Конституционное право: университетский курс. Том 2. 2-е издание. Учебник

Под ред. Казанника А.И., Костюкова А.Н.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 09.02.2016 ISBN: 9785392195114 Язык: Объем текста: 473 стр. Формат: epub

Оглавление

Глава VI. Суверенитет в конституционном праве

Глава VII. Конституционно-правовой статус человека, личности и гражданина

Глава VIII. Гражданство

Глава IХ. Конституционно-правовые основы гражданского общества

Глава X. Конституционно-правовое регулирование деятельности политических партий и общественных объединений

Глава XI. Конституционные формы народовластия

Глава XII. Конституционные основы государственной власти

Глава XIII. Избирательное право и избирательные системы современного государства

Глава XIV. Конституционно-правовой статус главы государства

Глава XV. Парламент — высший представительный и законодательный орган государственной власти

Глава XVI. Конституционно-правовой статус правительства

Глава XVII. Конституционные основы судебной власти

Глава XVIII. Конституционно-правовые основы прокурорско-надзорной власти

Глава XIX. Конституционно-правовые основы органов государственной власти в субъектах федерации

Глава XX. Конституционно-правовые основы местного управления и самоуправления

Глава XXI. Особенности конституционного права зарубежных государств, входивших в состав Российской империи, Советского Союза

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава XV.
ПАРЛАМЕНТ — ВЫСШИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и структура парламентов

Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли в XII–XIII вв. Парламент как общенациональное представительное учреждение, отличное от сословных представительных структур времен феодализма, начинает свою историю с эпохи буржуазных революций. В отечественной истории первая Государственная Дума начала работать 27 апреля 1906 г. (с 2013 г. 27 апреля является Днем российского парламентаризма).

В конституционном праве довольно прочно утвердилось представление о том, что парламент выражает всеобщую волю народа. Концепцию народного представительства в самых общих чертах можно раскрыть через следующие тезисы: парламент учреждается конституцией; народ как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять законодательную власть; парламент формируется свободными выборами, которые являются высшим непосредственным выражением власти народа; член парламента представляет интересы всей нации.

В советский период народное представительство определялось как осуществление народом государственной власти через избираемых самим народом представителей, уполномоченных им выражать его интересы и государственную волю.

С понятием парламента как государственно-правового института тесно связано понятие парламентаризма. Это — взаимосвязанные, но не равнозначные понятия. Парламентаризм как особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанной на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка, — более широкое понятие. Парламентаризм невозможен без парламента. В то же время парламент формально может существовать без важнейших элементов парламентаризма: верховенства парламента, представительности, разделения властей.

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации. В российской Конституции не содержится положения о том, что Федеральное Собрание является высшим и единственным органом законодательной власти, в отличие, например, от Швейцарии, где согласно Конституции Союзное Собрание при соблюдении прав народа и кантонов осуществляет верховную власть.

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума функционирует как нижняя палата парламента, представляющая общенациональные интересы. Совет Федерации представляет интересы субъектов Российской Федерации и является верхней палатой парламента.

Современные парламенты в зарубежных странах являются в большинстве случаев однопалатными, хотя могут состоять из двух палат (такое явление именуют бикамерализмом). В конституциях не всегда содержится наименование двухпалатного парламента как единого института. Двухпалатный парламент, как правило, характерен для федеративных государств. Однако вторые палаты существуют и в унитарных государствах. Исследователи бикамерализма отмечают, что сегодня многие верхние палаты, например в таких странах, как США, Франция, Испания, Чехия, Польша, Италия, именуются сенатами (независимо от формы государства и компетенции сената), что корнями уходит в историю. Сенат с древнеримских времен характеризуют два понятия: auctoritas — то есть особый личный авторитет ее членов, наряду с potestas — политической властью.

С точки зрения функционального содержания верхние палаты представляют собой либо вторую консервативную форму представительства народа (Сенат во Франции, Италии), либо элемент федеративной системы (Австралия, США, Германия). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации — прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации.

