Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы. Монография

Благов Ю.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 13.04.2017 ISBN: 9785392244577 Язык: Объем текста: 144 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Глава I. Органы местного самоуправления в системе органов публичной власти

Глава II. Реформирование института организационных моделей местного самоуправления

Глава III. Распределение полномочий между органами публичной власти в сфере местного самоуправления

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава II.
Реформирование института организационных моделей местного самоуправления

§ 1. Развитие института организационных моделей местного самоуправления в современной России

При самом общем приближении под организационной моделью местного самоуправления понимается система и структура органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, находящихся в вертикальной и горизонтальной взаимосвязях между собой.

Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550–1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее — закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550–1) была закреплена следующая структура местных органов власти и управления. Местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов или, в зависимости от местных, национальных традиций, иные по наименованию представительные органы власти. Советы избирались гражданами, проживающими на территории соответственно района, города, района в городе, поселка, сельсовета, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Работу Совета организовывал Председатель Совета, избираемый депутатами на сессии из своего состава сроком на пять лет. Он же представлял Совет в отношениях с населением, трудовыми коллективами, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями

Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая осуществляла исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение актов Союза ССР, действующих на территории Российской Федерации, законов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, решений местных Советов, принятых в пределах их полномочий, обеспечивала права и законные интересы органов местного самоуправления и граждан. Структура местной администрации, а также размер расходов на ее содержание утверждались соответствующим Советом. Местная администрация была подотчетна соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах их компетенции. Деятельностью местной администрации руководил глава местной администрации, избиравшийся сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании.

Пришедший на смену Закону РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550–1 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под органами местного самоуправления понимал выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. При этом наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований являлось обязательным.

Представительный орган местного самоуправления состоял из депутатов, избиравшихся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Уставом муниципального образования могла быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования избирался гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ. Глава муниципального образования наделялся собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования были подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. В уставе муниципального образования, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, указанных выше, могли быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Аналогичные положения были закреплены в первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ч. 2 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в первоначальной редакции представительный орган поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоял из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за некоторыми исключениями, касающимися представительного органа муниципального района. В соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в первоначальной редакции глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: либо избирался на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входил в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и являлся его председателем, либо возглавлял местную администрацию. Главой местной администрации являлся глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Модель, согласно которой глава муниципального образования избирается населением на прямых выборах либо представительным органом муниципального образования из своего числа и возглавляет местный представительный орган, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, получила название «совет-менеджер» или «сити-менеджер». При этом именно на назначенного по контракту сити-менеджера были возложены исполнительно-распорядительные функции, основные управленческие задачи на местах. Фактически сити-менеджер заменил собой мэра, хотя последний формально и оставался главой муниципального образования.

В соответствии с ч. 5 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в первоначальной редакции в случае назначения главы местной администрации по контракту члены конкурсной комиссии поселения назначались представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначались представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Как мы видим, уже первоначальная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ допускала вмешательство органов государственной власти субъекта РФ [законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ] в процедуру назначения главы местной администрации.

Данная модель в ограниченном объеме начала применяться практически сразу после вступления Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в силу. Так, в 2005 г. модель «сити-менеджера» была введена в Пензе и в Тюмени. По состоянию на 20 ноября 2007 г. около 4 тыс. местных администраций возглавляли назначенные по контракту по итогам конкурсов главы администраций. К 2009 г. сити-менеджеры возглавляли уже около 9 тыс. местных администраций.

