К началу XIX в. Российское государство охватило области Восточной Европы, Северную Азию, часть Северной Америки. С присоединением в первой половине XIX в. территорий Финляндии, Польши, Молдавии (Бессарабии), Кавказа, Казахстана, Приамурья и Приморья его общая площадь выросла с 16 до 18 млн кв. км. В 1795 г. в Российской империи проживали около 37 млн чел., в 1858 г. — 74 млн. Плотность населения, составившая в центральных губерниях в начале XIX в. 8 чел. на кв. км (для сравнения: в европейских странах — 40–50 чел. на кв. км), закономерно снижалась в направлении северной, южной и восточной периферии.

Формирование сословного строя к началу XIX в. завершилось. Верховная власть распространяла дворянские права и привилегии на престижные этнические сословия, офицеров казачьих войск, присваивала государственным служащим, получившим табельные чины. В середине века 45% господствующего сословия представляли личные дворяне. Рост социальной и имущественной неоднородности российской социально-политической элиты сдерживался: в 1832 г. законодатель создал категорию почетных граждан двух разрядов — потомственных и личных, для купцов первой гильдии, ученых, людей искусства, детей личных дворян и духовенства, нетабельных гражданских служащих, наконец, выпускников высших учебных заведений, наделенных статусными привилегиями (освобожденных от телесных наказаний, рекрутской, подушной и других повинностей), в 1845 г. повысил класс Табели для получения прав личного дворянства с XIV до IX, потомственного — c VIII до V.

Монарх учитывал изменение условий социально-экономического развития страны: в 1801 г. право покупки земли и другой недвижимости было предоставлено купцам, мещанам, духовенству и государственным крестьянам, в 1848 г. — удельным и помещичьим крестьянам; в 1807 г. допущена запись дворян в купеческие гильдии. Верховная власть усиливала законодательное регулирование отношений между помещиками и крестьянами, сужала круг субъектов крепостного права. Указом о вольных хлебопашцах от 20 февраля 1803 г., позволившим освобождать лиц от зависимости за выкуп с наделением землей, к 1858 г. воспользовались 152 тыс. чел. В 1804–1816 гг. в результате аграрной реформы личную свободу получили крестьяне в Остзейском крае, превращенные в наследственных арендаторов земельных наделов. В 1830-х гг. конфисковались имения польских помещиков, участвовавших в антиправительственном выступлении 1830–1831 гг. В 1847–1848, 1852–1855 гг. были регламентированы владельческие права польской и полонизированной шляхты в губерниях Правобережной Украины и Белоруссии (инвентарная реформа). Права иметь в собственности людей лишились однодворцы и безземельные личные дворяне, отменялись обычаи, создававшие лично зависимые отношения.

В то же время абсолютистское правительство практиковало передачу крестьян в западных и прибалтийских губерниях в аренду (посессию). Поиск путей разрешения финансовых проблем и новых форм комплектования армии привел в 1817 г. к возникновению новой категории несвободных людей — жителей военных поселений (к 1858 г. — свыше 800 тыс. чел.). Свободные сословия имели опережающий естественный прирост, активно пополнялись этносоциальными группами. К середине века удельный вес дворянства сократился до 1,5%, крепостных людей — до 40,7%.

2. Конституционно-правовые проекты

В начале XIX в. в России оформилась «национальная» конституционная доктрина. На разработку конституционно-правовых проектов влияли события внешней и внутренней политической жизни. Главным советником Александра I в вопросах государственных преобразований в 1808–1811 гг. являлся М.М. Сперанский (1772–1839) — в 1792–1797 гг. преподаватель Александро-Невской семинарии, начавший службу в канцелярии генерал-прокурора в чине титулярного советника (IX класс), в 1801 г. статс-секретарь Кабинета е.и.в., экспедитор канцелярии Непременного (Государственного) совета «по части гражданских и духовных дел», действительный статский советник (IV класс), в 1802–1807 гг. член руководства Министерства внутренних дел, в 1808–1811 гг. деятель, определявший внешнюю и внутреннюю политику России, государственный секретарь, директор Комиссии составления законов, заместитель министра юстиции, член Комиссии для рассмотрения Лифляндских дел, Главного правления училищ, канцлер Абовского университета, в 1809 г. произведенный в чин III класса, в 1812–1816 гг. ссыльный, 1816–1819 гг. пензенский губернатор, 1819–1821 гг. генерал-губернатор Сибири, с 1821 г. член Сибирского и Азиатского комитетов, Государственного совета «по департаменту законов», Российской академии наук, с 1826 г. глава Второго отделения Собственной е.и.в. канцелярии, успешно завершившего систематизацию законодательства, в 1839 г. награжденный графским титулом.

