|
|
ОглавлениеЛекция 4. Развитие государственного управления в России XVII в. Лекция 5. Реформы государственного управления в конце XVII — первой половине XVIII в. Лекция 7. Система государственного управления Российской империи в первой половине XIX в. Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуЛекция 6. Реформирование и развитие государственного управления Российской Империи во второй половине XVIII в.1. Реформы высших и центральных органов управленияВступление на престол Екатерины II (1762–1796 гг.) ознаменовало новый этап масштабных преобразований в системе государственного управления. Полное собрание законов Российской империи (1830 г.) зафиксировало 5798 законодательных актов за 34 года ее правления, свидетельствуя об интенсивности правотворчества верховной власти. Продолжая создавать империю с централизованным аппаратом управления, развитой экономикой, обеспечивающей материальное благополучие подданных и удовлетворяющей военные потребности государства, претендующую на доминирующую роль в международных отношениях, Екатерина II объясняла негуманные методы и приемы управления Петра Великого сложными историческими условиями минувшей эпохи, различая понятия монархии и деспотии. Идейной основой политики Екатерины II являлась философия Просвещения. Приняв верховную власть, Екатерина II наметила ряд перспективных направлений реформаторской деятельности, отказавшись от создания очередного Совета с правом законодательных решений (проект Н.И. Панина) и лишив Сенат законодательных функций. Императрица инициировала разработку и реализацию срочных мер, направленных на повышение эффективности работы государственного аппарата: по упорядочению структуры и полномочий, развитию системы центральных органов управления, выделению новых самостоятельных сфер деятельности, улучшению кадровой политики, наконец, совершенствованию системы общеимперского законодательства. В связи с правотворческой активностью Екатерина II увеличила личный аппарат: в составе Кабинета е.и.в. был учрежден институт статс-секретарей для приема челобитных на высочайшее имя от представителей всех слоев населения, исключая крепостных крестьян, ведения переписки с государственными органами и подготовки законопроектов. К 1790-м гг. число статс-секретарей с канцеляриями выросло до 10. Именными указами в феврале 1786 г. Екатерина II распорядилась заменить в обращениях населения архаичные и неблагозвучные термины «раб» и «челобитная» на «верный подданный» и «жалобу» или «прошение». «Абсолютистскую законность» поддержал указ от 19 октября 1762 г. в подтверждение манифеста Петра III от 21 февраля о ликвидации Тайной разыскной канцелярии с чрезвычайными внеправовыми полномочиями следствия и суда, запретивший под угрозой наказания вспоминать средневековую формулу «слово и дело». Задачи политической полиции перешли к Тайным экспедициям при Сенате и московской Сенатской конторе. Подготовка военно-административных реформ в 1762–1763 гг. была поручена особым Военным комиссиям, подотчетным монарху, и Морской комиссии при Адмиралтейств-коллегии. В январе 1763 г. Екатерина II утвердила штат постоянно действующего центрального органа военного управления — Генерального штаба в составе квартирмейстерских чинов, подчиненных в мирное время руководству Военной коллегии, в военный период — главнокомандованию армий и корпусов. Манифест от 15 декабря 1763 г. объявил об усовершенствовании структуры и деятельности Сената (2 из 6 департаментов Сената переместились в Москву), Вотчинной, Ревизион-, Юстиц-коллегий, а также Судного приказа, подчиненного Юстиц-коллегии, и упразднении Печатных и Раскольнической контор, Сибирского приказа с переводом Сибирской губернии в компетенцию центральных органов управления на общих основаниях, Сыскного приказа, передавшего делопроизводство и архив особой экспедиции Московской губернской канцелярии. Реорганизации подверглись органы межевого управления. Для развития земельной реформы в марте 1765 г. Екатерина II учредила Комиссию о генеральном межевании; 19 сентября был утвержден манифест «о генеральном размежевании земель», 25 мая 1766 г. — инструкция местным межевым органам. Высшее руководство отраслевыми органами и апелляционное судопроизводство