Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы. Монография

Благов Ю.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 13.04.2017 ISBN: 9785392244577 Язык: Объем текста: 144 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Глава I. Органы местного самоуправления в системе органов публичной власти

Глава II. Реформирование института организационных моделей местного самоуправления

Глава III. Распределение полномочий между органами публичной власти в сфере местного самоуправления

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава III.
Распределение полномочий между органами публичной власти в сфере местного самоуправления

§ 1. Теоретические основы распределения полномочий между органами публичной власти в сфере местного самоуправления

Толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности или ведения дел. Ц. А. Ямпольская рассматривала «полномочия государственных органов как единство прав и обязанностей, как “правообязанность”». В. Е. Чиркин под полномочиями понимает «совокупность прав и обязанностей субъектов правоотношений, которые являются производными от предметов ведения и не могут выходить за их рамки». С. А. Авакьян определяет полномочия как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом. По мнению А. Д. Селюкова, «наличие полномочий для органов местного самоуправления означает наличие определенного круга обязанностей и соответствующих прав для осуществления вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий».

Очевидно, что термин «полномочие» относится к конкретным субъектам правоотношений, и в первую очередь к органам публичной власти и их должностным лицам, поскольку является составной частью и неотъемлемым атрибутом понятия «орган». При этом понятие «полномочия» применительно к органам публичной власти следует рассматривать как единое целое, т. е. в неразрывной связи прав и обязанностей, так как в данном случае права одновременно являются и обязанностями, необходимыми для осуществления установленных задач и функций.

С понятием «полномочия» очень тесно связано понятие «компетенция». Легально установленное определение компетенции (содержащееся в нормативно-правовых актах) в настоящее время отсутствует, в связи с чем в научной литературе предлагается множество подходов к данной правовой категории. Смысл понятия «компетенция» производен от латинского competentia — принадлежность по праву, т. е. круг полномочий учреждения или лица. Почти все словари дают именно такое объяснение. В другом случае компетенция определяется как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления).

Среди множества подходов можно выделить три основные позиции: 1) компетенция рассматривается как совокупность властных полномочий (узкий подход); 2) компетенция, включает в себя помимо полномочий такой элемент, как предметы ведения; 3) содержание компетенции помимо перечисленных двух элементов включает в себя и некоторые другие (чаще всего — функции, ответственность за неисполнение полномочий, иногда — нормативно установленные цели, совокупность форм, методов работы и др.) — «широкий подход», приверженцами которого в той или иной мере являются В. М. Манохин, Е. Б. Лупарев, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Н. А. Тарасьян, А. Ю. Якимов и др. На наш взгляд, оптимальным среди названных подходов представляется тот, который под компетенцией понимает совокупность властных полномочий и предметов ведения.

Сказанное справедливо как для компетенции государства (местного самоуправления), так и для компетенции государственного (муниципального) органа, поскольку компетенция государства (местного самоуправления) осуществляется через государственные (муниципальные органы), компетенция которых носит производный характер.

О. Е. Кутафин рассматривал предметы ведения как области общественных отношений, в рамках которых действует орган власти, как круг деятельности органа, отмечая, что это не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а обозначение крупных областей государственной деятельности. Ю. А. Тихомиров определяет предметы ведения как «юридически определенные сферы и объекты воздействия уполномоченных субъектов». Соответственно, «под предметами ведения местного самоуправления следует понимать совокупности сфер общественных отношений, закрепленных законодательством и межмуниципальными договорами, в которых органы местного самоуправления либо население муниципального образования посредством прямого волеизъявления правомочны принимать юридически значимые решения».

Правовое регулирование местного самоуправления имеет многоуровневый характер. Каждый из уровней власти имеет особенное значение в этом процессе, регулируя как общие принципы организации местного самоуправления, так и особенности осуществления этих принципов на различных территориях.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В основе собственной компетенции местного самоуправления лежат вопросы непосредственного жизнеобеспечения, т. е. обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципалитета.