Негативной тенденцией развития бикамерализма является наличие одних и тех же партийно-политических сил в обеих палатах. Это связано с тем, что система политических сдержек и противовесов не действует и возникает партийная государственность в ущерб федеративности, вследствие чего утрачивается эффективность разделения властей и возможность для их взаимного контроля.

Существуют единичные случаи бикамерализма, при которых вторая палата формируется через представительство профессиональных интересов. Так, Государственный совет Словении является органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов. В него входят представители: работодателей; наемных работников; крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий; работников непроизводственной сферы; местных сообществ.

Верхняя палата, как правило, избирается на более длительный срок, чем нижняя. Во многих странах не предусматривается абсолютного обновления состава палаты (Совет Федерации РФ, Сенаты США, Франции, Совет штатов Индии). Благодаря этому верхние палаты являются постоянным элементом в системе высших органов государственной власти, характеризующими непрерывность и стабильность власти.

Верхние палаты более малочисленны, чем нижние. Крупнейшая (по соотношению с нижней палатой) федеративная вторая палата — австралийский сенат (51% численности нижней палаты).

В конституционной практике в зависимости от полномочий верхней палаты и ее влияния на принятие решений парламента в целом выделяют две разновидности двухпалатной парламентской системы: «сильная верхняя палата» и «слабая верхняя палата».

Сильную верхнюю палату отличает тот факт, что без ее согласия решение парламента не может быть принято (сенаты США, Италии). Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место, наделив его определенным объемом полномочий. Совет Федерации вправе принять лишь одно из двух решений: одобрить федеральный закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Государственная Дума квалифицированным большинством голосов может преодолеть вето Совета Федерации. Таким образом, Совет Федерации можно отнести к системе слабой верхней палаты, при которой верхняя палата не может воспрепятствовать принятию парламентского решения. Однако в отношении федеральных конституционных законов и законов о внесении поправок в Конституцию одобрение Совета Федерации является обязательным для их принятия.

Во Франции наблюдается смешанный вариант: законопроект может возвращаться Национальным Собранием и Сенатом друг другу, пока не вмешается правительство; по его требованию окончательное решение принимает Национальное Собрание. Исключение составляют органические законы, касающиеся Сената, в этом случае его согласие необходимо.

Палаты парламентов возглавляют председатели, хотя в национальной практике государств встречается значительное терминологическое разнообразие в названиях этой должности.

Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя и заместители Председателя избираются из числа депутатов Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы обладает следующими полномочиями: ведет заседания палаты; ведает вопросами внутреннего распорядка палаты; организует работу Совета Государственной Думы; осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти, должностными лицами, с организациями, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств и международными организациями; подписывает постановления Государственной Думы; издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции, осуществляет иные полномочия.

Полномочия Председателя Совета Федерации аналогичны вышеперечисленным.

Палаты Федерального Собрания для реализации полномочий создают различные рабочие органы, как правило, это советы палат, комитеты, комиссии, рабочие группы.

Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Членами Совета Государственной Думы являются Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы, заместители Председателя Государственной Думы, руководители фракций.

Комитеты Государственной Думы, образуемые из числа депутатов палаты, выполняют следующие функции: осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой; вносят предложения по формированию проекта примерной программы законопроектной работы палаты; осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы, подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений; организуют парламентские слушания; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; проводят анализ практики применения законодательства; рассматривают обращения граждан; решают вопросы организации своей деятельности. Перечень комитетов Государственной Думы устанавливается ее Регламентом. Комитеты образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. Государственная Дума образует комиссии в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и Регламентом палаты (комиссия по вопросам депутатской этики; комиссия по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы). В положении о комиссии определяются задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия, иные вопросы, касающиеся ее деятельности.

Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам комитеты и комиссии могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и принимать участие в их работе. Деятельность комитета, комиссии Государственной Думы основана на принципах свободы обсуждения, гласности.

