|
|
Оглавление1. Становление и институционализация избирательных органов в России 2. Организационные основы статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 3. Полномочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу2. Организационные основы статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации2.1. Механизм формирования и структура Центральной избирательной комиссии Российской ФедерацииВ силу ст. 11 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств порядок формирования, полномочия и организация деятельности избирательных органов, а также порядок, основания и сроки расформирования состава избирательного органа или досрочного прекращения полномочий членов избирательного органа устанавливаются законом. Международное право не предъявляет детальных требований к институту выборов, определяя лишь общие принципы, исходя из которых каждое государство пользуется свободой усмотрения. Порядок формирования ЦИК России был определен Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а именно Положением о выборах в Государственную Думу, согласно ст. 13 которого: 1) численный состав ЦИК России определялся в 20 членов. Устанавливалась должность председателя, которая в данное число не входила; 2) председатель ЦИК РФ назначался Президентом РФ; 3) предусматривался смешанный порядок формирования комиссии. Десять членов должны были назначаться Президентом РФ из числа кандидатов, представленных субъектами Российской Федерации в лице их законодательных (представительных) органов власти. Десять членов комиссии назначались Президентом РФ из числа кандидатов, представленных главами исполнительной власти субъектов РФ; 4) устанавливался образовательный ценз. Для всех членов (включая председателя) необходимо было наличие высшего юридического образования или ученой степени в области права. Данное требование можно было охарактеризовать как определенный прорыв в повышении профессионального статуса ЦИК РФ. До этого момента ЦИК рассматривалась как вспомогательный орган, поэтому наличие специального образования (тем более ученой степени) не предусматривалось; 5) был закреплен институт членства с правом совещательного голоса. Представлять таковых могли избирательные объединения, зарегистрировавшие свой список по общефедеральному избирательному округу (каждое по одному); 6) предусматривался судебный контроль за порядком формирования и деятельностью ЦИК России со стороны Верховного Суда РФ. Президент РФ Указом № 1505 от 29 сентября 1993 г. утвердил первый состав комиссии, первым председателем которой был назначен Н. Т. Рябов. В последующем принципы формирования ЦИК РФ практически были сохранены. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» внес некоторые коррективы, сократив представительство от субъектов РФ до пяти членов (от законодательных и исполнительных органов государственной власти) и предусмотрев их назначение Советом Федерации. Пять членов должны были назначаться Государственной Думой из числа кандидатур, предлагаемых депутатскими объединениями, представленными в думе. Общее число членов — 15. Предусматривалось, что члены ЦИК РФ избирают из своего состава тайным голосованием председателя, его заместителя и секретаря. Такая модель была сохранена и Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 22). В 1999 году в него было внесено дополнение, что от одного депутатского объединения мог быть назначен не более чем один представитель. Регламент ЦИК России от 28 июня 1995 г. № 7/46-II расшифровал законодательные установления, в частности, ввел ограничения в вопросе допустимости членства в комиссии. Наличие у членов ЦИК РФ юридического образования или ученой степени в области права было сохранено в первичной редакции Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…» (кстати, единственное профессиональное требование к кандидату в члены ЦИК РФ). Однако в 2007 году требование изменилось — достаточно было наличия любого высшего профессионального образования, в 2013 году редакция претерпела уточнение, связанное с изменениями в образовательном законодательстве: «Члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации должны иметь высшее образование». Уточнение, внесенное в 2007 году, — плод активной работы депутатов Государственной Думы РФ, которые неоднократно пытались его лоббировать. В пояснительной записке к Федеральному закону от 30 января 2007 г. № 6-ФЗ подчеркивалось, что полномочия избирательных комиссий охватывают вопросы не только права, но и финансовые (финансовый контроль за деятельностью политических партий и избирательных фондов), взаимодействия со СМИ (требующие журналистской подготовки), контроль за рекламной деятельностью и прочие вопросы жизнедеятельности общества и государства, решение которых требует от членов соответствующих избирательных комиссий профессиональной подготовки в различных сферах общественных отношений. Имеющиеся в избирательных комиссиях правовые управления (отделы), по мнению законодателей, призваны обеспечивать надлежащее качество принимаемых комиссиями решений. Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…» сохранил смешанный принцип формирования ЦИК РФ, когда 15 его членов назначаются Государственной Думой, Советом Федерации, Президентом РФ (по пять членов от каждой структуры). Определен порядок представления кандидатов. Кандидатуры в члены ЦИК РФ от Государственной Думы предлагаются фракциями, иными депутатскими объединениями, представленными в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, а также депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Устанавливается ограничение: «При этом от одного депутатского объединения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации может быть назначено не более одного представителя». Представительство от Совета Федерации учитывает предназначение данного органа в федеративном государстве, в связи с чем кандидаты выдвигаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). Президент России назначает «своих» членов по своему личному усмотрению. Формой акта выступает указ. Мотивировка не требуется. Так, Указ Президента РФ от 14 марта 2011 г. № 300 «О членах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» содержит лишь общие указания на истечение срока полномочий ЦИК РФ, сформированной в марте 2007 года, и ссылку на ст. 21 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…». Независимый институт выборов в своем докладе предлагает «выделенную Президенту России квоту» распределять для назначения членов ЦИК РФ в качестве представителей от различных государственных структур, участвующих в обеспечении избирательного процесса в стране: федеральных министерств — юстиции, обороны, внутренних дел, иностранных дел, федеральных служб — миграционной, налоговой, безопасности, а также от президентской администрации. Это должно укрепить взаимодействие названных государственных органов с Центризбиркомом. Данную точку зрения следует считать спорной, поскольку подобное положение будет способствовать усилению зависимости избирательных органов от исполнительной власти и не повысит ее авторитета в обществе. По мнению Р. В. Рябчикова, Президент РФ может назначать членов, не входящих ни в одну политическую партию. Это обеспечит некий баланс интересов в Центризбиркоме и позволит принимать политически более сбалансированные и независимые решения. Такие независимые представители могли бы назначаться на основе предложений ведущих научных и образовательных учреждений страны, занимающихся исследованиями в области права. Это способствовало бы принятию комиссии еще более компетентных решений, а также укреплению взаимосвязей ЦИК РФ с научной общественностью. Подробная регламентация действий Президента РФ, предлагаемая некоторыми авторами, представляется излишней. Президента России нельзя оценивать как политического новичка, волюнтаристски формирующего любые государственные органы. Ему должна предоставляться определенная свобода усмотрения, которая и достигается современным состоянием нормативных актов в сфере избирательного процесса. Правила назначения членов ЦИК России прописаны в регламентах палат Федерального Собрания РФ. Статья 185 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД устанавливает раздельное голосование по каждой кандидатуре. Рейтинговое голосование осуществляется, когда фракции предложили более пяти кандидатур. В этом случае назначенными на должности членов ЦИК РФ считаются первые пять кандидатов, которые набрали наибольшее и достаточное число голосов. По принятому Государственной Думой решению оформляется постановление. Глава 27 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ, устанавливает, что списки кандидатур (по группам субъектов РФ) формирует Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, он же готовит заключения по предложенным кандидатурам, которые озвучивает председатель комитета. В Совете Федерации (как, впрочем, и в Государственной Думе) может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур. Если учесть, что списки формируются по инициативе регионов, то порядок представления кандидатур должен быть прописан в региональных нормативных актах. Однако обращение, в частности, к регламентам законодательных органов субъектов РФ показывает, что данная процедура не имеет детального регулирования. Например, Регламент Законодательного Собрания Пензенской области (утвержден 30 сентября 2011 г. № 1058-41/4 ЗС) вообще не содержит каких-либо положений о порядке выдвижения кандидатов в члены ЦИК России. Зачастую присутствует общая формула, как, например, в Регламенте Законодательного Собрания Ленинградской области (утвержден постановлением от 23 апреля 2002 г. № 186), в ст. 70–3 которого предусмотрено: «В случаях, установленных федеральным или областным законодательством, Законодательное Собрание рассматривает вопросы назначения, утверждения, согласования кандидатур на должности в государственные органы Российской Федерации и Ленинградской области, а также кандидатур в иные организации в порядке, установленном настоящим Регламентом и правовыми актами, регулирующими формирование соответствующих органов и организаций. Решение Законодательного Собрания о назначении, утверждении, согласовании соответствующей кандидатуры оформляется постановлением Законодательного Собрания без дополнительного голосования». При таком подходе усмотрение законодательных и исполнительных органов субъектов РФ не контролируется какими-либо требованиями закона (регламента). Подобное положение дел вряд ли можно признать удачным. Так, неясно, может ли предлагать кандидатуры в законодательный орган (для их последующего рассмотрения) высшее должностное лицо, которое самостоятельно может предлагать свои кандидатуры в Совет Федерации. Должно ли принимать участие в обсуждении кандидатур избирательная комиссия субъекта РФ? Голосование должно быть открытым или тайным? Ответы на эти вопросы могут быть даны исходя из личного усмотрения конкретных депутатов и должностных лиц. Голосование в Совете Федерации разделено на этапы (ст. 197 регламента Законодательного собрания Ленинградской области). Оно проводится в один этап, по каждой кандидатуре отдельно, если в каждом из списков кандидатур, сформированных по группам субъектов РФ, представлено не более одной кандидатуры. Если хотя бы в одном из списков кандидатур, сформированных по группам субъектов РФ, представлено более одной кандидатуры для назначения на должности членов ЦИК РФ, голосование проходит в два этапа. Во втором случае также предусматривается проведение голосования в несколько туров, пока не будут назначены члены ЦИК РФ. Подобная система формирования ЦИК РФ подвергается критике. Так, Б. Л. Вишневский считает, что «организация выборов поручена избирательным комиссиям, механизм формирования которых гарантирует их полную зависимость от исполнительной власти. При этом существует «избирательная вертикаль», формально подчиненная ЦИК РФ, а де-факто контролируемая Кремлем». Подобные утверждения голословны и характерны для определенной части политического истеблишмента. С точки зрения Р. Г. Биктагирова и О. Ю. Вельмашева, «действующий порядок формирования ЦИК России является наиболее оптимальным, обеспечивающим надлежащее представительство и высокую эффективность работы». В. И. Лысенко предлагал повысить уровень правовой регламентации формирования ЦИК России с закреплением ее в будущем Избирательном кодексе РФ и отдельной главе Конституции РФ (внести изменения в Основной закон). На повышении статуса ЦИК РФ до конституционного настаивали А. В. Иванченко и С. Д. Князев. В этой части конкретна А. Р. Василевская, предлагавшая расширить перечень конституционных полномочий соответствующих органов: «Например, пункт «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относит назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. … В одном из пунктов ч. 1 ст. 103 можно закрепить отнесение к ведению Государственной Думы назначение пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Аналогично можно было бы внести изменения и дополнения в статьи, регламентирующие компетенцию Совета Федерации, Федерального Собрания и Президента Российской Федерации». Учитывая несомненные достоинства парламентского способа назначения членов ЦИК РФ, следует иметь в виду, что в настоящее время наметилась тенденция преобладания одной крупной партии в палатах Федерального Собрания, что, несомненно, увеличит представительство ее членов в ЦИК РФ. Этот процесс может негативно сказаться на беспристрастности высшего избирательного органа при принятии им решений. Поэтому нельзя рассматривать принцип независимости избирательных комиссий лишь как их независимость от государственных и муниципальных органов. В равной мере комиссии должны быть свободны и от чрезмерного партийного влияния. Представляется, что проблема излишней политизации ЦИК РФ могла бы