Критика законодательства: доктрина, практика, техника. Монография

Баранов В.М., Ремизов П.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 26.09.2018 ISBN: 9785392285884 Язык: Объем текста: 384 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Раздел 1. Общая характеристика критики законодательства

Раздел 2. Эффективность критики законодательства и пути ее повышения

Заключение

Об авторах

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел 2.
Эффективность критики законодательства и пути ее повышения

Глава 5.
Факторы, снижающие эффективность критики законодательства

Категория «эффективность» интенсивно используется в отечественной общетеоретической и отраслевой юридической литературе, хотя ее анализ начался не так давно — современная постановка проблемы в общеправовом ракурсе относится к 1965 году и связывается со статьей А. С. Пашкова и Д. М. Чечота об эффективности правового регулирования и методах ее выявления.

После разрешения методологических проблем эффективности права, формирования теории эффективности законодательства появилась серия интересных работ об эффективности многих отраслей права.

Особо следует отметить работы об эффективности юридических норм вообще и их разновидностей (поощрительных, рекомендательных, специальных, компенсационных, коллизионных) в частности. Многие исследователи обратились к анализу эффективности различных видов юридических санкций, государственных наград.

Под эффективностью критики законодательства можно понимать ее способность оказывать результативное влияние на законодательно урегулированную деятельность в положительном для личности, общества, государства направлении путем фиксации отрицательно оцененных обстоятельств. Эффективность критики законодательства — соотношение между целью, которую поставил критикующий, и результатом, который «образовался» после представления отрицательной оценки акта.

Эффективность критики законодательства — это всегда конкретное и реально измеримое состояние общественной жизни. Критика законодательства имеет определенный предел, ниже или выше которого она не может выполнять отведенную роль и функционировать в надлежащем режиме.

Рассуждая об эффективности критики законодательства, необходимо постоянно в качестве «общего фона» иметь в виду, что она должна быть нацелена на качество государственного управления в целом и качества законодательства в частности. При этом важно помнить, что качество законодательства является одним из шести агрегированных индексов, отражающих различные параметры государственного управления (эти индексы ежегодно определяет Всемирный банк). «Качество законодательства (RegulatoryQuality), — по оценке этой международной организации (The World Bank), — индекс включает показатели, измеряющие способность государства формулировать и реализовывать рациональную политику и принимать законодательные акты, допускающие и способствующие развитию частного сектора». Кроме того, Всемирный банк установил еще один показатель — «верховенство закона (Ruleof Law)». «Верховенство закона, — констатирует Всемирный банк, — индекс включает показатели, измеряющие степень уверенности разных субъектов в установленных законодательством общественных нормах и соблюдения ими этих норм, в частности качество принудительного исполнения договорных обязательств, соблюдения права частной собственности, работы полиции и судов, противодействия преступлениям и жестокости».

Для измерения эффективности критики законодательства необходима система четкого цифрового счета. Без конкретных математизированных данных судить об этом специфическом виде деятельности нельзя. В гуманитарной литературе до сих пор при описании эффективности различных правовых феноменов оперируют разными единицами измерения — критериями, показателями, индикаторами. Четкое различие между ними отсутствует.

С учетом особенностей критики законодательства наиболее приемлемым является использование системы показателей, которые можно отождествить с индикаторами. Критерий, по нашему мнению, целесообразно применять для характеристики особо сложных, масштабных, возможно глобальных юридических явлений.

Интересно отметить, что во многих словарях и энциклопедиях понятие «показатель» отсутствует и сразу идет описание конкретных феноменов — показатель цвета, показательная кривая, показательная функция.

Эмпирическая проверка эффективности критики законодательства, естественно, требует определения показателей ее адекватного измерения.

И здесь уместно отметить, что любой показатель, как всякое средство измерения, может иметь погрешности. Важно иметь представление об этих погрешностях и находить организационно-правовые пути нейтрализации возможных вредных последствий. Погрешности измерений (ошибки измерения) в нашем случае означают отклонение результатов измерений от истинных значений критики законодательства. Такие погрешности могут быть вызваны многими факторами — несовершенством методов измерений, случайным, неконтролируемым изменением условий.