Фракцией является обязательное объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Фракции занимают важное место в парламентском механизме. Они, к примеру, активно участвуют в формировании руководящих органов, комитетов палаты, в вопросах избрания и назначения должностных лиц, в использовании различных форм контроля.

Для выработки согласованных решений Советом Государственной Думы могут образовываться межфракционные рабочие группы, которые не пользуются правами фракций, комитетов и комиссий Государственной Думы. В положении о межфракционной рабочей группе определяются цель ее образования, задачи, срок деятельности, полномочия межфракционной рабочей группы, иные вопросы, касающиеся ее деятельности.

Председатель Совета Федерации, его первый заместитель и заместители избираются тайным голосованием из числа членов Совета Федерации. Представители от одного субъекта Российской Федерации не могут быть одновременно избраны на указанные должности. Председатель Совета Федерации, первый заместитель, заместитель избираются на срок полномочий в качестве члена Совета Федерации. Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов Совета Федерации.

Для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации своих конституционных полномочий, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к его ведению, Совет Федерации образует комитеты. Перечень комитетов Совета Федерации и вопросы их ведения устанавливаются Регламентом палаты.

Временные комиссии могут создаваться Советом Федерации на определенный срок для решения конкретной задачи. Создание временной комиссии согласовывается с комитетом Совета Федерации, к ведению которого относится решение такой задачи.

В целях организации взаимодействия палат Федерального Собрания, законодательных органов государственной власти субъектов федерации в законодательном процессе и обмена опытом парламентской деятельности создан Совет законодателей РФ. Это совещательный и консультативный орган при палатах Федерального Собрания РФ. Возглавляют Совет законодателей РФ два сопредседателя, которые по должности являются председателями палат.

В конституционной практике зарубежных стран внутри парламентов могут создаваться органы, замещающие парламенты при принятии определенных решений. Во-первых, это могут быть так называемые постоянные депутации (Испания, Мексика). Они создаются численностью от 1/10 до 1/5 от общего числа членов палаты или парламента и призваны обеспечить непрерывность работы парламента во время каникул. Депутации вправе исполнять полномочия парламента в отношении контроля за деятельностью правительства, мандата депутатов; уполномочивать президента на введение осадного или чрезвычайного положения, на объявление войны и на заключение мира; подготавливать открытие парламентской сессии; назначать судей. Они не вправе осуществлять законодательную деятельность. Во-вторых, это так называемые постоянные законодательные комиссии (Греция, Италия, Швеция), которые формируются по принципу пропорционального представительства партийных фракций в парламенте и действуют не только во время парламентских каникул. По определенным в конституции вопросам они могут принимать законы. Учитывая фракционный характер голосования в парламенте, решения, принимаемые такими замещающими органами, фактически совпадают с теми, которые могли бы быть принятыми на пленарном заседании парламента или палаты.

Помимо парламентов национальных государств существуют органы межпарламентского сотрудничества и наднациональные парламенты. Парламенты межгосударственных объединений выступают символом обеспечения качества правовых механизмов регулирования интеграционных процессов (поскольку законотворчество — это традиционная функция парламента). Они обладают и дополнительными, метаправовыми характеристиками (представительство интересов народов объединившихся государств, усиление демократического характера и транспарентности принятия решений, адаптация межгосударственных организаций к потребностям не только политических и экономических элит государств-членов, но и самых широких кругов населения.

§ 2. Порядок формирования и конституционно-правовые основы роспуска парламентов

К основополагающим принципам формирования парламентов можно отнести следующие: народное представительство, федерализм, периодическое обновление состава палат, политическое многообразие и многопартийность.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, и 17 представителей РФ, назначаемых Президентом РФ.

В новейшей истории нашей страны применялось три способа формирования Совета Федерации: прямые выборы населением субъектов Российской Федерации; вхождение по должности глав законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации; избрание (назначение) по одному представителю от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу, в нем не создаются фракции и партийные объединения.

Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации — принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением. Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть только депутат этого органа.

Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации — должно быть принято вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность. При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации.

Решение о наделении полномочиями члена верхней палаты — представителя Российской Федерации — принимается Президентом России. Число таких представителей не должно превышать 10% общего состава верхней палаты. Президент вправе назначить любое количество сенаторов в пределах этой квоты. При этом в течение первого срока своих полномочий Президент не может лишить полномочий назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

В Государственную Думу Федерального Собрания РФ избирается 450 депутатов. 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам (один округ — один депутат), 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Практика формирования Государственной Думы соответствует общемировой практике образования нижних палат парламента либо однопалатных парламентов — путем всеобщих и прямых выборов. Как исключение из этой тенденции можно привести пример формирования Всекитайского собрания народных представителей, которое образуется путем многостепенных выборов из представителей, избранных от провинций, автономных областей, городов центрального подчинения и вооруженных сил. В редких случаях часть депутатов представительных органов зарубежных стран назначается. Например, в Совет народных представителей Индонезии, который рассматривается как регулярно заседающий законодательный орган, 100 депутатов из 500 назначаются президентом из представителей вооруженных сил.

Мировая практика бикамерализма знает различные способы формирования вторых палат.

[1] Прямые выборы в верхнюю палату парламента проводятся в соответствии с теми же основными принципами, что и выборы в нижнюю палату, то есть на основе всеобщего прямого, равного избирательного права при тайном голосовании (Польша, Чехия, Швейцария, Япония). Отличия в основном связаны с двумя факторами: возрастной ценз, установленный для избирателей (при выборах в Сенат Италии возрастной ценз избирателей — 25 лет, для палаты депутатов — 18 лет), и распределение мест в верхней палате между территориями, а не пропорционально численности населения. Такая система чаще распространена в федеративных государствах (сенаты Австралии, Аргентины, Бразилии, США), реже в унитарных государствах (сенаты Боливии, Польши), где все территориальные единицы (за исключением федерального столичного округа) имеют равное представительство в верхней палате вне зависимости от численности населения. Именно прямыми выборами формируются сильные и влиятельные верхние палаты парламента (США, Италия, Японии). Принцип выборности наиболее широко распространен, причем в подавляющем большинстве случаев все члены палаты являются избираемыми.

[2] Непрямые выборы основаны на избрании сенаторов правительствами земель, законодательными собраниями провинций или же избирательными коллегиями департаментов, включающими представителей муниципальных советов. В основе формирования второй палаты этим способом также может лежать принцип равного представительства территориальных единиц (Пакистан, Российская Федерация, ЮАР) или населенческий принцип, при котором распределение мест происходит в соответствии с численностью населения (Австрия, Франция). Члены Федерального Совета Австрии избираются ландтагами. Земля, имеющая наибольшую численность населения, посылает 12 представителей, другие — основываясь на этой цифре, в соответствии с соотношением своего населения с населением наиболее населенной земли. В Конституции Франции предусмотрено, что французы, постоянно проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате. Эта категория сенаторов избирается Высшим советом французских граждан за рубежом.

Юридическая Под ред. Казанника А.И., Костюкова А.Н. Конституционное право: университетский курс. Том 2. 2-е издание. Учебник

Юридическая Под ред. Казанника А.И., Костюкова А.Н. Конституционное право: университетский курс. Том 2. 2-е издание. Учебник

На основе сравнительного конституционного права, новейших федеральных и региональных законодательных и подзаконных актов, судебных решений, практики их применения раскрывается самобытность конституционного права России в сравнении с лучшими мировыми достижениями конституционно-правовой мысли.<br /> Законодательство актуально на 1 января 2016 г.<br /> Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, работников органов государственной власти, а также всех, кто интересуется вопросами организации государственной власти.

Внимание! Авторские права на книгу "Конституционное право: университетский курс. Том 2. 2-е издание. Учебник" (Под ред. Казанника А.И., Костюкова А.Н.) охраняются законодательством!