запрет на его произвольное лишение. Положения Всеобщей декларации, став фундаментом всей конструкции по защите прав человека на международном уровне, явились моделью для разработки последующих международных соглашений и соответствующих положений внутренних основных законов государств. Во Всеобщей декларации прав человека и Международных пактах 1966 г. впервые была сформулирована позиция международного сообщества по поводу системы прав человека и в зависимости от сфер человеческой деятельности выделены гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права. Частью системы защиты прав человека является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая включает нормы о защите права собственности. Такое внимание мирового сообщества к защите и гарантиям права собственности обусловлено тем, что это право относится к числу фундаментальных прав человека. Международные акты о правах человека в одинаковой мере распространяются как на иностранных, так и на собственных граждан государства. И что особенно важно, вопросы их применения и толкования перестают быть сферой исключительной компетенции государств, они приобретают характер, представляющий международный интерес. К примеру, государства, подписавшие ЕКПЧ и признавшие юрисдикцию Европейского Суда в Страсбурге, согласились и с тем, что полномочия по толкованию и применению положений Конвенции будут переданы также международным органам. Присоединение к Конвенции по правам человека не только влечет конкретные юридические последствия, но и означает распространение на национальную правовую систему общемировых стандартов, основу которых составляет признание автономной личности высшей ценностью. Именно данная идея и составляет основу Конвенции. Право собственности, являющееся одним из основополагающих прав, базируется как на публично-правовых, так и на частно-правовых началах и подлежит защите как национальными, так и международными органами, о чем свидетельствуют действующие нормы международного права о защите права собственности универсального характера и нормы международных договорных органов. Стоит согласиться с тем, что «для наднационального регулирования данного института на первый план выходит публично-правовая трактовка права собственности как фундаментального неотъемлемого права личности, подлежащего защите со стороны государства и наднациональных институтов». Поскольку в настоящей главе рассматриваются международные стандарты в сфере защиты права частной собственности, их обеспечение и инкорпорирование в российскую правовую систему, их влияние на внутригосударственные гарантии, полагаем целесообразным уделить внимание проблеме соотношения и взаимодействия норм международного права и норм внутреннего права, их «первичности» и «вторичности», тем более что данная тема является в настоящее время одной из постоянно обсуждаемых и спорных. Анализируя нормы Конституции Российской Федерации, а именно ст. 15 основного закона, находятся как аргументы в пользу приоритета конституционных норм над международными соглашениями, так и доводы, подтверждающие главенство международных норм. Так, первая позиция основывается на ч. 1 указанной статьи: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Противоположная точка зрения подкрепляется ч. 4 той же статьи: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Полагаем, что обсуждение, порожденное наличием этих двух трактовок, основывается на традиционном понимании иерархии правовых норм, представляющей собой некую пирамиду с верхушкой в виде тех принципов и правоположений, которые являются фундаментом правовой системы в зависимости от того, нормы какого происхождения составляют такой фундамент. Основополагающие международные соглашения, к каким, несомненно, относится ЕКПЧ, установили перечень прав, обеспечение которых является основой общемирового правопорядка, закрепив незыблемость и защиту основных прав человека. Конституция РФ, являясь гарантом соблюдения прав человека на территории Российской Федерации, также устанавливает тот перечень основных прав и свобод человека, который подлежит защите в нашей стране без каких-либо исключений, т.е. является основами правопорядка в нашей стране. При этом объем прав, защита которых гарантируется, идентичен за редким исключением (например, Конвенция не защищает социальные права, которые включены в Конституцию, эти права подлежат защите в соответствии с Европейской социальной хартией (принята в г. Страсбурге 03.05.1996). Таким образом, и международные соглашения, и Конституция РФ предусматривают идентичный объем основных и неприкасаемых прав человека, защищаемых на высшем уровне как международным сообществом, так и в нашем государстве. Более того, в Конституции РФ нашла отражение общемировая иерархия ценностей. В связи с этим, полагаем более корректным говорить не о противопоставлении конституционных норм международным, а об их взаимопроникновении и субсидиарности. Поскольку права и свободы человека и гражданина, признанные Конвенцией, это те же по своему существу права и свободы, что закреплены в Конституции РФ, подтверждение их нарушения соответственно Европейским Судом по правам человека и Конституционным Судом Российской Федерации – в силу общей природы правового института этих органов и их предназначения – предполагает возможность использования в целях полного восстановления нарушенных прав единого институционального механизма исполняемых ими решений. В сфере защиты прав человека, в том числе в сфере гарантий права частной собственности, наднациональный уровень не может быть автономным, ибо он осуществляет свои цели лишь во взаимодействии с национальной правозащитной системой, на которую он должен опираться. Это вытекает из самого смысла ст. 