Важно иметь в виду, что существуют косвенные, вспомогательные показатели уровня и качества критики законодательства, которые выступают своеобразным общим фоном, позволяющим оценивать рассматриваемый феномен не только в статике, но и в динамике. Речь идет о данных, которые, на первый взгляд, не имеют отношения к критике законодательства. Но это только на первый поверхностный взгляд. И вот тому пример. В апреле 2011 года Институтом социологии РАН проведено общероссийское социологическое исследование «Двадцать лет реформ глазами россиян». Было опрошено 1750 респондентов старше 18 лет, представляющих 11 социальных групп населения из 58 населенных пунктов. Принципиальный нюанс — эмпирической базой служили также результаты исследования, проведенного этим же институтом в 2001 году «Новая Россия: десять лет реформ».

В 2001 году большинство опрошенных (59 процентов) говорили, что итогами реформы недовольны. За следующее 10-летие критики смягчились. Число недовольных сократилось с 59 процентов до 43 процентов, а тех, кто оценивает реформы со знаком плюс — выросло с 28 процентов до 34 процентов.

Очевидно, что одним из составляющих элементов реформы является ее законодательное обеспечение. И то, что сократилось число недовольных результатами реформы, косвенно свидетельствует и об улучшении качества ее законодательной регламентации. Меньше поводов стало для критики принимаемых законов, хотя, разумеется, об идеальном состоянии дел вести речь не приходится.

В качестве «рабочего инструмента» можно предложить систему следующих показателей.

Во-первых, это показатели, характеризующие количество критических замечаний в адрес того или иного конкретного закона. В этой связи достаточно вспомнить печально известный закон о монетизации льгот. «Вал критики» сразу показал социальную и юридическую дефектность закона.

Во-вторых, показатели, свидетельствующие о повторности либо многократности критических замечаний.

В-третьих, показатели, демонстрирующие широкий «географический» разброс критики, что доказывает своеобразную «всеобщность» и типичность дефекта.

В-четвертых, показатели, выявляющие длительность критики, ибо «стойкость» критикующих, их настойчивость свидетельствуют об их внутренней убежденности в своей правоте, уверенности в собственных правильных действиях.

В-пятых, показатели, характеризующие «масштабность» места размещения критики законодательства. Например, критика законодательства в федеральном средстве информации с миллионными тиражами совсем не одно и то же, что отрицательная оценка в заводской малотиражной газете.

В-шестых, показатели, «проявляющие» наиболее критикуемую сферу (участки) законодательной материи.

В-седьмых, показатели, характеризующие «личностные» качества законодателей.

В-восьмых, показатели, позволяющие измерять быстроту, «скорость» реакции на поступившую критику законодательства. Короткий срок признания критики законодательства свидетельствует о том, что о дефекте было известно «автору» закона и он ожидал такой отрицательной реакции.

Мыслим, однако, и иной вариант — когда, принимая нормативный правовой акт, властная инстанция не ожидает мгновенной мощной резкой отрицательной оценки населения и вынуждена срочно отменить документ. Ясно, что в таких случаях налицо фактическое и юридическое признание нормодателем собственной ошибки: принятие явно необоснованного и непродуманного акта. Именно в таком положении оказалась Дума города Нижнего Новгорода, когда в конце октября 2011 года приняла решение о повышении налога на имущество граждан. Уже через полмесяца после критически-протестных обращений нижегородцев и просьбы губернатора области городские депутаты отменили этот акт.

Проблема эффективности критики законодательства ставит весьма непростые в методологическом и политическом плане вопросы. Вот лишь некоторые из них: означает ли отсутствие критики законодательства в научной и публицистической литературе наличия в государстве качественного и высокоэффективного законодательства; зависит ли, и если зависит, то насколько эффективность критики законодательства от статуса, властных полномочий критикующего; как определить искусственно организованную критику законодательства и отличить ее от действительно существующей отрицательной оценки; как повысить результативность поиска дефектов законодательства самим законодателем и как «вписать» этот вид деятельности в систему общих показателей.

На основе анализа опубликованных работ и с учетом специфики критики действующего законодательства как особой разновидности юридической деятельности можно предложить некоторые вспомогательные показатели ее эффективности:

– реальное принятие с устранением законным путем критикуемого дефекта;

– «резонансность», т. е. определенно выраженная поддержка ее широким кругом иных субъектов;

– получение мотивированного ответа на критику.

Вышеназванные показатели позволяют реально судить об изменениях (либо отсутствии изменений) не только в критикуемом законе, но и в фактической деятельности, урегулированной им. Названные показатели открывают возможности для получения данных об уровне (степени, коэффициенте) эффективности критики законодательства. Конечно, здесь особенно важны социологические данные, полученные по профессионально подготовленной методике.

Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что «критика действующего законодательства и оценка со стороны его оппонентов не могут протекать без политико-идеологических предпочтений. Поэтому в научных спорах юридической общественности всегда присутствует момент “борьбы идеологий”». Н. М. Казанцев, объясняя, почему мы не можем противопоставить российскую правовую идеологию американской, пишет: «Потому что американская идеология вырабатывается на внутренней критике, спокойной, свободной и жесткой. У нас же любое идеологически доминирующее сообщество, как только овладеет государственной властью, тут же пресекает всякую критику своей доктрины и поэтому она неизбежно слабеет, хиреет и вырождается, причем быстро, за одно поколение — именно потому, что ее нельзя критиковать». Критика законодательства всегда была, есть и, по всей видимости, будет пространством идеологии. В этом ее сложность, но и ее специфическая особенность как высокоценного элемента публичной сферы.

Уровень критики законодательства и степень ее эффективности в определенный период времени в конкретном государстве напрямую зависит от политического расклада сил в стране и в законотворческих органах.

В 1989 году за дискуссиями на Съезде народных депутатов следила вся страна, поскольку при обсуждении законов присутствовал неподдельный накал критики, шел поиск компромисса между противоборствующими группами депутатов и даже между отдельными депутатами. Иная картина сложилась, по мнению многих экспертов, в период работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 5-го созыва. Вот лишь некоторые оценки ее деятельности: «парламент голосует за любой документ, одобренный Кремлем», «маневрировать депутаты могут только лишь с неполитическими законопроектами — в остальном никакой инициативы», «шансов на что-либо повлиять при обсуждении и принятии законов у оппозиции нет — конституционное большинство все равно у “Единой России”», «эта Дума запомнится только тем, что была безопасным инструментом штамповки кремлевских законопроектов», «понятно, что все решения принимаются в кулуарах, а как механизм урегулирования конфликтов и противоречий, отражения интересов разных социальных групп Дума не работает».

Ясно, что отсутствие влиятельной оппозиции и подлинной многопартийности в Госдуме и законодательных органах субъектов Федерации кардинально снижают, а по сути, сводят на нет критическую оценку законов. Если критика будет просто выслушана, а затем путем голосования радикально отвергнута, то стимулов и мотивов к ее ведению будет все меньше.

В негативном ключе на уровень и качество критики законодательства влияет неоправданно большое число инициируемых и принимаемых законодательных актов. Реально критически оценить столь огромное количество законопроектов невозможно. 3 982 — таково количество законопроектов, внесенных в Госдуму за время пятого созыва. Как свидетельствует официальный сайт Госдумы, 1916 актов внесли депутаты Госдумы и сенаторы, 1196 — законодательные органы власти субъектов Российской Федерации, 615 — правительство, 208 — Президент, 20 — Совет Федерации, 19 — Верховный Суд Российской Федерации, 8 — Высший арбитражный Суд Российской Федерации. Кстати, Конституционный Суд Российской Федерации не представил ни одного законопроекта.

Не может не вызывать удивления «индивидуальная инициативность» некоторых депутатов — Олег Михеев («Справедливая Россия») внес 166 законопроектов, Мартин Шаккум («Единая Россия») — 142 законопроекта, Сергей Иванов («ЛДПР») — 105 законопроектов, Владимир Путин («Единая Россия») — 95 законопроектов.

В течение пятого созыва Государственная Дума Федерального Собрания провела 260 пленарных заседаний. Принято 1592 федеральных закона, издано свыше 6 000 постановлений, проведено 93 «правительственных часа». Правовое управление Аппарата нижней палаты Парламента провело экспертизу 8 000 законодательных инициатив.

Думается, представляя за один пятый созыв столь большое число законопроектов, авторы вряд ли в состоянии критически оценить все, что было «наработано» в этой сфере предшественниками, какой на этот счет имеется зарубежный опыт, есть ли альтернативные пути решения проблемы.

Как известно, сущность обнаруживается в явлении. Она проявляется в каждом факте, относящемся к данной области. «Но в одних фактах, — отмечается в философской литературе, — менее полно и отчетливо». Так же обстоит дело и с факторами, снижающими эффективность критики законодательства. Одни из них «лежат на поверхности» и их социальный вред очевиден — требуется лишь поиск оптимальных путей их ликвидации либо уменьшения негативных последствий. Другие — «сокрыты» в системе сложнейших иных взаимодействий, и «вычленить» отрицательный «пласт» именно законодательства для критики непросто.