по делам специальной подсудности осуществляла Межевая экспедиция, созданная в составе Первого департамента Сената (с 1794 г. — Межевой департамент). Межевой экспедиции подчинялся центральный орган — Межевая канцелярия (с 1762 г.), размещенная в Москве, и межевые конторы, работавшие в губерниях. В ведении Межевой канцелярии с 1779 г. состояло специальное учебное заведение — Константиновское землемерное училище. Вновь созданными органами центрального управления являлись Комиссия об учреждении государственных магазинов (1763 г.), занятая вопросами обеспечения продовольственной безопасности, и Канцелярия опекунства иностранных (1763–1782 гг.), ответственная за реализацию мер по решению демографической проблемы — хозяйственно-бытовое обустройство иммигрантов из Европы, подотчетная монарху. Развитие системы здравоохранения Екатерина II возложила на Коллегию медицинского факультета, преобразованную из Медицинской канцелярии (1763 г.), также находившуюся в ее «особливом ведении». Базовые принципы политико-правовой доктрины, выработанной на основе просветительской литературы, императрица изложила в Наказе из 526 статей для Уложенной комиссии, призванной разработать новый свод законов (июль 1767 — декабрь 1768 г.). К участию в работе собрания привлекались представители (не моложе 25 лет) всех групп свободного населения. По одному депутату избирали правительственные органы, дворяне уезда, жители города, а также однодворцы, служилые люди, черносошные и ясачные крестьяне, этнические сословия от каждой провинции; число казачьих делегатов определялось местным начальством. Были избраны 572 подданных, 165 лиц выдвинули дворяне. Членам Уложенной комиссии были выданы пожизненные знаки отличия и выплачивалось жалованье: 400 руб. в год дворянским, 122 руб. городским и 57 руб. сельским представителям. Депутаты, не владевшие русским языком, пользовались услугами толмачей и помощников. Личность депутата защищалась двойной мерой взысканий, его неприкосновенность снималась с санкции монарха. К депутатам не применялись смертная казнь, пытки и телесные наказания в случае совершения ими преступлений, к их собственности — конфискация, за исключением требований кредиторов. Маршалом (предводителем) Большого собрания был утвержден генерал-аншеф А.И. Бибиков. К числу его главных рабочих органов относились частные комиссии: дирекционная, экспедиционная и по разбору наказов. Для составления законопроектов создавались специальные частные комиссии, охватившие вниманием экономическую, социальную, политическую и духовную сферы жизни страны: «О порядке государства в силе общего права», «О городах», «О правосудии», «О благочинии», «Об училищах и призрения требующих», «О размножении народа, земледелии, домостроительстве, о поселении, рукоделии, искусствах и ремеслах», «О рудокопии, сбережении и растении лесов и о торговом вообще», «О государственных водах», «Об обязательствах» и др. Депутаты свезли в Москву около 1,5 тыс. наказов избирателей. Пожелания населения обобщались и дополнялись по инициативе сословных представителей. Большое собрание выявило позиции различных социальных слоев по главным вопросам правовой политики, планируемой правительством, подтвердило необходимость модернизации системы права, реформы местного управления. Осуществлять законодательную деятельность в общеимперских интересах Комиссия оказалась объективно неспособной. С началом Русско-турецкой войны (1768–1774 гг.) Екатерина II распустила Большое собрание депутатов. Предварительная работа над актуальными законопроектами в комиссиях продолжалась до середины 1770-х гг. На период войны контроль над государственным аппаратом сосредоточился в Совете при высочайшем дворе с участием руководства высших и центральных органов. После войны Совет продолжил деятельность в качестве совещательного органа по важнейшим вопросам внутренней политики. 