|
|
Оглавление1. Становление и институционализация избирательных органов в России 2. Организационные основы статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 3. Полномочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу1. Становление и институционализация избирательных органов в России1.1. Правовая институционализация избирательных органов в РоссииКонституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ), закрепив демократические принципы государственного устройства, установила приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанности государства по их соблюдению, обеспечению и защите. В комплексе законных прав человека одним из приоритетных является право избирать и быть избранным (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). В Основном законе оговаривается также необходимость проведения регулярных и свободных выборов. Эти положения оказывают прямое воздействие на формирование избирательного права, являются основой для развития федерального и регионального избирательного законодательства. Кроме того, состояние избирательной системы — один из традиционных показателей института демократии, по которому судят о реальном участии гражданина в избирательном процессе как в целом, так и на каждом его этапе в отдельности. В то же время еще в начале законодательной практики установления организации выборного процесса было выявлено, что недостаточно единственного провозглашения права избирать и быть избранным с установлением процедуры голосования. В. М. Гессен отмечал: «История избирательного права — особенно избирательной практики — красноречиво свидетельствует о том, к каким поистине чудовищным последствиям нередко приводит административное воздействие на ход выборов. Для того чтобы устранить это воздействие, современные кодексы избирательного права соответствующим образом регламентируют организацию и состав избирательных коллегий, заведующих выборами, порядок составления и хранения избирательных списков, порядок обжалования распоряжений и действий заведующих выборами органов». К сожалению, в настоящее время происходит некоторое отступление от анализа некоторых государственных институтов, непосредственно от которых зависит гарантированность избирательных прав и легитимность формирования органов государственной власти, в частности правового статуса Центральной избирательной комиссии РФ (далее — ЦИК РФ, ЦИК России). Прежде чем исследовать правовой статус ЦИК РФ, необходимо сделать историческую ретроспективу формирования данного органа и аналогичных ему в России и за рубежом. Историко-правовое исследование позволит не только выявить истоки создания подобного государственного института, выделить сущность и периоды его становления, но и определить правовой статус, особенности зарубежных избирательных комиссий. Демократические институты народовластия существуют в России не одно столетие. Исторический обзор российских выборов и изучение процесса возникновения и развития избирательных органов в России, основной задачей которых является организация, проведение и контроль за ходом выборов, необходимо осуществлять в рамках принятой общеисторической периодизации становления и развития российской государственности. При таком подходе возможно выявить основные закономерности возникновения и развития выборных институтов и избирательных органов, их связь с существовавшим на каждом историческом этапе развития российского государства механизмом организации власти, а также определить степень их влияния на другие общественные институты. Более того, подобный подход к изучению российского избирательного права и процесса используется практически всеми исследователями. В период феодальной раздробленности, образования российского централизованного государства (IX — начало XVI века) становление выборных институтов органически связано с ростом влияния княжеской власти, сопровождавшимся в ряде случаев одновременным развитием вечевых институтов. Традиционно считается, что народное вече (либо община) играло роль представительного (выборного) органа, которое самостоятельно организовывало назначение, проведение и контроль за выборами своего состава, и в этом заключалась одна из отличительных особенностей организации избирательного процесса в названный период. Вече осуществляло избирательные функции для собственного воспроизводства в качестве представительного (выборного) органа. Однако В. П. Алексеев указывал, что «для такой глубокой древности, как первый период русской истории, невозможна современная точность и определенность понятий. Это эпоха господства обычая, когда отдельный факт значит