К разряду дефектной и потому нежелательной, по всей видимости, может быть отнесена критика в форме предложения отложить, отсрочить вступление в силу уже принятого закона. Дефектной эту разновидность критики следует признать даже в том случае, если налицо те или иные недостатки закона. Для обеспечения стабильности закона надо предоставить принятому закону возможность функционировать определенный период времени, ибо вполне вероятно появление в процессе реализации и других погрешностей. И лучше их устранять системно, а не «точечно». Такой подход нацелит заинтересованных правоприменителей «включаться» в законотворческий процесс вовремя — на стадии обсуждения законопроекта.

В качестве примера дефектной критики этого рода можно привести ситуацию, сложившуюся с Федеральным законом Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 225 «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте».

За полгода до вступления этого документа в юридическую силу (с 1 января 2012 г.) Торгово-промышленной палатой России был организован круглый стол, на котором бизнес-сообщество выступило с критикой Закона и предложением отложить его вступление в силу.

Доводы критиков Федерального закона были резонны — слишком велики тарифы обязательного страхования, на выплаты пострадавшим будет тратиться лишь 34 процента, а остальные суммы составят доход страховщиков, не предусмотрен понижающий коэффициент для предприятий, вкладывающих значительные средства в безопасность. У страховщиков есть по этому поводу не менее резонные возражения: износ оборудования на российских предприятиях превышает 50 процентов и вероятность аварий с каждым днем выше, большинство предприятий расположены в зонах, где проживает много людей.

Компромисс надо было достигать до принятия Закона. В сложившейся ситуации откладывать вступление Закона в силу нецелесообразно — это создаст прецедент дестабилизации законотворчества. Разумнее — определить срок (допустим 3 года), в течение которого вести детальный мониторинг действия закона. По итогам мониторинга после обсуждения всеми заинтересованными сторонами можно будет внести необходимые поправки в рассматриваемый Закон.

Фактором, снижающим эффективность рассматриваемого феномена, является непонимание некоторыми властными структурами, значительной частью граждан и их различных объединений связи между силой и эффективностью государства и критическим отношением к действующему законодательству.

В. А. Затонский отмечает: «Мерой силы государства является степень его доступности для свободного гражданского волеизъявления, открытости, восприимчивости для конструктивной правовой активности граждан и институтов гражданского общества». Бытует шаблон, что критика законодательства снижает престиж органов государственной власти и управления. Этот консервативный шаблон необходимо преодолеть, ибо эффективная государственность немыслима без действенной «юридической оппозиции». И в этом смысле адекватная критика законодательства только усиливает государство.

Но надо понимать: уровень, интенсивность и направленность критики законодательства напрямую зависят от правильности восприятия критикующим той или иной законодательной нормы либо института законодательства. Ясно, что неверное понимание законодательного правила, неточная трактовка его сущности и целей ведет к неоправданной критике, неадекватным и, как правило, невыполнимым предложениям. Власти, правотворческим органам в этой ситуации нет смысла «ввязываться» в бесплодные дискуссии — следует дать четкое официальное толкование, определенный комментарий законодательной ситуации и тем самым доказать неадекватность критики.

Снижает эффективность критики законодательства нежелание или неумение (либо то и другое одновременно) «извлечь» позитивный результат из отрицательных оценок при «продвижении» альтернативных проектов по тому или иному предмету законодательной регламентации. Речь идет о том, что при критике альтернативных законопроектов совсем необязательно держать отзывы в разных папках. Плодотворнее искать пути сближения документов, варианты «перетекания» юридических норм из одного проекта в другой. Справедливости ради надо отметить, что «зачатки» такого рода консолидированной деятельности в современной законотворческой практике имеются. Например, 11 июля 2011 г. в Общественной палате Российской Федерации состоялось обсуждение нового федерального закона о культуре. При этом критическому анализу было подвергнуто два альтернативных законопроекта — проект, подготовленный Комитетом Государственной Думы по культуре и специалистами Российского института культурологии, а также проект, созданный Общественной палатой Российской Федерации. Любопытен и ценен один из результатов обсуждения — критические замечания, высказанные на заседании по тексту законопроекта Общественной палаты Российской Федерации предлагалось учесть в дальнейшей работе над первым документом.