2. Сословная, экономическая, финансовая политика государства в царствование Екатерины IIГосударственные реформы 1770–1780-х гг., проводимые на основе целостной политической программы, отличались продуманностью и плановостью, последовательностью и постепенностью. Завершение юридического оформления ведущих сословий относилось к числу приоритетных направлений в деятельности абсолютистского правительства. Часть норм сословного права законодатель консолидировал в Жалованных грамотах от 21 апреля 1785 г., адресованных дворянству и городовым «обществам», не подписав проект третьего документа в пользу государственных крестьян, опасаясь непредсказуемой реакции крепостного населения. Среди городских жителей законодатель выделил привилегированную группу купцов трех гильдий. Социальная мобильность в установленной иерархии сословий получила ограничения в силу финансово-экономической и политической целесообразности. Крестьянам и однодворцам, близким с мещанами по объему казенных платежей и повинностей, позволялась приписка только к купцам. Особые исключения допускались в интересах развития городской среды. Дворян не принимали в купеческие гильдии. Вольноотпущенные люди имели свободу выбора занятости — исполнять обязанности крестьян, мещан или купцов, вступить в государственную службу. Религиозную и этническую принадлежность подданного скрывал его правовой статус. Имперский принцип веротерпимости узаконил указ Святейшего синода от 17 июня 1773 г. Юридическая политика абсолютной монархии последовательно упорядочивала социальную структуру населения, понижая уровень исторически сложившейся фрагментарности подданных путем изменения правового статуса малочисленных локальных групп. В экономике, следуя популярному в Европе учению физиократов, монарх отстаивал приоритетное развитие сельского хозяйства, продекларировал необходимость отмены крепостного права. Интенсификация помещичьего хозяйства сопровождалась увеличением ренты и, как следствие, ухудшением условий жизни, падением естественного прироста крепостного населения (в центральных районах России — с 0,73% в 1782 г. до 0,26% в 1795 г.). К концу XVIII в. удельный вес непомещичьих достиг 40% численности всех крестьян. В соответствии с природно-климатическими условиями земледельцы массово вовлекались в местные и отхожие промыслы, способствуя развитию внутреннего рынка. Либерализация торгово-промышленной деятельности выражалась в последовательной ликвидации монополий и сословных ограничений, стимулировавшей товарно-денежные отношения в стране. Верховная власть форсировала градостроительство, регулируя приток населения в города. Предприятия металлургической промышленности, присвоенные правящей аристократией, были возвращены в государственную собственность. Монарх упорядочил социально-экономические отношения на заводах, удовлетворил требования мастеровых, работных людей и приписных крестьян. Во второй половине XVIII в. Россия сохранила лидирующие позиции в мире по производству черных металлов. ⁴⁄₅ чугуна и железа, около 100% меди изготавливались на Урале. Развитие металлургии требовало технического переоснащения заводов, пересмотра системы стимулирования труда. Мануфактурное производство исчерпало доступные сырьевые и энергетические ресурсы. Руководство финансовой политикой империи в 1764–1792 гг. сосредоточивалось в руках генерал-прокурора А.А. Вяземского. С целью снабжения армии и успешного ведения войн в 1769 г. были введены государственные ценные бумаги в форме облигационного внешнего займа, размещенного посредством голландских и итальянских банков. Вести дела по внешним займам («для произведения денежных негоциаций в иностранных землях») монарх поручил Комитету с участием генерал-прокурора А.А. Вяземского, вице-канцлера А.М. Голицына и президента Военной коллегии З.Г. Чернышева. В 1769–1792 гг. государство заключило займов на сумму 43,3 млн руб. серебром. К концу правления Екатерины II внешний долг России составил 43,7 млн руб., на его выплату расходовалось около 3% поступлений в «бюджет» империи. Система государственных кредитных учреждений подверглась реформированию. Политическая элита расхищала заемные капиталы, вызвав в 1763 г. закрытие Медного и Артиллерийского банков. Серебряную и золотую монету государство использовало преимущественно для оплаты внешних расходов и займов. Для упрощения внутренних расчетов медной монетой законодатель ввел бумажные деньги — ассигнации. Эксклюзивное право эмиссии бумажных денег получил Ассигнационный банк (1768 г.) с отделениями в Санкт-Петербурге и Москве, возглавленный генерал-прокурором. В крупных торговых центрах открывались «променные» конторы. С 1786 г. круг операций Ассигнационного банка расширился, включая ссудную, вкладную, а также продажу меди и эмиссию металлических денег. Хронический дефицит государственного бюджета, усугубленный Русско-турецкой войной 1787–1791 гг., спровоцировал во второй половине 1780-х гг. выпуск ассигнаций, не обеспеченных металлическим фондом, повлек падение курса бумажного рубля, стоившего в 1796 г. уже 79 копеек серебром, и рост цен на товары. Число променных контор к 1796 г. сократилось с 22 до 3. Новыми кредитными учреждениями с 1772 г. являлись Вдовья, Ссудная и Сохранные казны, возникшие при Воспитательных домах в Санкт-Петербурге и Москве. В 1786 г. реорганизации подверглась деятельность Дворянского (Государственного заемного) банка, направленная на расширение кредитования помещиков. 3. Реформы местного управленияНаставление от 21 апреля 1764 г. изменило назначение и сущность губернаторской должности, охарактеризовав главу местной администрации как доверенное лицо императрицы, проводника правительственной политики, государственных реформ и планов. По объему полномочий и ответственности губернаторы именовались «хозяевами» и «опекунами» врученных им областей, «имея главным себе предметом благополучие и спокойное житие вверенного им народа». Монарх пояснил, что ему «во всех губерниях и провинциях, лежащих в разных климатах и разными выгодами довольствующихся, заочно невозможно ни всех польз провидеть, ни всех неустройств отвратить, ниже достаточною снабдить предосторожностию», наделив губернаторов правом инициативы для совершенствования практики управления, благоустройства, социально-экономического и демографического развития областей. Глава местной администрации, подчиненный и подотчетный исключительно монарху и Сенату, распределял обязанности между чиновниками губернской канцелярии, контролировал их исполнительность. В целях эффективного решения административных задач губернатор мог ограничить свое участие в судопроизводстве наиболее сложными делами. Жалобы на действия губернского начальства адресовались Сенату, апелляционные прошения поступали в Юстиц-коллегию, уполномоченную налагать взыскания только на членов губернской канцелярии. Цели руководства влекли функции надзора за реализацией правительственных указов, соблюдением действующих нормативно-правовых актов. Впредь губернатор «недремлющим оком» следил за исполнением служебных обязанностей, пользовался правом смещения «нерадивых и пристрастных судей», иных недобросовестных чиновников с занимаемых должностей и привлечения их к ответственности. Наставление предусматривало каждые три года плановый объезд губернии, включавший проверку деятельности местных органов и должностных лиц, а также прием жалоб от населения. После успешного завершения войны с Турцией и подавления Пугачевского бунта (1773–1775 гг.) Екатерина II приступила к полномасштабному преобразованию системы государственного управления, подписав 17 ноября 1775 г. Учреждения для управления губерний Всероссийской империи. В период 1775–1785 гг. административно-судебная реформа охватила всю территорию государства, разделенную по демографическому критерию на наместничества (губернии) в составе одной или более провинций (областей) и уезды (округи). Типовые штаты органов местного управления возглавил государев наместник (генерал-губернатор), наделенный широкими военно-административными полномочиями и функциями надзора над деятельностью государственного аппарата. Губернатор (правитель) наместничества руководил коллегиальным органом гражданской администрации — наместническим (губернским) правлением в составе двух советников. Законодатель дополнительно создал ряд профильных органов губернского управления, осуществив деконцентрацию государственно-властных полномочий: палата уголовного суда была наделена функциями Юстиц-коллегии, палата гражданского суда — Юстиц- и Вотчинной коллегий, казенная палата — Камер- и Ревизион-коллегий. Местным органом Межевой канцелярии стал губернский землемер. Внимание! Авторские права на книгу "История государственного управления в России в X – первой половине XIX в. Курс лекций" (Воропанов В.А.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