Как справедливо отмечает А. Н. Костюков, публичная власть на местном уровне проявляется в двух аспектах. «Во-первых, власть, возникающая в связи с непосредственным осуществлением полномочий, принадлежащих самому муниципальному образованию, его населению и органам местного самоуправления, во-вторых, в системе местного самоуправления действуют и органы государственной власти, которые также являются субъектами местного самоуправления». Полномочия в области местного самоуправления имеют не только органы местного самоуправления, но и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов РФ.

Как известно, в теории выделяется три модели взаимоотношений государства и местного самоуправления: 1) административная; 2) децентрализованная; 3) дуалистическая. При административной модели органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти; местная власть встроена в систему государственной власти. При децентрализованной модели органы местного самоуправления отделены от системы государственной власти, формируются местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть связана в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства. При дуалистической модели местная власть контролируется государством в той степени, в которой она участвует в решении государственных задач; вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным.

С позиций системно-структурного подхода И. В. Бабичев выделяет три основных варианта возможных взаимоотношений государства (в лице органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ) и муниципальных образований:

«1) государство выступает во взаимоотношениях с муниципальным образованием как субъект местного самоуправления (специальной компетенции), а муниципальное образование — как субъект государства специальной компетенции; взаимоотношения имеют двусторонний характер взаимодействия;

2) государство выступает как субъект окружения муниципального образования; взаимоотношения имеют характер одностороннего действия (от государства к муниципальному образованию);

3) взаимоотношения по поводу переданных муниципальному образованию отдельных государственных полномочий имеют двусторонний характер взаимодействия, муниципальные образования выступают в них как субъекты государства (специальной компетенции) ».

Разные органы имеют неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений. Орган центральной власти не может предусмотреть всех нюансов применения вынесенного (принятого) им решения. Напротив, местные органы власти не в состоянии иметь полное представление об общих пропорциях и структуре хозяйства в целом, о тенденциях его развития, об участии страны в международном разделении труда. В случае, когда мелкие вопросы необоснованно включают в компетенцию органа, занимающего высокое место в системе органов государственной власти, происходит замедление их решения, втягивается большое количество инстанций. Вышестоящая инстанция зачастую копирует представление нижестоящих инстанций, их работа приобретает в этой части формальный характер. «Таким образом, с одной стороны, государственные дела весьма важны для “мест”, а с другой стороны — локальные дела не безразличны для государства, поскольку в совокупности определяют состояние общегосударственной деятельности».

Л. А. Велихов писал: «Грубым образом компетенция центральных правительственных органов и органов местного самоуправления обычно разграничивается так, что первые ведают общегосударственные дела, а вторые обслуживают местные хозяйственные пользы и нужды. Однако провести четкую грань между первым и вторым родом деятельности на практике весьма затруднительно. Государство едва ли может быть вовсе не заинтересованным, например, в правильном обеспечении низшего образования или социальной помощи в городах, в регулировании городской промышленности и торговли, не говоря уже о больнично-санитарных мероприятиях. С другой стороны, вследствие усложнения общегосударственных дел, последние не всегда могут быть удовлетворительно обслуживаемы одними бюрократическими учреждениями, и привлечение сюда сил местных самоуправлений подчас становится неизбежным».

В современных условиях существует дополнительная проблема разграничения вопросов, требующих решения на местном уровне, между государством и муниципальными образованиями. Такое разграничение направлено на обеспечение эффективности осуществления публичной власти. Как справедливо отмечает В. И. Васильев, «то, что может хорошо делаться на низовом уровне с учетом всех особенностей и обстоятельств места и времени, должно делаться именно на этом и ни на каком другом уровне».