Организационным дефектом законотворчества, который не может оставаться вне зоны критики, является невыявление мнения тех лиц, на регламентацию которых направлен закон. Так, в апреле 2011 г. Госдума пятого созыва приняла закон, регулирующий работу такси, но он оказался настолько далек от действительности, что исполнить предписанные правовые нормы даже при всем желании оказалось невозможно. Не проведя тщательного репрезентативного анализа реальной ситуации в сфере таксообслуживания, разработчики закона, а вслед за ними весь депутатский корпус допустили целую серию существенных просчетов. В России более 90 процентов парка транспортных средств, работающих как такси, принадлежит физическим лицам. Аренду закон не предусмотрел. Закон установил, чтобы пассажиров перевозили только автомобилями, принадлежащими владельцу таксопарка или индивидуальному предпринимателю на правах собственности или на условиях лизинга. Переоценили законодатели материальные возможности таксистов, предлагая им срочно перекрасить автомобили. Итог малоприятен — уже в октябре 2011 года закон пришлось корректировать.

Значительно снижает эффективность критики законодательства и такая ситуация, когда критикующий дает в ходе своей негативной аргументации ссылку, предлагает оговорку, практически отрицающую, нивелирующую ранее выдвинутый тезис (предложение). Такого рода «страховочная оговорка», по сути, представляет собой «диалектические костыли» для недостаточно аргументированной законодательной идеи, концепции, правовой позиции. И надо прямо констатировать: такого рода критика законодательства на самом деле не «диалектический подход», а зыбкость и неопределенность правовой позиции критикующей инстанции.

О дефектности критики законодательства уместно вести речь и тогда, когда она носит заведомо мнимый характер. В таких случаях, пожалуй, ее можно характеризовать как «псевдокритику» или «недокритику», если можно так выразиться. Псевдокритики обладают вполне определенными признаками, которые желательно иметь в виду. Чрезмерно объемная критика, когда критикующий не в состоянии кратко изложить суть замеченного (как ему кажется) законодательного дефекта, а «обременяет» свои аргументы несущественными деталями — один из таких явных признаков. Другой признак состоит в том, что псевдокритика нередко предполагает неправовую или даже антиправовую форму проявления (выражения).

Примером такого дефекта критики законодательства может выступить критика Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 50-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части ограничения распространения информации о несовершеннолетних, пострадавших в результате противоправных действий (бездействия)». Данный закон запрещает распространение информации о несовершеннолетних, пострадавших от противоправных действий, позволяющей прямо или косвенно идентифицировать конкретного ребенка, а также предусматривает ответственность за нарушение данного запрета. Критике положений данного нормативного правового акта была посвящена отдельная статья, опубликованная в «Литературной газете». Автор данной статьи называет существенным дефектом данного Закона использование термина «законные представители», который гораздо шире термина «родители». Ставит ряд вопросов: какие противоправные действия имеются в виду; по какой надобности информация о родителях и законных представителях подпадает под информационный запрет; чем вызвана необходимость принятия Закона; какова статистика о количестве детей, реально пострадавших от разглашения данных о них в СМИ, и т. д. Автор опасается, что Закон в предложенном виде будет способствовать изъятию «ребенка у родителей по причине “жестокого обращения”, выразившегося в виде их бедности», при этом ни родителям, ни СМИ не удастся создать общественный резонанс в этом случае. Однако львиную долю ответов на эти вопросы можно обнаружить в сопроводительных документах к проекту данного нормативного правового акта, включая пояснительную записку к законопроекту и официальный отзыв. Кроме того, массовость фактов изъятия детей ввиду бедности родителей вызывает определенные сомнения, если такие случаи и имеются, то, вероятно, ими должны заниматься правоохранительные органы, а не СМИ.

Ремизов П.В. Критика законодательства: доктрина, практика, техника. Монография

Ремизов П.В. Критика законодательства: доктрина, практика, техника. Монография

Монография посвящена междисциплинарному исследованию критики законодательства как интеллектуально-мыслительного процесса и его результата, объективированного в языке посредством отрицательных суждений и призванного воздействовать на правотворческую, интерпретационную, правореализационную деятельность в разных правовых системах мира.<br /> Разработана доктринальная концепция критики законодательства, введена в научный оборот дефиниция «критика законодательства», определены и раскрыты принципы этого феномена, освещены эвристическая, экспликативная, познавательно-развивающая, гарантирующая, творчески-преобразующая, прогностическая, самозащитно-охранная функции критики законодательства, определены показатели ее эффективности.<br /> Выявлены факторы, снижающие эффективность критики законодательства, предложены пути повышения результативности критики правотворчества.<br /> Авторы монографии исследовали некоторые дидактические приемы по проведению специальных тренингов, направленных на развитие критического мышления правоведов.

Внимание! Авторские права на книгу "Критика законодательства: доктрина, практика, техника. Монография" ( Баранов В.М., Ремизов П.В. ) охраняются законодательством!