В 2009–2011 гг. процесс внедрения модели сити-менеджера охватил всю территорию России. К началу 2011 г. модель сити-менеджера была введена в 40 субъектах РФ из 83. Данный процесс носил ярко выраженную политическую окраску и отдельными исследователями характеризовался не иначе как «федеральный тренд». Вместе с тем не во всех регионах данные нововведения проходили удачно. Так, «горячими точками» на карте России в плане противостояния населения муниципального образования установлению организационной модели «сити-менеджера» стали такие крупные города, как Екатеринбург, Пермь, Пятигорск, Омск, Сургут и др. К сожалению, несмотря на бурные протесты населения, институт «сити-менеджера» был введен в Екатеринбурге, Перми, Нижнем Новгороде, Челябинске и других крупных городах России. В Омске после продолжительных и не во всех случаях политкорректных дискуссий институт сити-менеджера в тот период введен не был. Необходимо отметить, что данная модель заимствована российским законодателем из зарубежного опыта, в частности опыта США. Однако модель сити-менеджера не применяется в мегаполисах и крупных городах населением свыше 250 тыс. чел. «В США модель сити-менеджера преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек, при этом данная система чаще появляется в новых, быстрорастущих средних и небольших городах, относительно однородных по социальному и расово-этническому составу». Зарубежный опыт, перенесенный на российскую почву, трансформировался до неузнаваемости.

Причина активного внедрения организационной модели «сити-менеджера» в крупных городах Российской Федерации во многом заключалась в наличии у мегаполисов концентрированных экономических ресурсов, управление которыми обеспечивало политическую власть в стране. Как отмечает А. Н. Костюков, «процесс внедрения данной модели носил ярко выраженную политическую окраску».

Не обусловленное объективными причинами, внедрение модели сити-менеджера является губительным для местного самоуправления как конституционной ценности, поскольку ограничивает закрепленную ст. 12 Конституции РФ самостоятельность органов местного самоуправления, предоставляет высшему должностному лицу субъекта РФ реальную возможность влияния на главу местной администрации и влечет его фактическую зависимость от высшего должностного лица субъекта РФ.

Сложившаяся муниципально-правовая политика в данной области уже в тот период несла в себе колоссальный деструктивный заряд, поскольку серьезно ограничивала местное самоуправление в Российской Федерации.

В июле 2011 г. Министр регионального развития В. Ф. Басаргин, основываясь на мнении экспертов, заявил, что не считает возможным дальнейшее распространение сити-менеджеров. Министр подтвердил то, о чем говорили эксперты еще в начале 2000-х гг.: «у наемного чиновника нет ответственности перед населением». После данного заявления В. Ф. Басаргина процесс повсеместного внедрения модели «сити-менеджер» был приостановлен.

Принятие Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (далее — Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ) ознаменовало собой новый этап реформирования института организационных моделей местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ) сохранял существовавшие ранее три организационные модели местного самоуправления. Согласно первой модели (традиционная модель) глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет местную администрацию. Согласно второй модели глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования и одновременно замещает должность председателя представительного органа. Глава местной администрации в указанной модели назначается на должность по контракту, заключаемому представительным органом муниципального образования, по результатам конкурса на замещение указанной должности (модель «совет-менеджер» или «сити-менеджер»). Согласно третьей модели глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет представительный орган, а глава местной администрации назначается на должность по контракту (модель «избранный мэр и сильный управляющий»). В соответствии с подп. «а» п. 17 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ субъектам РФ было предоставлено право региональным законом либо изменить, либо сохранить прежний порядок наделения полномочиями главы муниципального образования и, соответственно, организационную модель местного самоуправления (ранее этот вопрос решался уставом муниципального образования). Причем в соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ субъекты РФ были обязаны в течение шести месяцев со дня вступления в силу указанного закона принять законы субъектов РФ, изменяющие либо сохраняющие прежний порядок наделения полномочиями главы муниципального образования. Однако, как показала практика, муниципально-правовая политика была направлена на максимальное распространение модели «сити-менеджер», предполагающей замену прямых выборов главы муниципального образования населением на его выборы депутатами представительного органа муниципального образования из своего состава, при этом глава местной администрации должен назначаться конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (далее — Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ) закрепил еще две новые организационные модели местного самоуправления. Согласно первой из них глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет местную администрацию (условно назовем моделью «лидер-кабинет»). Согласно другой модели глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию (условно назовем ее моделью «совет-комиссия»).