1 Конвенции: «Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные Конвенцией». Этот подход отражен в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 03.03.2015 № 417-0 «По запросу Арбитражного суда Центрального округа о проверке конституционности пункта 4 Порядка применения освобождения от уплаты таможенных пошлин при ввозе отдельных категорий товаров на единую таможенную территорию Таможенного союза». Показательным оно является в том смысле, что Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о соотношении норм международного договора (соглашения в рамках Таможенного союза) и конституционных норм. При этом правила Таможенного союза являлись ухудшающими положение лица по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Суд указал, что во взаимосвязи с иными положениями Конституции Российской Федерации, входящими в главу 1 «Основы конституционного строя» и гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» (ст. 1, ч. 1; ст. 2; ст. 15, ч. 1 и 2; ст. 18; ст. 19, ч. 1), это, по существу, означает, что международно-правовое участие Российской Федерации в Таможенном союзе не образует каких-либо предпосылок для отступления от принципов верховенства Конституции Российской Федерации и равенства всех перед законом и судом и во всяком случае не освобождает ее как правовое государство от исполнения своей конституционной обязанности признавать, соблюдать и защищать права человека и гражданина, которые должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваться правосудием. Соответственно, всем действующим от имени Российской Федерации государственным органам и должностным лицам надлежит исходя из смысла правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 27.03.2012 № 8-П, руководствоваться тем, что международное сотрудничество, в том числе в рамках участия России в создаваемых в соответствии с международными договорами межгосударственных объединениях, должно основываться на получивших конституционное и международное признание и подтверждение универсальных принципах, вытекающих из присущего каждой личности человеческого достоинства, – принципе всеобщего уважения прав человека и основных свобод и принципе правовой определенности, а также обеспечивать согласованный учет требований Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. В противном случае основанная на признании всеобщего принципа pacta sunt servanda конституционная обязанность Российской Федерации рассматривать заключенные ею международные договоры в качестве составной части своей правовой системы, имеющей коллизионный приоритет перед российскими законами (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации), и продиктованное данной обязанностью безоговорочное стремление непременно исполнить принятые на себя международные обязательства в отношениях с другими государствами могут приводить к нарушению прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал принцип так называемого согласованного учета, в соответствии с которым необходимо руководствоваться актом, обеспечивающим больший объем прав. Судьи Конституционного Суда РФ в своих публикациях также поддерживают позицию, заключающуюся во взаимодействии и субсидиарности основополагающих международных и конституционных норм. Например, В.Д. Зорькин отмечает, что ЕСПЧ как никто другой заинтересован в расширении диапазона доступных гражданам процедур для защиты их прав на национальном уровне. Поэтому приближение национальных процедур к критериям, закрепленным Конвенцией, увеличивает шансы на признание таких процедур эффективными внутригосударственными средствами правовой защиты. Следует отметить, что с проблемой системы обеспечения прав человека сталкивались и страны ЕС, ощутив значительное сопротивление национальных властей признанию верховенства коммунитарного права ЕС и его «наднациональности» в сфере регулирования вопросов защиты прав и свобод. В практике национальных судов получила развитие так называемая доктрина контрлимитов, выраженная в том, что принцип верховенства права ЕС над национальным правом действует до тех пор, пока ЕС не выходит за рамки собственной компетенции, установленной Договором о Европейском союзе. Так, передача суверенных прав государства Европейскому союзу возможна лишь до тех пор, пока это не касается ключевых ценностей и принципов, гарантированных национальной конституцией, включающих фундаментальные права человека. Таким образом, исходные положения в сфере защиты права частной собственности, разработанные на международном уровне, и основополагающие требования Конституции Российской Федерации необходимо рассматривать не в их противопоставлении, а как единое целое, предназначенное для реализации основных прав и свобод. Поскольку Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод построена на традиционной доктрине прав человека как автономной, независимой личности, то любая идеология не может иметь никакого прикладного значения, пока она не примет формы закона. Внешняя, объективная сторона права частной собственности с точки зрения выполняемой социальной функции представляет собой определенные правила игры, регулирующие взаимоотношения между людьми по поводу природных ресурсов. Международные гарантии права частной собственности объективно реализуемы с помощью внутригосударственных законов и механизмов. Основу правового режима права собственности составляют конституционные нормы, и государство выступает гарантом их реализации. Если же субъективные права закреплены на международном уровне, обязанность их гарантирования лежит на мировом сообществе в лице стран, подписавших соответствующие соглашения. «Конституционным правам и свободам корреспондируют соответствующие обязанности государства. Эти обязанности находят юридическое выражение в виде записанных в законе гарантий, т.