Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы. Монография

Благов Ю.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 13.04.2017 ISBN: 9785392244577 Язык: Объем текста: 144 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Глава I. Органы местного самоуправления в системе органов публичной власти

Глава II. Реформирование института организационных моделей местного самоуправления

Глава III. Распределение полномочий между органами публичной власти в сфере местного самоуправления

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава I.
Органы местного самоуправления в системе органов публичной власти

§ 1. Место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти

Власть — одно из ключевых, наиболее масштабных и многогранных явлений в жизни общества. Только в русском языке она оценивается и характеризуется более чем пятью тысячами понятий и категорий. Каждое из определений власти акцентирует внимание на ее отдельных проявлениях и связано с конкретным подходом к ее рассмотрению.

Власть в самом общем смысле представляет собой возможность и способность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств. Учитывая многообразие подходов к пониманию власти, представляется, что власть как правовую категорию следует рассматривать в качестве общественного отношения двух или более субъектов с неравными по объему правами и обязанностями, для которого характерно превалирование воли одного из субъектов над волей другого субъекта (субъектов), что побуждает последнего к совершению (отказу от совершения) определенного рода действий. При этом в основании такого побуждения может лежать как принуждение, так и добровольное подчинение.

Публичная власть характеризуется рядом специфических признаков. Во-первых, исторически она основана на организации и функционировании территориальных общностей и коллективов. Так, по мнению В. Е. Чиркина, «к территориальным публичным коллективам относятся само общество в государственных границах страны, народ субъекта Федерации, муниципального образования, который представлен на выборах, референдумах, сельских сходах корпусом избирателей. Именно эти лица избирают представительные органы, выборных должностных лиц, решают вопросы, вынесенные на референдум, совершают другие действия, имеющие важнейшее публичное значение».

Во-вторых, публичная власть, в отличие от иных видов власти, осуществляет свою дельность через публичные органы и учреждения, образующие механизм этой власти.

В-третьих, обязательными признаками современной публичной власти являются ее открытость, известность, что проявляется в публичности деятельности властных институтов.

В-четвертых, публичная власть в качестве средств воздействия использует систему общеобязательных велений — норм права — общеобязательных правил поведения, адресованных неопределенному кругу лиц, рассчитанных на многократное применение, санкционированных государством в лице населения непосредственно или органов государственной власти и местного самоуправления и обеспеченных силой государственного принуждения. «Отличительным признаком публичной власти являются суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными публичными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах».

В-пятых, особенностью публичной власти является и то, что ее объект и субъект обычно не совпадают — властвующий и подвластный четко разделены. «В общефилософском значении сущность власти проявляется в отношении определенного субъекта к объекту воздействия, побуждении объекта воздействия действовать по воле субъекта воздействия».

В-шестых, Т. Я. Хабриева характеризует публичную власть как «реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов, и на каждом уровне такая власть имеет свои полномочия».

Целостная и системная концепция публичной власти в Российской Федерации сформировалась на основании опыта функционирования властных институтов, начиная с принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этой концепции публичная власть в России представляет собой систему из трех равноценных и равнозначных подсистем (уровней, видов) власти: государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть).

В свою очередь, федеральный уровень публичной власти и уровень публичной власти субъектов РФ образуют определенную подсистему — государственную власть. Поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, муниципальная (местная) власть является самостоятельной подсистемой публичной власти.

Сказанное является основанием для рассмотрения публичной власти в качестве родового понятия по отношению к ее видам — государственной власти, осуществляемой многонациональным народом Российской Федерации непосредственно через институты непосредственной демократии федерального и регионального масштаба, а также через органы государственной власти федерального и регионального уровней (на уровне субъектов РФ) и муниципальной власти, осуществляемой многонациональным народом Российской Федерации (местным населением на территории муниципального образования) непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ. Так, в п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. № 7-П сказано: «…местное самоуправление — как публичная (муниципальная) власть — осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Государственная власть является высшей формой публичной власти, так как, во-первых, ее социальным источником является народ всей страны, во-вторых, в силу этого только государственная власть обладает суверенным характером, в-третьих, только она может регулировать все вопросы жизнедеятельности общества, в-четвертых, именно она наделяет предметами ведения и полномочиями остальные публичные территориальные коллективы, наделяет основами компетенции их органы. Государство — официальный представитель всего общества страны на международной арене. Его власть распространяется на всю территорию государства, включая ее подвижные части в границах и вне границ — самолеты, корабли под флагом государства, космические аппараты, на граждан государства, находящихся за границей. Власть государства имеет универсальный характер: она может распространяться на все отношения, которые регулируются государством и правом и поддаются такому регулированию. Государственная власть едина. Разделение ее на определенные виды не противоречит единству государственной власти, единству политики, проводимой по принципиальным вопросам всеми ее органами. Государственная власть есть концентрированное выражение воли и силы государства, воплощенное в государственных органах и учреждениях.

Несмотря на то, что собственная власть субъектов РФ по предметам их ведения (в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ) названа в Конституции РФ государственной властью, субъект Федерации почти нигде ни юридически (за исключением республик в составе Российской Федерации), ни фактически не рассматривается как государство. Следует согласиться с В. Е. Чиркиным, утверждающим, что «это — государственное (государствоподобное) образование. Его собственная публичная власть в пределах его предметов ведения не является государственной властью. Это — государствоподобная несуверенная публичная власть».

Относительно природы и характеристики местного самоуправления как разновидности публичной власти по сей день ведутся жаркие дискуссии. Самостоятельность местного самоуправления, по мнению отдельных авторов, понимается как значительная автономия местной власти. Так, А. Н. Костюков пишет: «Местное самоуправление является не просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов, оно выражает идею самоорганизации самих местных жителей, это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Местная автономия, разделение власти на государственную и местную — условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей. Основным субъектом местного самоуправления являются не властные органы, а местные сообщества, сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц. Этот принцип составляет сердцевину философии самоуправления». В. А. Баранчиков отмечает, что «местное самоуправление в качестве публичной власти, в отличие от государства, входит в состав гражданского общества, является стержнем его формирования и развития». Напротив, Н. В. Постовой полагает, что «органы местного самоуправления являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, так как публичные полномочия присущи и органам государственной власти, и органам местного самоуправления, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях. Государственность местного самоуправления проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных проектов и т. д. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Принимает государство реальный закон о становлении местного самоуправления — оно есть, не принимает — самоуправления быть не может».

На основе анализа различных подходов к определению местного самоуправления можно выделить его основные черты.

Во-первых, местное самоуправление — разновидность публичной власти, которая установлена законом и осуществляется в рамках закона.

Во-вторых, наличие публичной власти позволяет населению и органам местного самоуправления выполнять значительное число местных дел и отдельные государственные дела на территории муниципального образования.

В-третьих, местное самоуправление имеет самостоятельную материально-финансовую основу в виде муниципального бюджета, муниципального имущества.

Науке муниципального права известны несколько теорий местного самоуправления, построенные в зависимости от определенного уровня взаимоотношений местного управления и государства. Так, на разных исторических этапах выделялись: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления.

В науке муниципального права также выделяют модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. По мнению Н. Л. Пешина, под «моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик». Традиционно выделяется 3 модели.

Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти и является ее продолжением. Об особенностях административной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти весьма остро отзывался Л. А. Велихов: «Приказная форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому “полицейскому государству”, в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства».

Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства. В чистом виде данная модель на сегодняшний день отсутствует. Пожалуй, в наибольшей степени к этой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной властей в отдельных штатах США. Как отмечает Е. С. Шугрина, «в каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой “мини-государства” со своей системой правовых актов, землей, собственностью, финансами, органами правопорядка, развитой системой управления, основанной на широком использовании форм прямой демократии».

Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. Местное самоуправление является, с одной стороны, «продолжением» государства, с другой — общественным институтом. «Степень дуалистичности модели взаимоотношений государства и местного самоуправления можно оценить через величину “стоимости” полномочий, которые осуществляют органы государства в сфере местного самоуправления, и полномочий, которые осуществляют органы местного самоуправления по исполнению переданных государственных полномочий, в соотношении с величиной “стоимости” полномочий, которые осуществляют субъекты местного самоуправления по решению вопросов местного значения и других вопросов местного самоуправления».

Представляется, что природа современного российского местного самоуправления основана именно на дуалистической теории, поскольку муниципальные образования имеют вопросы местного значения, в основе местного самоуправления (в дореформенном варианте) лежали общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль), однако в то же время допускается серьезное вмешательство органов государственной власти в сферу местного самоуправления.

Для определения соотношения местного самоуправления и государственной власти в России необходимо, прежде всего, обозначить, в каких пределах государственная власть допускает местное самоуправление. Конституцией РФ 1993 г. наряду с двумя уровнями государственной власти (федеральной и субъектов РФ) определен и третий властный уровень — местное самоуправление, не входящее в государственно-властную систему. Нет никаких оснований говорить о полном отделении местного самоуправления от государства. Вместе с тем органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это принципиальное положение закреплено в ст. 12 Конституции РФ. Однако самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной, так как оно существует и действует в рамках единого государства. Местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Это не означает функциональной отделенности местного самоуправления от государственной власти.

Е. С. Шугрина, рассматривая соотношение понятий «местная» и «государственная» власть, отмечает, что «муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эти властные функции; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление власти на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней юридическим и физическим лицам; возможность использования средств законодательно институализированного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета. Территория муниципального образования есть территория государства, местные жители являются гражданами государства. Статус местного самоуправления определяется государством в Конституции и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются в русле единой государственной политики; органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Органы местного самоуправления не обладают “компетенцией устанавливать свою компетенцию”, т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом».

Однако муниципальная власть обладает признаками, качественно отличающими ее от государственной власти. Это, во-первых, «особый субъект муниципально-правовых отношений — население муниципального образования. В лице населения имеет место совпадение объекта и субъекта муниципально-правового регулирования». На местном уровне субъектом управления являются не органы и должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ (необходимо отметить, что последнее положение с каждым годом подвергается все большему ограничению). Во-вторых, можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. В-третьих, самостоятельное, обособленное от государственного воздействия осуществление населением принадлежащей ему власти посредством непосредственной демократии и через органы территориального общественного самоуправления (на практике данные формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления не получили серьезного развития, хотя возможности для роста существуют). В-четвертых, самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления. В-пятых, «первичность, приоритетность муниципального права по отношению к другим отраслям права в вопросах организации местного самоуправления». В-шестых, материально-финансовую базу местного самоуправления составляют муниципальная собственность и местный бюджет.

Н. Л. Пешин выделяет следующие признаки муниципальной власти, отличающие ее от государственной власти. «Это наличие особого — муниципального — уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения. Во многих случаях эта власть может осуществляться непосредственно населением. Депутаты, выборные должностные лица (в особенности на низовом уровне) избираются жителями, как правило, из “своего круга”. Местная власть, как и общественная, строится на принципах самоорганизации и саморегуляции. Местная власть не обладает собственным аппаратом принуждения».

Юридическая Благов Ю.В. Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы. Монография

Юридическая Благов Ю.В. Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы. Монография

В монографии исследуются актуальные проблемы проходящей в России муниципально-правовой реформы. Исследованы место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, генезис взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России. Сделан вывод о непоследовательной государственной политике в данной сфере, постепенном встраивании органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти (на примерах новых организационных моделей местного самоуправления и трансформации принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления).<br /> Законодательство приводится по состоянию на сентябрь 2016 г.<br /> Предложены различные варианты постепенного возвращения к конституционной модели организации местного самоуправления. Также рассмотрены теоретические и практические проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления, разработаны предложения по совершенствованию существующего правового регулирования.