В 1809 г. М.М. Сперанский представил императору план реформ (записки «Введение к Уложению государственных законов», «Краткое начертание государственного образования» и «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам»), основанный на принципах конституционных ограничений монархии, разделения государственно-властных полномочий и выборности части государственного аппарата. Проект предусматривал создание при императоре совещательного органа — Государственного совета. Законодательные функции сосредоточивались в Государственной думе, исполнительные передавалась министерствам, судебные — Сенату. Разделение полномочий планировалось на губернском, окружном и волостном уровнях — между местными думами, органами управления и судами. Проект наделял правом участия в работе волостной думы всех владельцев недвижимости и старшин государственных крестьян (от 500 чел.). Окружные, губернские и высший представительные органы, волостные, окружные и губернские суды формировались путем косвенного голосования. Крепостное право подлежало поэтапной ликвидации.

Опыт принятия конституционного акта был осуществлен в царстве Польском (1815 г.). Уставная грамота Российской империи, подготовленная к 1820 г. на основе ряда германских, французских и действующей польской конституций, а также трудов европейских и русских теоретиков права (авторы Н.Н. Новосильцев, П.А. Вяземский, П.И. Пешар-Дешан), предусматривала создание в России дуалистической монархии в лице императора и двухпалатного Государственного сейма (думы). Государь обладал суверенитетом, являлся источником всех «властей гражданских, политических, законодательных и военных», имел исключительные права законодательной инициативы и абсолютного вето, а также возглавлял правительство в виде Государственного совета, состоящего из Общего собрания и Правительного совета (Комитета министров). Верхними палатами Общего Государственного и местных сеймов являлись департаменты Сената, размещенные в столицах и центрах наместничеств. Членами Сената могли стать великие князья и другие лица, назначенные государем пожизненно. Нижняя (Посольская) палата Государственного сейма составлялась из половины членов местных (частных) сеймов сроком на 5 лет. При палатах Государственного сейма создавались три профильные комиссии: законодательства, управления и финансов. К обсуждению законопроектов допускались члены Государственного совета. Сейм оценивал отчеты о деятельности исполнительных органов.

Территория империи разделялась на наместничества, губернии, уезды и округи. Областное руководство вручалось наместнику. Члены Правительного совета наместничества наделялись правом совещательного голоса, подчиняясь главе местной администрации и ведомственному начальству. В Общее собрание входили выборные представители губерний. От каждого наместнического Совета при правительстве империи предусматривался статс-секретарь. Губернская администрация имела два отделения во главе с губернатором (правление) и вице-губернатором (казенная палата) в составе специализированных экспедиций. Уездной и окружной администрацией руководили земские исправники.

Избирательные права присваивались помещикам и владельцам иной недвижимой собственности, «именитым гражданам» (лицам с академическими или университетскими аттестатами, архитекторам, скульпторам и живописцам, банкирам, предпринимателям и судовладельцам), купцам первых двух гильдий и цеховым мастерам. Нижняя (земская посольская) палата сейма наместничества состояла из двух третей от общего числа послов и депутатов, выбранных уездными дворянскими собраниями и окружными «гражданскими обществами», утвержденных царем. Обыкновенная сессия сейма составила бы 30 дней. Сейм мог рассматривать проекты общих и частных законов, препровождаемых через Государственный и Правительный советы наместничества, обсуждать вопросы, связанные с налогообложением и земскими повинностями, формированием местного бюджета, выслушивать отчеты Совета наместничества, разбирать наказы избирателей и вырабатывать предложения. При палатах сейма создавалось по три типовые комиссии (законодательства, управления и финансов).

Грамота провозглашала равенство лиц перед законом, неприкосновенность личности, свободу вероисповедания, печати, смены подданства, незыблемость права собственности; отчуждение частной собственности в «общественных» интересах должен был регулировать закон. Судебные органы отделялись от администрации. Статус судей устанавливался законом. Общей юрисдикцией наделялись уездные суды и городовые магистраты, апелляционные суды по делам уголовным и гражданским (палаты уголовных и гражданских дел, надворные суды в столицах), верховные суды наместничеств. В состав верховных судов входили назначенные сенаторы и председатели апелляционных судов. Дела о политических преступлениях и противоправных действиях высших чиновников передавались Верховному государственному суду.