е. условий и средств, которые создает и предоставляет государство гражданам для осуществления ими своих основных прав и свобод». В ст. 35 и 36 Конституции Российской Федерации закреплено, что все граждане и юридические лица являются частными собственниками принадлежащего им имущества. В этом качестве они могут быть собственниками любого имущества, в том числе различных видов недвижимости, включая земельные участки, предприятия как имущественные комплексы, а также иметь в собственности оборудование, транспортные средства и другие «средства производства». Наряду с Конституцией РФ и ГК РФ право собственности граждан и юридических лиц гарантируется в ряде иных федеральных законов. Например, в Земельном кодексе РФ закрепляется право собственности на землю граждан и юридических лиц: собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности (ст.15). Отдельную группу конституционно-правовых гарантий представляет деятельность специально уполномоченных органов и лиц, направленная на создание условий по реализации исследуемого права. Конституция РФ устанавливает, что защита прав и свобод является основной обязанностью государства (ч. 1 ст. 45). Гарантом прав и свобод человека и гражданина в РФ является Президент РФ (ст. 80). Специальные задачи по защите прав и свобод граждан осуществляют органы судебного и прокурорского надзора, Конституционный Суд РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ. Кроме того, Конституция РФ предоставляет каждому право обращаться с жалобой в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46). Таким образом, в настоящий момент в Российской Федерации сложилась развернутая система международно-правовых гарантий реализации права частной собственности, находящаяся в тесном взаимодействии с системой национальных (внутригосударственных) правоположений, которая находится во взаимосвязи с ограничениями, являющимися необходимыми для стабильности публичного порядка. В качестве примеров вмешательства государства в право собственности можно привести такие ограничения субъективных прав, как лишение собственности, введение мер по контролю за собственностью, которые прямо указаны в ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также иные меры по ограничению права собственности отдельных лиц. Указанные ограничения могут повлечь негативные с экономической точки зрения последствия для прав и интересов собственника. Статьей 1 Протокола № 1 учитывается это обстоятельство и устанавливаются пределы и условия таких ограничительных и контрольных мер. Так, провозглашается, что каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности, никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Вместе с тем признается незыблемым правом государства «обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов». Определение цели вмешательства и его характеристика в качестве «общественно необходимого» считается прерогативой государства, которое, как показывает практика Европейского Суда, обладает весьма широким усмотрением в отношении того, что является «общественным интересом». Так, заявители пытались оспорить в Суде национализацию в кораблестроительной промышленности, государственные программы передачи собственности от одних лиц к другим. Во всех случаях Европейский Суд в Страсбурге признавал за государством право самостоятельно определять цели и мотивы «общественного интереса». Это не означает, что, принимая решение о лишении собственности или о других формах ограничения собственности, государство при наличии публичной цели обладает любыми полномочиями в отношении ограничения права собственности. Баланс публичных и частных интересов требует от государства гибкого подхода, основанного на равном отношении к частным лицам, учитывающего процедурные гарантии, а также особенности правового регулирования той или иной сферы, в которой применяются меры по контролю за собственностью. Одним из основных принципов, составляющих фундамент правового регулирования права частной собственности, является принцип баланса частного и публичного интересов (или принцип соразмерности). Этот принцип прямо не закреплен в ЕКПЧ и является одним из главных достижений толкования Судом по правам человека Конвенции. Вопрос о соблюдении баланса публичных и частных интересов зачастую являлся решающим, когда ЕСПЧ выносил постановление о соответствии действий государства положениям ЕКПЧ. Данный принцип не имеет единого определения и раскрывается Судом исходя из вида рассматриваемого правоотношения. Так, по делу Прессос Компания Навьера А.О. (Ргеззоз Сотрапіа Кауіега Б. А.) против Бельгии Суд признал, что «национальные власти обладают определенной свободой усмотрения, что является общественно полезным, так как они первыми ощущают наличие проблемы, оправдывающей в интересах общества лишение собственности, и находят меры для разрешения. Любое общее благо принципиально сводимо к благам индивидуальным, что не может быть общего блага, не выражающего благополучия, счастья стоящих за ним индивидов: «...В конечном счете дело является благом лишь в той мере, в какой приносит удовлетворение индивидам». Вместе с тем в большинстве конституций зарубежных стран закреплена социальная функция собственности (включая земельную), позволяющая установить баланс между частными интересами граждан и их объединений по извлечению прибыли от использования земельных участков как объектов недвижимого имущества и публичным интересом, обусловленным в первую очередь необходимостью охраны земли как составной части окружающей среды, части территории и вытекающим из права народов, закрепленного впервые в ч. 2 ст. 1 и ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), где указывалось на «неотъемлемое право народов для достижения своих целей полностью и свободно обладать, пользоваться и распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами. При этом ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования». Следует отметить, что авторы настоящей работы не ставили задачу формулирования значения «баланса частного и публичного интересов». Это обусловлено тем, что определенный как принцип для регулирования правоотношений во многих сферах такой баланс опирается прежде всего на содержание отношения и определения границ частного и публичного интересов для каждой группы правоотношений. В связи с этим предлагается воспринимать термины «баланс», «соразмерность» и т.д. в их лингвистическом смысле, а категорию «баланс частного и публичного интересов» в качестве принципа, раскрытие которого является перманентным процессом и задачей судебной практики. Принцип баланса публичных и частных интересов (принцип соразмерности или пропорциональности) является частью принципа верховенства права, сформулированного практикой Европейского Суда по правам человека в качестве одного из базовых стандартов правового регулирования и широко применяемого в вопросах защиты права собственности. Данный принцип изучался российскими правоведами достаточно подробно на базе прецедентов Европейского Суда по правам человека. С учетом практики выработаны критерии допустимости вмешательства в частную собственность. Эти критерии состоят в том, что одновременно должны выполняться требования законности, осуществления вмешательства в общественные интересы, соблюдения справедливого баланса частного и общего интересов. Если нет хотя бы одного условия, вмешательство считается недопустимым. В решениях Европейского Суда постоянно воспроизводится этот тезис. Подчеркивается, впрочем, что Европейский Суд не ревизует вообще закон, а проверяет применение закона в данном случае; если такое применение оказывается противоречащим Конвенции, то решение принимается в пользу частного лица, хотя бы ответчик убедительно доказал, что оспариваемый судебный акт представляет собой безупречно точное применение закона. Т.Н. Нешатаева, раскрывая такой принцип верховенства права, отмечает, что «это весьма объемный принцип, состоящий из нескольких элементов: правовой определенности, правовой эффективности и баланса интересов или пропорциональности ... все они характеризуют главную черту принципа верховенства права – предсказуемость правовых предписаний. Согласно этому принципу любой нормативный акт, в том числе судебное решение, служит источником права только в случае, если носит определенный характер, эффективно регулирует правоотношения и содержит пропорциональные меры правового регулирования. При отсутствии какого-либо из указанных элементов международные суды могут признать не соответствующими принципу верховенства права и закон, и договор, и судебное решение ... Таким образом, европейские суды под принципом верховенства права понимают не принцип законности, сформулированный в позитивном праве, но скорее общий естественно-правовой принцип предсказуемости и справедливости нормативных писаных правил ... верховенство права предопределяет принцип законности и служит основой последнего». Вызывает внимание позиция ученых, которые утверждают, что принцип беспрепятственного осуществления гражданских прав обращен прежде всего к обладателю субъективного гражданского права, он очерчивает возможности и границы его собственного поведения, а границами поведения других участников гражданских правоотношений являются юридические императивы принципа недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в личные дела. Подобной точки зрения придерживается Е.А. Суханов, который утверждает: «Принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела характеризует гражданское право как частное право. Он обращен прежде всего к публичной власти и ее органам». М.И. Брагинский понимает под данным началом «запрещение незаконного вторжения в частную жизнь со стороны государства». Данный принцип актуализировался в связи с законодательной переориентацией от приоритета государственного, публичного интереса в советский период развития государства к приоритету гармоничного сочетания общественного, частного (личного) и государственного интересов в действующем законодательстве. Названное начало действует как в Конституции РФ, так и в Гражданском кодексе РФ, Гражданском процессуальном кодексе РФ, Арбитражном процессуальном кодексе РФ, Уголовном кодексе РФ, Уголовно-процессуальном кодексе РФ и других нормативных правовых актах. Оно заложено и в международных правовых актах: Всеобщая декларация прав человека (ст. 29) ограничивает осуществление прав человека целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения требований общественного порядка и общего благосостояния. Таким образом, принцип соразмерности, сочетания частных и общественных интересов содержит универсальную для различных правовых систем целевую установку. Соразмерность в контексте баланса интересов предполагает создание такого механизма реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений, при котором максимально обеспечены целостность и сохранность прав отдельной личности, не ущемляющих интересы общества. В механизме осуществления гражданских прав и исполнения обязанностей он выступает конструктивным, формообразующим фактором, действуя на этапе доктринального осознания и формирования объективных норм. Внимание! Авторские права на книгу "Обеспечение прокурором баланса частного и публичного интересов в сфере защиты права частной собственности. Монография" (Александрова Л.И., Бут Н.Д., Диканова Т.А. и др.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