больше, чем какая-либо норма, право еще в зачатке, изменчивая практика руководит всем и часто разрушает даже установившиеся нормы». Он же отмечал, что вечевой строй оставался все время в неорганизованном состоянии и возник из «простой вполне естественной потребности народа обсуждать и решать свои дела, и так как дифференциация политическая и социальная не достигла тогда значительной степени, то эта потребность и вылилась в форму непосредственного народного собрания, собрания поголовно, всего народа». В. П. Алексеев специально подчеркивает, что невозможно определить, когда именно это произошло: «Давно, очень давно. В этом смысле вече есть общечеловеческое явление». Участие в вечевых собраниях понималось в древности как право, принадлежащее свободному человеку. Как писал В. К. Никольский, «все свободные новгородцы при звоне вечевого колокола и по зову глашатаев-бирючей сходились “думу думать” на вече, где “едиными устами” единогласно выносили общие постановления: судили, рядили, издавали законы». Под свободными людьми, имеющими право участия в народных думах, подразумевалось не все население поголовно, а свободные люди, которые не стоят под отеческой властью и не находятся в какой-либо иной частной зависимости. Каждый, кто имеет право, участвует непосредственно, а не через представителя. По мнению В. Сергеевича, порядок созыва вече определялся сущностью данного учреждения. Это форма участия народа в общественных делах в силу присущего ему права, потому вече может быть созвано как народом, так и князем. В. Сергеевич обращает внимание на то, что вече осуществляло, если перейти на современный язык, законодательную, правительственную и судебную власть, но при слабости системы законодательства основная «забота древнего времени составляло не законодательство, а управление». Значение работы В. Сергеевича заключается в том, что в ней указывается на демократические традиции, которые издревле существовали на Руси. Автор согласен, что в нашей истории весьма нередки случаи «занятия столов» и против воли народа, в силу военной удачи: «Право избрания уступало здесь более сильному праву победителя. Но победа превозмогающей силы не уничтожала народного обычая. Как только обстоятельства менялись к лучшему, он снова вступал в действие. Именно такой взгляд на отношение народной воли к праву сильного существовал в древности». Показательно в связи с этим приобретение княжеского стола Владимиром Мономахом. В. Сергеевич напоминает, что в 1112 году скончался киевский князь Святополк Изяславич: «У него осталось три сына, и, следовательно, преемство Киевской волости было достаточно обеспечено. Так как все потомки Ярослава были связаны Любецким соглашением, со стороны князей и не возникло никакого вопроса о преемстве в Киеве. Но вопрос подняли киевляне. Они хотели иметь своим князем не кого-либо из сыновей Святополка, а Владимира Мономаха, и послали к нему приглашение. Когда Владимир отказался, они повторили приглашение, предупредив его, что, если он будет настаивать на отказе, в Киеве возникнут беспорядки, за которые ответственность ляжет на него. Владимир вместо того, чтобы помочь своим племянникам, сыновьям Святополка, занять Киев и наказать непокорных, принимает избрание и делается родоначальником новой линии киевских князей (Владимировичей). Воля народная устранила, таким образом, от обладания киевским столом князей, которые должны были занимать этот стол и по завещанию Ярослава, и по единогласному решению Любецкого съезда, и представила его младшей линии». Таким образом, отсутствовала сама потребность в создании особых избирательных органов. Организационно-избирательные функции как специфический атрибут выборной государственности являлись одной из функций вече. Тем более что вечевой строй был характерен только для небольших «государств-городов». Развитие российской государственности (а самое главное, перерождение Московского княжества в Московское царство) обусловливало построение государственного аппарата. Появляется представительный орган — Боярская дума. Как заметил Л. Тихомиров, это было «высшее учреждение, постоянно находившееся при государе», но выполнявшее совещательные функции. Кроме того, сама выборность в него носила условный характер. В первую очередь это был орган сословного представительства, попадание в который определялось происхождением, а не процедурой выборов. В более поздние сроки дума формировалась царским назначением. «Самостоятельного ведомства дума не имела и самостоятельной роли не играла; она всегда действовала или вместе с государем, или по его почину и уполномочию». В начале XVII века появляется самобытный институт представительства — Земский собор, включавший в себя уже не только бояр, но и представителей новых сословий, а именно: дворян, посадского населения, государственных крестьян, стрельцов, казаков. Его появление было обусловлено не только потребностью государства знать положение дел, мнение народа по тому или иному вопросу, необходимостью объявлять ему свою волю, но и древней, идущей от вечевого строя, традицией участия народа в законодательной власти и в управлении. Земские соборы «сформировали иную традицию взаимодействия власти и народа: они никогда не составляли конкуренцию монарху, никогда не покушались на его прерогативы, не пытались добиться от него каких-либо уступок, привилегий». Считается, что первые соборы были созваны в конце XVI века, но данное мнение многими историками оценивается критически, поскольку не находится абсолютно достоверных сведений данного факта. Упоминание о них в основном связано с попытками оправдать воцарение Шуйских. В состав Земских соборов, созывавшихся на нерегулярной основе, входили царь, Боярская дума, верхи духовенства (так называемый Освященный собор), которые составляли верхнюю палату и не избирались в связи со своим общественным положением. Нижняя палата была представлена выборными лицами от дворян, духовенства, посада (купцов, торговцев). Выборы в нижнюю палату проводились, как правило, каждый раз, когда объявлялось о созыве очередного собора. Следует отметить, что во «время смуты» уже существовал и действовал «Совет всея Земли». Е. Н. Леонтьева указывала: «Земский собор представлял собой демократический элемент в составе верховной власти, тогда как Дума — элемент аристократический. Через посредство Земского собора народ принимал участие в государственном правлении, но не непосредственно, как на вече, а через представителей, естественных или выборных». Как отмечал Г. Фальборк, «первый собор, созванный во время польской войны 1556 года, состоял из 97 дворян первой статьи, 99 дворян и детей боярских второй статьи, 9 служивых людей из Торопца и Великих Лук, 33 дьяков и приказных людей и 75 гостей, купцов и торговых людей. Все они были призваны не по выбору населения, а по приглашению власти… После призыва князя Н. Пожарского составляется в Ярославле собор, состоявший, главным образом, из “земщины”, который длится до 1612 года, когда объявляются новые выборы; выборные съезжаются в Москву и образуют собор 1613 года, избравший Михаила Федоровича на царство. Собор этот имел в своем составе не менее 200 человек, выбранных городами и уездами. Он заседал 10 лет, сменяясь по трехлетиям, и правил страной совместно с царем». Непосредственную организацию и контроль за проведением выборов осуществляли центральные органы государственного управления — приказы, становление которых происходит в основном к середине XVI века по мере усложнения государственных функций и становления централизованного государства. Уже тогда «предвыборная кампания» не всегда проходила гладко: отмечались низкая активность избирателей, попытки воевод «протолкнуть» в депутаты удобных им кандидатов, шантаж, клевета, грубая сила. Воеводы играли ключевую роль: от оповещения населения до направления делегатов. Иногда сами выборы не проводились, в частности это касалось некоторых представителей, направленных на Земский собор 1613 года. С. С. Зенин решил дополнить: «Сегодня неизвестно точное количество участников собора и их территориальная принадлежность, однако с достаточной уверенностью можно констатировать, что не все города представили своих выборных для участия в Земском соборе. Вызвано это в первую очередь сложной политической, экономической, социальной обстановкой, сложившейся к концу Смутного времени. Россия переживала нелегкие времена, и это не могло не отразиться на общественном настроении. Конечно, такая ситуация способствовала подъему патриотического духа в стране, но отнюдь не у абсолютного большинства жителей. Многие ощутили на себе жизненные перипетии, вызванные постоянной сменой власти, и не желали более участвовать в этих процессах». Крупнейшим из всех соборов, которые созывались в России в XVI–XVII веках, был Земский собор 1648–1649 годов: «По совету патриарха и боярскому «приговору» царь дал указание для рассмотрения и утверждения Соборного уложения избрать на Земский собор от стольников, стряпчих, дворян московских и жильцов — по 2 человека, со всех городов от дворян и детей боярских, кроме Новгорода, по 2 человека, а из новгородцев с пятины — по 1 человеку, от гостей — по 3 человека, из гостиной и суконной сотен — по 2 человека и из «черных» сотен и слобод и городов с посадов по 1 человеку, которые должны были наряду с церковными иерархами и Боярской думой обсуждать и принимать новый свод законов России». На нем было принято Соборное уложение, являющееся памятником русской правовой культуры. К 80-м годам XVII века соборы практически перестали созываться, царская власть постепенно переходила в форму абсолютизма. Екатериной II была предпринята попытка создания сословно-представительного учреждения для участия в систематизации законодательства — Комиссии для сочинения проекта Нового уложения. Порядок выборов депутатов Уложенной комиссии был определен манифестом от 14 декабря 1766 г., но и в нем функции по организации выборов выполняли, если быть современным, органы исполнительной власти. Всего было избрано 564 депутата: 28 — от правительственных учреждений, 161 — от дворян, 208 — от городов, 54 — от казаков, 79 — от крестьян, 34 — от инородцев. Все депутаты получали жалованье и находились под охраной Екатерины II, освобождались пожизненно от телесных наказаний, пыток и смертной казни и без доклада императрицы не могли быть подвергнуты судебному приговору. Однако в целом абсолютная монархия не нуждалась в выборной системе, что влекло за собой развитие централизованных административных институтов и процедур. Дворянские советы (дворянские собрания) выполняли функцию сословных собраний. В 1803 году Александр I поручил М. М. Сперанскому подготовить проект реформ, в который был бы введен выборный парламент. Причем государь сам определил основания реформы: «1) законодательное собрание, свободное в своих мнениях, не имея власти утверждать свои постановления, должно быть точным выражением народных желаний; 2) члены судебного сословия должны быть свободно избираемы населением, но на правительстве лежит надзор за соблюдением судебных форм и охранением общественной безопасности; 3) исполнительная власть должна принадлежать правительству, но, чтобы оно не могло исказить или уничтожить закон, необходимо установить ответственность правительства перед законодательным собранием». Вскоре М. М. Сперанский потерял доверие царя, и все его предложения были отложены на дальнюю полку. Великие реформы Александра II затронули центральный государственный аппарат. 1 января 1864 года было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, закрепившее переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. Как отметил А. Ю. Шутов, «это был довольно радикальный шаг в реформировании государственного управления, утверждавший новую систему легитимации органов местного самоуправления». Произошел «переход от сословно-разрозненного самоуправления, которое могло функционировать как единое целое лишь благодаря механическому соединению сословных институтов на основе бюрократического принципа, к всесословному». В соответствии с данным положением роль представительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания. Была проведена городская реформа. Царь 16 июня 1870 года утвердил «Городское положение», согласно которому создавались органы городского самоуправления (городская дума и городская управа, возглавляемая городской головой), избиравшиеся населением независимо от сословной принадлежности сроком на четыре года. Выборы (земские и городские) организовывали и контролировали аппарат губернатора и полицейские управления. К тому же глава губернского города утверждался министром внутренних дел, а глава уездного города — губернатором. О формировании избирательных комиссий (тем более в общегосударственном масштабе) ни в одном из документов не упоминалось. В январе 1881 года мысль о созыве народных представителей была озвучена сформулирована в докладе графа М. Т. Лорис-Меликова, который сделал обзор существующих систем и пришел к выводу, что для России непригодны как европейские модели того времени, так и система древнерусских земских соборов. Суть его предложений заключалась в следующем: «В Петербурге устраиваются подготовительные временные комиссии с тем, чтобы работы этих комиссий рассматривались при участии представителей от населения. Состав комиссий определяется каждый раз Высочайшим указом из «сведущих и благонадежных служащих и не служащих лиц». Председатели комиссий назначаются государем из числа высших государственных деятелей. Круг занятий комиссий: преобразование местного губернского управления, дополнение узаконений по крестьянскому делу, отыскание способов скорейшего прекращения обязательных отношений крестьян к помещикам и облегчение выкупных платежей, пересмотр земского и городового положений, организация продовольственных запасов, меры к сохранению скотоводства; вопросы же податной и паспортный и т.п. подлежали бы рассмотрению комиссий по определению государя. Комиссии должны были бы составлять законопроекты, которые вносились бы на рассмотрение в общую комиссию, состоящую из председателя, назначаемого государем, председателей и членов подготовительных комиссий и выборных от земств и значительнейших городов по два от каждой губернии и города». Мощным толчком для развития парламентаризма послужило принятие Высочайшего Положения о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. Необходимо отметить, что выборность как принцип формирования органов государственной власти не стала характерным для большинства стран того времени. Как писал В. С. Ивановский, «вопрос о том, кому должно быть предоставлено право избирать народных представителей, решается неодинаково; здесь оказывают очень большое влияние исторические условия жизни народа и сложившиеся фактические отношения между различными классами населения... Хотя идея общегражданской и политической равноправности все более и более проникает в народные массы, хотя даже наименее прогрессировавшие конституционные государства, какова, например, та же Австрия, делают уже значительные уступки в пользу этой идеи, вес же далеко, нельзя сказать, чтобы организация народного представительства в Западной Европе всецело была основана на признании этой идеи». Согласно п. 24 Высочайшего Положения о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. «для проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» учреждались губернские и уездные по делам о выборах комиссии. Их формирование осуществлялось министрами внутренних дел и юстиции «по взаимному соглашению». Уездная по делам о выборах комиссия образовывалась под председательством члена окружного суда по выбору его общего собрания из уездного предводителя дворянства, городского или мирового судьи, председателя уездной земской управы, городского головы и одного из земских начальников по назначению уездного съезда. Губернская по делам о выборах комиссия состояла под председательством председателя окружного суда из предводителя дворянства уезда губернского города, из председателя губернской земской управы, из городского головы губернского города, из члена окружного суда по выбору его общего собрания, из члена губернского присутствия по земским и городским делам, старшего советника губернского правления и из одного из начальников местных губернских управлений по назначению губернатора. В соответствии с определениями Правительствующего сената от 25 ноября 1905 г. № 20 и 21 была выстроена иерархия, когда уездная комиссия со всеми «сомнениями» могла обращаться только в губернскую, а уже та, в свою очередь, в сенат. Общий надзор за правильным производством выборов возлагался под руководством министра внутренних дел на губернаторов и градоначальников по принадлежности: «Им предоставляется право требовать от подлежащих мест и лиц сведения о ходе и порядке выборов, а равно обозревать выборные производства и давать указания к обеспечению правильного хода выборов». Списки лиц, имеющих право участия в выборах, составлялись министерством внутренних дел. Первый опыт формирования законодательного органа обусловил и появление значительного числа работ, посвященных проблемам парламентаризма. Однако вопросы организации выборов трактовались весьма условно. В. М. Грибовский указывал: «Выборное русское право вообще отличается крайней сложностью. В губернских и областных округах выборы многостепенны; в особо выделенных городах одностепенны. В губернских и к ним приравненных округах депутаты в Думу избираются «губернскими избирательными собраниями», состоящими из «выборщиков», избранных на особых «избирательных съездах». Эти последние, в свою очередь, составляются: 1) из избирателей по непосредственному праву и 2) «уполномоченных», избранных на различных «предварительных съездах». Избирательные съезды приурочиваются к уездам и им соответствующим делениям и состоят из съездов: 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей (два особых съезда), 3) уполномоченных от волостей, 4) уполномоченных от казачьих станиц, где они имеются. Особо стоит губернский съезд уполномоченных от рабочих. Число выборщиков от избирательных съездов определяется по губерниям и уездам особым расписанием». Сами избирательные собрания были весьма ограничены в своих полномочиях. Руководил выборами на подведомственной территории губернатор, который отчитывался перед Правительствующим сенатом, а результаты выборов направлял в Государственную Думу. |
||||||||||||||||||||||