Новации Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ также начали очень активно воплощаться в жизнь субъектами РФ.

В ходе реформы были законодательно введены два новых вида муниципальных образований — городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Создание таких городских округов и внутригородских муниципальных образований должно осуществляться законами соответствующих субъектов РФ по их усмотрению. Вопросы местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества городского округа и внутригородских районов предлагается разграничивать законами субъектов РФ и уставом такого городского округа. Декларируемая цель данных преобразований — приближение местной власти к населению, обеспечение гражданину реальной возможности принимать участие в управлении городом или поселком.

В соответствии с ч. 1 ст. 16.2 Федерального закона № 136-ФЗ к вопросам местного значения внутригородского района относятся: формирование, утверждение, исполнение бюджета внутригородского района и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района; создание условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей внутригородского района услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории внутригородского района физической культуры и массового спорта; создание условий для массового отдыха жителей внутригородского района и организация обустройства мест массового отдыха населения; формирование и содержание архива внутригородского района; утверждение правил благоустройства территории внутригородского района, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории внутригородского района; создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью; создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Анализ данного перечня позволяет отнести к серьезным лишь следующие: полномочия по формированию, утверждению, исполнению бюджета внутригородского района; полномочия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов; полномочия владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Оставшиеся полномочия являются второстепенными.

В подобной ситуации довольно-таки сложно рассчитывать на высокую значимость внутригородского района в жизни городского округа как единого целого. Поскольку компетенция муниципальных органов внутригородского района незначительна, граждане по-прежнему лишены возможности активного участия в осуществлении муниципальной власти. Получается, что главная цель муниципальной реформы — приближение местной власти к населению, обеспечение гражданину реальной возможности принимать участие в управлении городом или поселком — так и не достигнута, поскольку реальной власти у внутригородских районов как муниципальных образований крайне мало. Стоит согласиться с О. И. Баженовой, утверждающей, что представительный орган внутригородского района сможет лишь «выступать местом концентрации и выплеска общественного недовольства».

На наш взгляд, действительная цель реформы — встраивание городских округов, прежде всего административных центров субъектов Федерации, в вертикаль публичной власти.

Тем не менее, данные изменения потенциально очень опасны и несут в себе угрозу того, что крупные города (городские округа) могут со временем фактически функционировать и управляться как публично-правовые образования, осуществляющие государственную власть на своей территории, а местное самоуправление будет осуществляться только на внутригородском уровне.

Возможность реализации двухуровневой модели на уровне крупных городов с неизбежностью повлечет за собой замедление темпов их экономического развития, поскольку именно крупные города, управляемые как единое целое, являются точками роста региональной экономики. В урбанистике и муниципальном праве хорошо известен принцип единства городского хозяйства. Концентрация экономических и человеческих ресурсов на территории города объективно обусловливает их ускоренное по сравнению с другими видами муниципальных образований экономическое развитие. «Экономической наукой давно доказано позитивное влияние эффекта масштаба (иначе — агломерационного эффекта) на экономическое развитие. Перенесение местного самоуправления с уровня города на уровень внутригородских районов нивелирует эффект масштаба, что приведет к замедлению экономического роста».

Юридическая Благов Ю.В. Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы. Монография

Юридическая Благов Ю.В. Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы. Монография

В монографии исследуются актуальные проблемы проходящей в России муниципально-правовой реформы. Исследованы место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, генезис взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России. Сделан вывод о непоследовательной государственной политике в данной сфере, постепенном встраивании органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти (на примерах новых организационных моделей местного самоуправления и трансформации принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления).<br /> Законодательство приводится по состоянию на сентябрь 2016 г.<br /> Предложены различные варианты постепенного возвращения к конституционной модели организации местного самоуправления. Также рассмотрены теоретические и практические проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления, разработаны предложения по совершенствованию существующего правового регулирования.