Основы политической идеологии консерватизма изложил Н.М. Карамзин, назначенный в 1803 г. в должность историографа, в «Записке о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях» (1811 г.). Автор отрицал необходимость конституционных изменений в России, видел монарха в качестве «единственного законодателя» и «источника власти», способного обеспечить развитие и процветание государства, настаивал на важности сохранения прав и привилегий дворянства и оценивал отмену крепостного права как неприемлемый шаг.

Интерес Александра I к планам конституционных реформ ослабили революционные выступления 1820–1821 гг. в государствах Европы, потребовавшие его активности в качестве главы Священного союза ведущих держав, а также восстание элитного Семеновского полка. Альтернативные проекты государственных преобразований революционным путем разрабатывались членами тайных организаций, возникавших в России после 1815 г.: Союза спасения (1816–1818 гг.), Союза благоденствия (1818–1821 гг.), Южного общества (1821–1825 гг.), Северного общества (1821–1825 гг.) и др. Распространение в Европе революционных идей, деятельность в России антиправительственных организаций обусловили выбор Николаем I (1825–1855 гг.) консервативной функции государства как основной в деятельности правительства.

3. Эволюция высших органов государственного управления. Систематизация законодательства и развитие права

Форму правления в России подтвердила статья 1 Основных государственных законов, вошедших в часть I тома I Свода законов Российской империи (1832 г.): «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает». Статья 47 Основных законов подчинила государственное управление принципу законности: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов от самодержавной власти исходящих».

В год Отечественной войны Собственная е.и.в. канцелярия приобрела характер общегосударственного высшего органа. Влияние Собственной е.и.в. канцелярии укрепилось с воцарением Николая I, стремившегося установить личный контроль над государственным аппаратом. В 1826 г. в составе императорской канцелярии возникли три отделения, ставшие самостоятельными государственными органами. Первое отделение руководило государственной службой, принимало отчеты губернаторов. Второе отделение готовило систематизацию законодательства. В 1828–1830 гг. были опубликованы 45 томов первого Полного собрания законов Российской империи, содержащие свыше 30 тыс. нормативно-правовых актов, изданных в 1649–1825 гг. Во второе Полное собрание законов вошли акты, принятые с момента воцарения Николая I. На основе Полного собрания был подготовлен Свод законов в 15 томах, переизданный с дополнениями в 1842 и 1857 гг. Первый том Свода содержал законы о статусе монарха, правящей династии, высших и центральных государственных органах, второй — о местных органах управления, третий — о государственной гражданской службе. Второе отделение обеспечило рассылку томов Свода законов во все государственные органы империи. В 1839 г. был опубликован Свод военных постановлений, в 1845 г. уголовный кодекс — Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Под руководством II отделения готовились своды местных законов: Великого княжества Финляндского, Остзейских губерний (издан в 1845 г.); самостоятельную систему права западных губерний монарх отменил в 1840 г.

Третье отделение в составе 5 экспедиций объединило функции политического надзора, сыска и следствия. Исполнительные задачи III отделения возлагались на органы и воинские подразделения Корпуса жандармов, образованного в 1827 г. и подчиненного начальнику отделения (в 1826–1844 гг. — генерал-адъютант А.Х. Бенкендорф). Главное управление осуществлял Штаб ОКЖ. Империя разделялась на жандармские округа (с 1836 г. — 7) под руководством генералов, в губернии назначались штаб-офицеры. Исходя из общих требований инструкции, жандармские офицеры принимали жалобы населения, вмешивались в прерогативы местной администрации, выявляя и пресекая правонарушения и злоупотребления государственных служащих.

Четвертое отделение, действовавшее с 1828 г., ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое и Шестое отделения были созданы как временные для разработки реформ о казенных крестьянах (1836–1856 гг.) и управления Закавказским краем (1842–1845 гг.).

Роль законосовещательных органов с 1801 г. исполняли Государственный совет (в литературе именуется как «Непременный») из 12 представителей высшей титулованной знати, а также Негласный (неофициальный) комитет, включавший лиц, особо близких к Александру I (П.А. Строганова, А.А. Чарторыйского, В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцева). Положением по проекту М.М. Сперанского, утвержденным 1 января 1810 г., высший законосовещательный орган был преобразован. Членами Государственного совета являлись руководители министерств и ведомств, а также опытные чиновники по назначению монарха. Аппарат Совета состоял из Общего собрания, 5 департаментов (законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии и с 1832 г. дел царства Польского), Комиссий составления законов и прошений, Государственной канцелярии с государственным секретарем и канцелярий департаментов во главе со статс-секретарями. Формирование законодательного механизма Российской империи завершилось. Законопроекты, входившие в компетенцию Государственного совета, поступали из Комиссии составления законов в Департамент законов, затем в Общее собрание Государственного совета и, наконец, на «высочайшее усмотрение». Акты, утвержденные императором, зачитывались в Общем собрании Государственного совета и подлежали опубликованию. В 1810–1825 гг. из 242 решений, вызвавших разногласия в Совете, 83 Александр I подписал согласно позиции меньшинства, четыре — на основании мнения одного члена Совета.