быть решена путем введения в федеральный закон нормы, устанавливающей обязанность приостановления членства и участия в деятельности политических партий назначенных членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. ЦИК РФ является единственным федеральным государственным органом, который формируется тремя субъектами центральной власти. Государственная Дума и Совет Федерации — палаты Федерального Собрания, представляющие собой одну ветвь власти, — законодательную. Президент зачастую оценивается как лицо, наиболее приближенное к исполнительной ветви власти. Соотнесение его напрямую с указанной ветвью недопустимо. Президент России — глава государства, что серьезным образом дифференцирует его правовой статус. Однако в процесс формирования ЦИК РФ не вовлечена судебная ветвь власти. На современном этапе некоторыми авторами представляется такое участие целесообразным, поскольку оно было широко распространено во всем мире и было характерно для России в дореволюционный период развития. Данный вопрос нуждается в проработке, т. е. в формировании ЦИК РФ могли бы участвовать высшие судебные органы — Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ. Обращение к зарубежному опыту позволит систематизировать подходы в формировании механизмов администрирования выборов. Такая работа была проведена А. А. Вешняковым, который выделил правительственный, судебный, многопартийный и экспертный подходы к организации выборов в стране. Данную систему необходимо развивать. Представленная А. А. Вешняковым систематизация стала возможной благодаря углубленному подходу к анализу моделей организации избирательных органов. Правительственный подход. Необходимо отметить, что проведение выборов исполнительными органами и избирательными органами, состоящими из государственных служащих, характерно для государств Западной Европы с высокоразвитой демократией. Примером подобного подхода в формировании избирательных органов может служить опыт ФРГ. В соответствии с Законом о выборах (Bundeswahlgesetz (BWG)) избирательными органами в ФРГ являются: — Федеральный руководитель по проведению выборов и Федеральная комиссия по выборам для всей территории выборов (территории ФРГ); — земельный руководитель по проведению выборов и земельная комиссия по выборам в каждой земле; — окружной руководитель по проведению выборов и окружная комиссия по выборам в каждом избирательном округе; — руководитель по проведению выборов и правление избирательного участка в каждом избирательном участке; — не менее чем один руководитель по проведению выборов и одно правление для определения результатов голосования по почте в каждом избирательном округе. Федеральный руководитель по проведению выборов и его заместитель назначаются Федеральным министром внутренних дел на неопределенный срок. Федеральным руководителем по проведению выборов в Бундестаг и выборов в европейский парламент от ФРГ является Президент Федеральной статистической службы, его заместитель — директор департамента Федеральной статистической службы. Предусматривается представительство Федерального административного суда, что решает, кстати, проблему представительства профессиональных юристов в комиссии. В настоящее время Федеральным уполномоченным является Дитер Саррайтхер, назначенный 2 октября 2015 года, его заместителем — Георг Тиль (изучал право и защитил докторскую степень в Кельнском университете), который назначается также министром внутренних дел на неопределенный период. Федеральный уполномоченный возглавляет одновременно Федеральную статистическую службу, а его заместитель занимает должность директора департамента Федеральной статистической службы. Официальная штаб-квартира Федерального уполномоченного находится в Висбадене, по месту нахождения Федеральной статистической службы. Компетенция Федерального уполномоченного достаточно широка. Он: — наблюдает за правильным проведением выборов; — назначает заседателей и их заместителей (он также выдвигает кандидатуры, но по предложениям партий, прошедших в парламент) в Федеральную комиссию по выборам; — объявляет решения Федеральной комиссии по выборам; — осуществляет контроль за решениями окружных комиссий по выборам о допуске или отказе в допуске окружных списков кандидатов с правом подачи жалобы земельному руководителю по выборам; — подводит окончательные результаты выборов на всей территории проведения выборов и др. На Федерального уполномоченного возложена основная функция центрального избирательного органа по подготовке и проведению выборов в Бундестаг и европейские органы. Именно он объявляет окончательные результаты выборов. Одновременно Федеральный уполномоченный выполняет функции, связанные с выборами и возложенные на него Законом о партиях. Федеральная комиссия по выборам состоит из Федерального уполномоченного в качестве председателя и восьми назначенных заседателей. Предусматривается представительство Федерального административного суда (двое судей). Решения принимаются большинством голосов, если иное не предусмотрено законом. Если голоса разделились поровну, то решающим является голос председателя. Федеральная комиссия по выборам: — устанавливает, какие партии в германском Бундестаге или Ландтаге со времени их последних выборов были представлены на основе собственных земельных списков по меньшей мере пятью депутатами; — устанавливает, какие объединения, не подпадающие под указанное правило, тем не менее известили за 90 дней до выборов о своем желании участвовать в выборах, можно признать партиями; — выносит решения по жалобам на отказ или допуск земельных списков; — выносит решения по заявлениям об исключении из связанных избирательных списков; — окончательно устанавливает результаты выборов по земельным спискам на федеральной территории. Для всех избирательных органов действует правило: никто не может входить в качестве руководителя или заседателя в более чем один орган по проведению выборов. Кандидаты и их доверенные лица не могут входить в состав избирательных органов. Заседатели избирательных комиссий работают на общественных началах. Руководители всех уровней и их заместители получают свои полномочия от земельных правительств. Земельными руководителями выборов назначаются в ряде земель начальники отделов государственного права земельных министерств внутренних дел, в некоторых землях — руководители статистических ведомств. Следует признать: во многих странах именно назначаются чиновники по проведению выборов, а избрание этих должностных лиц практикуется очень редко. Аналогичный подход прослеживается и в Швеции. Центральным органом в Швеции, отвечающим за организацию и проведение выборов и референдумов, стало Центральное избирательное управление Швеции. Все члены Центрального избирательного управления, а равно их заместители назначаются шведским правительством на установленный им срок. В Финляндии в соответствии с параграфом10 Закона о выборах 1998 года высшим органом, отвечающим за организацию и проведение выборов в стране, является министерство юстиции. В Японии статус ЦИК претерпел определенные изменения за период своего существования. В 1947 году на основании первого избирательного законодательства была создана избирательная комиссия, обозначенная как высший орган, ответственный за проведение всех выборов и связанных с ними мероприятий, независимая как от парламента, так и от правительства. Состояла она из 9 членов, избираемых парламентом. В 1953 году эта избирательная комиссия была упразднена в связи с поправкой к избирательному закону, а большинство ее функций перешло в компетенцию управления по делам местного самоуправления, а в последующем, в связи с проведением административной реформы, — в компетенцию министерства внутренних дел и коммуникаций. Функции по выполнению текущей работы, связанной с выборами, выполнял отдел выборов административного департамента министерства. Однако ЦИК в Японии существует, но ее полномочия распространяются только на порядок проведения выборов депутатов палаты советников и депутатов палаты представителей, избираемых с применением пропорциональной избирательной системы по спискам политических партий. В состав ЦИК входит 5 членов, которых назначает премьер-министр по представлению парламента из лиц, не являющихся депутатами парламента, но обладающих пассивным избирательным правом для избрания в палату советников. Одновременно с назначением членов комиссии в том же порядке назначается такое же число их заместителей, которые в случае вакансии занимают должность члена комиссии. Срок полномочий комиссии составляет три года. Во Франции при отсутствии единой централизованной системы постоянно действующих избирательных органов основными органами, обеспечивающими подготовку и проведение выборов в рамках своих полномочий, являются: министерство внутренних дел (которое осуществляет нормативное правовое регулирование, подсчет голосов на всех выборах, кроме парламентских и президентских, получая информацию от участковых избирательных комиссий); Высший совет по аудиовизуальному вещанию; Национальная комиссия по проверке счетов избирательных кампаний и финансирования политических партий (контролирует предвыборные расходы и финансирование политических партий). Отчасти функции ЦИК выполняет Конституционный совет (в отношении организации выборов президента). В Ирландии полномочия по администрированию выборного процесса принадлежат департаменту по охране окружающей среды, возглавляемому министром (реализует свои полномочия либо напрямую, либо через избирательные комиссии). В Дании организацию и проведение выборов осуществляет министерство внутренних и социальных дел, в котором создана специальная комиссия по избирательному праву, при этом ее председатель назначается из числа судей. Регламент комиссии утверждается министром. Особым статусом обладает Избирательная комиссия Индии. С одной стороны, это федеральный орган, ответственный за наблюдение, руководство и контроль за составлением списков избирателей и проведением всех выборов. Правовое положение данного органа определено Конституцией Республики Индии (ст. 324). Избирательная комиссия состоит из главного комиссара по выборам и других комиссаров по выборам, если таковые имеются, в количестве, устанавливаемом президентом, как и назначение главного комиссара, выполняющего функции председателя комиссии (с апреля 2015 года данную должность занимает Назим Заиди), и других комиссаров. С другой — к избирательной комиссии относятся как к техническому органу, выполняющему определенные функции в общей системе управления. Данный вывод подтверждается послужным списком, который есть у главного комиссара и членов комиссии. Так, Назим Заиди ранее выполнял различные административные функции в министерстве гражданской авиации. Президент в 2015 году назначил двух комиссаров — Шри АК Джоти и Шри Ом Пракаш Рават, имеющих опыт государственно-управленческой деятельности. Статус, заработная плата и льготы главного комиссара по выборам и других комиссаров приравнены к статусу, заработной плате и льготам, предоставленным судьям Верховного суда Индии. Полномочия главного комиссара по выборам прекращаются только после проведения процедуры импичмента в парламенте. Комиссия осуществляет свою деятельность путем проведения регулярных заседаний и издания служебных актов. Все комиссары по выборам имеют равное право голоса при обсуждении и принятии решений. Время от времени избирательная комиссия имеет право передать часть своих полномочий должностным лицам секретариата избирательной комиссии. В Великобритании отсутствует единая, централизованная система органов, отвечающих за организацию и проведение выборов, что можно назвать некоей исторической традицией (см. главу 1). В 2000 году создана избирательная комиссия — независимый орган государственной власти, подотчетный парламенту. Состав комиссии непостоянен — не менее 5, но не более 10 членов (срок полномочий не превышает 10 лет). В то же время в организации выборов активную роль играют органы исполнительной власти и должностные лица: министерство по конституционным вопросам, секретарь Короны в суде лорда-канцлера, Служба избирательных петиций (особые подразделения в судах, которые отвечают за прием к рассмотрению избирательных петиций, т. е. исков об оспаривании результатов выборов в отдельных избирательных округах), госсекретарь по делам Шотландии (входит в состав министерства по конституционным вопросам), Королевская почта. Помимо них, деление избирательных округов на избирательные участки, определение мест голосования, а также назначение председателей участков осуществляются при проведении парламентских выборов советами округов (в Лондоне — городских районов) и другими должностными лицами местной администрации. Как справедливо отметил А. А. Вешняков, «этот подход имеет много преимуществ, если государственные служащие пользуются репутацией независимых профессионалов, но если их независимость под вопросом, то это может вызвать проблемы». Данный способ формирования избирательных органов не способен исключить возможность влияния руководителей исполнительной власти на избирательные органы в государствах с неразвитыми демократическими традициями. Избирательные органы, формируемые представительными органами либо выборными должностными лицами и подотчетные им, также могут быть подвержены влиянию парламентского руководства или выборных должностных лиц. В то же время А. А. Вешняков организацию выборов относит к сфере компетенции исполнительной власти. Зарубежный опыт указывает, что государства создают определенную систему контроля за деятельностью должностных лиц, создавая либо специальные органы с отдельными полномочиями по организации выборов вне системы органов исполнительной власти, либо включают в состав избирательных органов представителей иной ветви власти, чаще всего судебной. |
||||||||||||||||||||||