Интересна позиция С. А. Авакьяна, согласно которой «никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения — федеральный, региональный и местный. Все, что сейчас записано в законе как вопросы местного значения, — это фактически вопросы, единые для страны». «Местное самоуправление является в ряде отношений продолжением государственной власти». Данные высказывания представляются чересчур категоричными. В то же время сложно не согласиться с мнением А. А. Сергеева, согласно которому «многие сферы отношений, определенные как вопросы местного значения, пересекаются со сферой государственных функций (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения и т. д.) ». Заслуживает внимания взгляд Н. С. Тимофеева, согласно которому «местное самоуправление должно быть податливо чужой воле (разумеется, воле государства), но не управляемо ею. Не ограниченным в проявлениях, но имеющим свои законы. Мы ищем предопределенность и гармонию, но они изменчивы и на каждом отрезке времени свои, связанные с прошлым и предопределяющие будущее. И здесь вечный закон жизни — движение и единство борьбы противоположностей во имя жизни».

По мнению Н. С. Бондаря, «Конституция РФ ориентирует федерального законодателя на создание эффективной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, поэтому он не лишен свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе; однако законодатель, во всяком случае, не вправе ставить под сомнение само существо института предметов совместного ведения, что предполагает компетенционное взаимодействие уровней государственной власти в данном аспекте».

Как отмечает А. Н. Костюков, «государство как субъект муниципально-правовых отношений обеспечивает гарантии и условия функционирования местного самоуправления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, оказывает содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Свои права и обязанности в области местного самоуправления государство реализует через органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

Государство несет ряд обязанностей по отношению к местному самоуправлению. Так, оно обязано обеспечить самостоятельность местного самоуправления, обеспечить его право на судебную защиту, компенсировать дополнительные расходы, которые несет местное самоуправление в связи с выполнением решений органов государственной власти и т. д. Эти обязанности закрепляются в соответствующих законодательных и иных нормативных актах, но одного лишь нормативного закрепления недостаточно для их выполнения. Необходимы иные, помимо правовых, гарантии — организационные, экономические и т. д.

«Правовое регулирование одних и тех же вопросов в сфере местного самоуправления должно осуществляться как общими, так и конкретными правовыми нормами, но их соотношение на каждом уровне должно быть достаточным для того, чтобы на территории каждого муниципального образования можно было учесть исторические и иные местные традиции». Такое регулирование способствует реализации конституционно-правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации на территории каждого муниципального образования и в Российской Федерации в целом. Одновременно правовые акты должны создают определенное пространство для инициативы, самостоятельности, выбора адекватных для каждого муниципального образования методов и приемов деятельности.

В рамках всего государства учет исторических и иных местных традиций всегда должен корректироваться интересами региона и государства в целом. Соблюдение гармонии общенациональных, региональных и местных интересов — это аксиома правового регулирования в странах с федеративным устройством.

Государство в силу своей особенной природы, а также в интересах формирования единого правового пространства всегда стремится к единообразию, унификации, формализации. Однако при значительной нормативной экспансии государства подавляется естественная природа многообразия и дифференцирующая составляющая особенного. А ведь именно они позволяют учитывать конкретные интересы местного сообщества. Формализация трудно согласуется с особенностями каждого региона. А муниципальное строительство — это всегда поиск типичного в многообразии и общего в типичном. Единообразие, унификация и формализм не согласуются с конкретными особенностями каждого региона, каждого муниципального образования. В этой связи часто звучат призывы в определенной степени ослабить регулирующее воздействие федерального центра на местное самоуправление.

Возникает закономерный вопрос — а где же та грань, за пределами которой должно заканчиваться правовое регулирование местного самоуправления со стороны государства? Сужение поля такого регулирования способно привести к разрушению единого политико-правового пространства. В то же время безграничное расширение регулирующей роли государства в сфере местного самоуправления не позволит учесть всех его особенностей, что несет в себе колоссальный деструктивный заряд.

По мнению Т. М. Бялкиной, правовое регулирование местного самоуправления на уровне субъекта РФ характеризуется следующими особенностями: «1) творческий характер законодательства — правовое регулирование до возникновения соответствующих правоотношений (на сегодняшний день творческий потенциал муниципальных правотворческих органов существенно ограничен императивными нормами федерального и регионального законодательства); 2) региональное законодательство является важнейшим элементом правового регулирования местного самоуправления; 3) региональное законодательство выступает источником совершенствования федерального законодательства, выполняя функцию стимулятора его обновления и развития». Также Т. М. Бялкина отмечает, что прежняя редакция Федерального закона № 131-ФЗ предусматривала возможность при наступлении определенных условий временное вмешательство органов государственной власти в решение вопросов местного значения и передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. «Законодательные новации 2014–2015 гг. могут привести к необоснованной практике вмешательства органов государственной власти субъектов РФ в компетенцию органов местного самоуправления, что нарушает принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, который относится к числу важнейших конституционных принципов местного самоуправления».

Ю. В. Ким отмечает: «При очередной новеллизации Федерального закона № 131-ФЗ в 2014 г. получил развитие подход, укрепляющий позиции субъектов РФ методом ослабления самоуправленческих начал, но на деле создающий предпосылки к перегрузке и усложнению нормативно-правовой базы местного самоуправления избыточным законодательным регулированием. Достаточно одиозным, создающим предпосылки для проявлений волюнтаризма на субфедеральном уровне представляется наделение субъекта РФ правом на перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ».

В соответствии с новой редакцией Федерального закона № 131-ФЗ субъект РФ перераспределяет полномочия не между различными типами (уровнями) муниципальных образований, а именно между муниципальным и государственным уровнями власти. Соответственно, полномочия могут быть как переданы органам местного самоуправления, так и изъяты у них по решению органов власти субъекта РФ. В этой связи не совсем понятно, как такой подход к правовому регулированию сочетается с имеющей важнейшее доктринальное значение правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П. В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что «вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления… Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения».

Правовую позицию Конституционного Суда РФ разделяют не все судьи. Так, особое мнение высказали по данному вопросу судьи Н. В. Витрук и Г. А. Гаджиев.

По мнению Н. В. Витрука, «Федеральный закон № 154-ФЗ не устанавливает запрет на возможность передачи отдельных полномочий местного самоуправления в решении вопросов местного значения органам государственной власти, прежде всего местным (территориальным) органам государственной власти, наиболее приближенным к местному самоуправлению. В случае передачи органом местного самоуправления органу государственной власти отдельных своих полномочий, вернее — их временного исполнения, местное самоуправление сохраняется, и права органов местного самоуправления не умаляются, так как решение о такой передаче принимается самостоятельно представительным органом местного самоуправления либо непосредственно населением. Передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти — мера временная, а не постоянная. И самое важное состоит в том, что передача отдельных полномочий органов местного самоуправления, их временное исполнение органами государственной власти [прежде всего — местными (территориальными) органами государственной власти] осуществляется на основе договора, их взаимного согласия. Развитие договорных начал в публичном праве — перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации. Как показывает современная практика, вопросы местного значения (снабжение электроэнергией, теплом, водоснабжением и т. п.) не всегда могут быть решены органами местного самоуправления своими силами, под свою ответственность».

По мнению Г. А. Гаджиева, «принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения непосредственно подразумевает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти».

Юридическая Благов Ю.В. Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы. Монография

Юридическая Благов Ю.В. Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы. Монография

В монографии исследуются актуальные проблемы проходящей в России муниципально-правовой реформы. Исследованы место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, генезис взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России. Сделан вывод о непоследовательной государственной политике в данной сфере, постепенном встраивании органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти (на примерах новых организационных моделей местного самоуправления и трансформации принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления).<br /> Законодательство приводится по состоянию на сентябрь 2016 г.<br /> Предложены различные варианты постепенного возвращения к конституционной модели организации местного самоуправления. Также рассмотрены теоретические и практические проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления, разработаны предложения по совершенствованию существующего правового регулирования.