В 1826 г. Николай I преобразовал Комиссию составления законов во II отделение Собственной е.и.в. канцелярии, в 1835 г. реорганизовал Комиссию по принятию прошений в самостоятельный орган управления во главе со статс-секретарем, свободный от строгого ограничения правовыми нормами.

Законосовещательным органом с 1802 г. являлся Комитет министров, решавший вопросы общего государственного значения, разбиравший дела по надзору за государственным аппаратом и управлению государственной службой, принимавший отчеты министерств. Усиление влияния Комитета министров было непосредственно связано с участием в его заседаниях монарха. Компетенция, функции, состав Комитета министров получили законодательное оформление в учреждении от 20 марта 1812 г. В 1816–1864 гг. пост председателя Комитета совмещался с должностью руководителя Государственного совета. В собрание высшей администрации входили министры и главноуправляющие на правах министров, наделенные высшей исполнительной властью, а также государственный секретарь, главы департаментов Государственного совета и лица по назначению императора. Для обсуждения важнейших финансовых вопросов (составления «государственной росписи», изыскания источников на покрытие военных расходов или дефицита и др.) в 1806 г. был образован Комитет финансов в составе министров и высших сановников (с 1822 г. действовал постоянно). Функциями высшего специального надзора в 1817 г. был наделен Совет государственных кредитных установлений во главе с председателем Государственного совета в составе трех членов Государственного совета, министра финансов, Государственного контролера (с 1811 г.), 6 представителей от дворян и 6 делегатов от купцов Санкт-Петербургского порта.

Дополнительно на высшем уровне государственного управления создавались особые комитеты для разработки законопроектов, руководства проведением реформ, направленных, в частности, на развитие государственного аппарата, сословной организации подданных, а также для оперативного руководства отдельными областями империи: Секретные, Крестьянские, по делам финляндским, западных губерний, царства Польского, Кавказский, Сибирские и др. Задачей Комитета, созданного Николаем I 6 декабря 1826 г., являлся пересмотр правовых основ государственного управления. В целях реализации важного государственного решения в 1842‒1858 гг. действовал Комитет для устройства Санкт-Петербургско-Московской железной дороги.

В ходе преобразований начала XIX в. Правительствующий сенат утратил значение «верховного места империи», предусмотренного указом от 8 сентября 1802 г.: указ от 21 марта 1803 г. дезавуировал право сенаторов делать представления на высочайшие указы, контроль над деятельностью министров прекратился. Реформа 1805 г. сосредоточила административные и административно-юрисдикционные функции Сената в Первом департаменте (обнародование законов, охрана прав и преимуществ сословий, управление государственным аппаратом, дача заключений по спорным вопросам финансового управления и др.), наделив остальные статусом высших апелляционных судов с определенной территориальной подсудностью. Полномочия местных судов ограничивались в делах, требовавших высокой квалификации или усиленной защиты прав лиц привилегированных сословий. Межевому департаменту подчинялась Межевая канцелярия, исполнявшая с 1836 г. преимущественно судебные функции в сфере отраслевого управления. В целях более эффективной реализации полномочий в 1805 г. была создана организационно-обособленная часть Сената — Общее собрание московских департаментов («московский Сенат») в составе Шестого уголовного, Седьмого и Восьмого гражданских департаментов. Организационное развитие Сената продолжалось: в 1827 г. в столице учредили Второе Общее собрание санкт-петербургских департаментов; в 1841 г. функции Государственного совета и Высшей палаты суда царства Польского были переданы Общему собранию варшавских департаментов, Девятому гражданскому и Десятому уголовному департаментам; наконец, в 1848 г. в департамент Сената была преобразована Герольдия.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "История государственного управления в России в X – первой половине XIX в. Курс лекций" (Воропанов В.А.) охраняются законодательством!

История государственного управления в России в X – первой половине XIX в. Курс лекций

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Лекция 7. Система государственного управления Российской империи в первой половине XIX в.

1. Территория, состав населения, общественный строй

2. Конституционно-правовые проекты

3. Эволюция высших органов государственного управления. Систематизация законодательства и развитие права

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях