Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография

Глазкова Л.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 09.12.2015 ISBN: 9785392202201 Язык: Объем текста: 164 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Глава 1. Государственное управление и право в период от древнерусского государства до Октябрьской социалистической революции

Глава 2. Государственное управление и право в период создания и развития советского государства

Глава 3. Реформы государственного управления и права в период с 1985 по 2000 г. и с 2000 г. по настоящее время

Глава 4. Противодействие коррупции в органах государственной власти

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПРАВО В ПЕРИОД СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА

2.1. Государственный аппарат и право в период 1917–1924 гг.

Сразу после прихода к власти партия большевиков приступила к слому старого государственного аппарата и ликвидировала многие учреждения (Государственный совет, министерства, а также городские думы и земства на местах). Особую роль в уничтожении старого аппарата власти сыграл ВРК, учрежденный еще 12 октября 1917 г. по инициативе ЦК большевистской партии при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов. Именно этот орган занимался подготовкой и проведением восстания в Петрограде, именно этому органу принадлежала власть в стране после захвата власти 25 октября 1917 г. до передачи ее в руки II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов.

Реальная сила и власть ВРК, опиравшегося на отряды Красной гвардии, на поддержку солдат и матросов, на местные Советы и военно-революционные комитеты, умело использовалась большевистской партией вплоть до создания полноценного центрального аппарата советского правительства. ВРК направлял своих комиссаров в воинские части, в учреждения, на предприятия и в провинцию. Комиссары наделялись широкими полномочиями: они следили за тем, чтобы руководство вверенных им объектов проводило политику партии, Совета народных комиссаров и ВРК; они пресекали малейшие контрреволюционные попытки; они увольняли неугодный персонал и имели право ареста. Таким образом, комиссары были наделены полномочиями по слому старого буржуазного аппарата власти и созданию нового аппарата диктатуры пролетариата.

Деятельность созданного II Всероссийским съездом Советов временного рабоче-крестьянского правительства (Совета Народных Комиссаров) осложнялась, во-первых, саботажем царских чиновников, во-вторых, отсутствием преданных квалифицированных кадров. Политика СНК сводилась к тому, чтобы использовать старые кадры при условии их лояльности новой власти и одновременно удалять все реакционные элементы. Уже в первые месяцы после революции стало ясно, что полностью заменить чиновничий аппарат нельзя. К осени 1918 г. среди руководства Наркомата финансов удельный вес царских чиновников достигал 97,5%, в Наркомате госконтроля — 80%, в Наркомате путей сообщения — 88,1%.

Используя на государственной службе труд «бывших», большевики контролировали их деятельность с помощью партийных организаций и местных Советов.

Новая власть уделяла много внимания организации работы по поддержанию общественного порядка. Не доверяя старому аппарату милиции Временного правительства, актом от 23 октября 1917 г. НКВД поручил Советам рабочих и солдатских депутатов создавать рабочую милицию, а затем их примеру последовали и крестьянские Советы. Было ликвидировано Главное управление по делам милиции, а его служащие уволены.

По предложению Ф. Э. Дзержинского 21 ноября 1917 г. была создана специальная комиссия по борьбе с контрреволюцией, а 7 декабря — Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), председателем которой назначили Ф. Э. Дзержинского. Одним из главных участков работы ВЧК стала борьба с должностными преступлениями. Жесткая политика ВЧК способствовала тому, что уже к январю 1918 г. был ликвидирован массовый саботаж чиновничества.

Постепенно ВЧК превратилась в орган, наделенный чрезвычайными полномочиями — правом внесудебного рассмотрения дел с применением высшей меры наказания. Нарушение демократических норм борьбы с преступностью, прежде всего таких, как отделение следствия от суда, а суда от администрации, впоследствии стало причиной многочисленных злоупотреблений в данных органах.

В армии шли процессы ликвидации постоянной армии и замены ее всеобщим вооружением трудящихся. По предложению II Всероссийского съезда Советов в армиях создавались временные революционные комитеты, которым обязаны были подчиняться все главнокомандующие. Полнота власти в каждой войсковой части принадлежала солдатским комитетам и Советам.

Весной 1918 г. началась иностранная военная интервенция, что заставило ВЦИК ввести всеобщую воинскую повинность, которая была закреплена ст. 19 первой Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. В это время в партии шла ожесточенная дискуссия по вопросу привлечения на службу военных специалистов из числа офицеров бывшей армии. В марте 1918 г. СНК узаконил привлечение военных специалистов для службы в Красной Армии. В первые месяцы свыше 8 тысяч бывших офицеров и генералов вступило добровольно в Красную Армию.

В конце 1918 г. 76% командного состава Красной Армии составляли бывшие царские офицеры.

В. И. Ленин считал, что их деятельность во все более угрожающей военной обстановке является незаменимой. А лидеры так называемой военной оппозиции, которую поддерживал Ворошилов, а косвенно и Сталин, заявляли, что в подлинно народной армии не должны были находиться буржуазные военспецы. Сталин испытывал не просто недоверие, а личную ненависть к бывшим царским генералам, что подтверждается несколькими эпизодами его деятельности в годы Гражданской войны. Так, направленный в мае 1918 г. на юг России в качестве руководителя по делам продовольствия, Сталин потребовал для себя чрезвычайных полномочий и постарался подчинить себе местный партийный аппарат и военных специалистов. Он арестовал почти весь штаб военного округа, считая, что бывший царский генерал Снесарев саботирует дело и не ведет войну с контрреволюцией. Арестованные содержались в плавучей тюрьме — барже на Волге. Баржа позже при загадочных обстоятельствах затонула, но несколько человек, в том числе и военрук Снесарев, остались живы. По факту самоуправства Сталина в Царицыне проводилась проверка, однако никаких последствий для Сталина она не имела.

Конфликты военных специалистов и партийных руководителей дестабилизировали обстановку в армии, поэтому вопрос о принципах командования армией в марте 1919 г. был поставлен в повестку VIII съезда РКП (б). Армия в военное время должна функционировать как единый организм, с четким иерархическим подчинением сверху донизу. Понимая это, В. И. Ленин выступал против «партизанщины», за административно-командный принцип руководства в армии, и эта позиция возобладала среди членов партии. Но данный принцип постепенно проник в партию и в Советы, его значение вышло за рамки армии. Все общественные организации, которые в первые годы революции следовали демократическим правилам управления, стали руководствоваться принципами иерархической подчиненности. «Таким образом, дискуссия, проходившая на VIII съезде, в определенном смысле высвечивала возможные контуры развития общества в ближайшем будущем».

В годы Гражданской войны усилилась централизация власти в промышленности, где главные управления ВСНХ были наделены чрезвычайными полномочиями, а промышленные предприятия лишались всякой самостоятельности. Детализация и централизация в управлении промышленностью приводила к созданию чрезвычайных комиссий, подобных печально известному ЧЕКВАЛАПу — чрезвычайной комиссии по заготовке валенок и лаптей.

В январе 1919 г. была введена продразверстка, в результате которой государство стало изымать у крестьян излишки хлеба, а с 1920 г. также и картофеля, овощей и другой сельхозпродукции.

Рабочим и служащим выдавались продовольственные и промтоварные пайки, они освобождались от платы за жилье, транспорт и коммунальные услуги, так как деньги почти ничего не стоили: рубль в этот период обесценился в 20 тысяч раз.

Политику государства данного периода стали именовать военным коммунизмом.

Нарком юстиции (в 1918–1928 гг.) Д. И. Курский, характеризуя военный коммунизм, писал: «Для нас, юристов, он представлял собой по преимуществу систему принудительных норм, когда хозяйственные отношения строились на началах принудительного регулирования из центра, когда в основе отношений между рабочим классом и крестьянством лежали суровые формы принуждения в виде разверстки, когда… мы вынуждены были расширять область внесудебных репрессий, а для ускорения хозяйственной работы, в особенности в области военного снабжения, мы стояли перед необходимостью широко применять административные меры».

Очевидно, что нарком юстиции, как и подавляющее большинство партийных руководителей того времени, считал вполне обоснованной практику внесудебных репрессий и административных мер в управлении страной. Такая позиция вытекала из основополагающего тезиса марксизма о необходимости слома буржуазного государственного аппарата и права после революции и установления диктатуры пролетариата, под которой В. И. Ленин понимал «государство вооруженных рабочих», аппарат насилия, машину классового подавления, которая отомрет вместе с правом лишь при полном коммунизме.

Отказавшись от буржуазного права, советская власть отказалась и от демократических принципов этого права и стала творить «новое право», новую систему юстиции на тех же началах всепоглощающего государственного регулирования, которые применялись и в экономике. «Новое пролетарское право» появилось в виде декрета СНК от 24 ноября 1917 г. — Декрет о суде № 1. Им упразднялась вся существовавшая прежде судебная система, включая прокуратуру и адвокатуру, создавались новые местные суды и революционные трибуналы, предварительное следствие по уголовным делам возлагалось на мировых судей. В п. 5 Декрета было установлено, что местные суды имеют право руководствоваться в своих решениях революционной совестью и революционным правосознанием.

Отстаивая эти положения декрета, Д. И. Курский писал: «Мы живем в таком периоде, когда должна быть норма, но такая, которая дает возможность суду более свободно применять свое правосознание».

Как отмечал В. С. Нерсесянц, «здесь по сути дела обосновывается нормативное оформление и закрепление произвола в деятельности судов как репрессивных органов диктатуры пролетариата. Судьи уже и в те годы были в полной зависимости от партийно-политической власти, послушно проводили в жизнь (все равно — по коммунистическому убеждению или по служебной обязанности) директивы сверху, так что в этих условиях ни о какой действительной свободе их правосознания не могло быть и речи».

Уже в первые годы Советской власти приходилось бороться с различными должностными преступлениями. Так, Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве» усиливал ответственность за это преступление и расширял понятие субъекта взятки, включая в него всех лиц, состоящих на государственной или общественной службе в РСФСР.

Однако из всего многообразия государственных служащих к субъектам преступлений относились только должностные лица Советского правительства, поэтому буквальное толкование ограничивало возможность привлечения к ответственности других государственных чиновников.

От такого подхода законодатель отказался уже в следующем Декрете от 16 августа 1921 г. В нем указывалось, что ответственность за получение взятки несут лица, состоящие на государственной, союзной или общественной службе.

Такое понимание субъекта должностного преступления позволяло привлекать к ответственности любых служащих (независимо от содержания полномочий) любых учреждений или организаций, как государственных, так и общественных.

К началу 1921 г. экономика страны после семи лет военных и революционных потрясений (1914–1920) находилась в состоянии полного развала. В. И. Ленин принимает решение о введении антикризисной программы — новой экономической политики (НЭП), в ходе которой продразверстка заменяется продналогом, разрешается частное предпринимательство, восстанавливаются рыночные отношения под контролем партийно-государственного аппарата.

В науке существует и другое мнение о причинах перехода к новой экономической политике. В. С. Нерсесянц писал, что обобществление средств производства, запрещение частной собственности, свободного оборота, рынка, товарно-денежных отношений, то есть социалистическая природа военного коммунизма, исключавшего саму возможность права (а не Гражданская война и интервенция, как было принято объяснять в советской исторической науке), привели к глубочайшему кризису социализма и вынудили советское руководство перейти к НЭПу.

В этот период все преобразования осуществлялись под жестким контролем партийных и государственных органов. Численность служащих стремительно увеличивалась.

Критикуя разрастание бюрократического аппарата, сопровождавшее первые годы Советской власти, Л. Троцкий писал: «Вы держите курс на бюрократа, на чиновника, а не на массу. Слишком много веры в аппарат. В аппарате — огромная внутренняя поддержка друг другу, взаимная страховка — вот почему Орджоникидзе не удается даже сокращать штаты. Независимость от массы создает систему взаимного укрывательства. И вот это считается главной опорой власти».

Разрастание партийно-государственного аппарата, всеобъемлющий контроль государственных органов за всеми сферами деятельности, проникновение контролеров даже в общественные организации, в профсоюзы и в Советы повлекло за собой снижение активности трудящихся масс и их органов. После образования СССР 30 декабря 1922 г. этим проблемам уделялось внимание на III съезде Советов СССР. В постановлении съезда от 20 мая 1925 г. «По вопросам советского строительства» отмечалось, что Советы в некоторых случаях оторвались от широких масс рабочих и крестьян, трудящиеся недостаточно широко участвуют в выборах в Советы, нарушается коллективный принцип деятельности Советов. Съезд поставил задачу активизировать участие народа в работе Советов, а также усилить связь Советов с общественными организациями. Так складывалась практика навязывания сверху различных форм участия граждан в деятельности советских органов власти.

Партийные функционеры уже не могли изменить сложившийся в стране административно-командный стиль руководства, поэтому все предпринимаемые ими меры по вовлечению общественности в управление государством часто носили формальный характер. «В обществе, которое приобрело милитаризированный характер и жило по законам “военного коммунизма”, повсеместное распространение получили военный образ мышления и командный стиль, волюнтаризм. Общей практикой стало решение вопросов административным путем, отчетливо проявлялось стремление к централизации власти».

Критикуя положение дел в государственно-партийном руководстве, Л. Троцкий писал: «Бюрократизм в последние годы вырос. Вопрос не просто в числе чиновников, вопрос в режиме, в курсе, в подходе управляющих к управляемым… правящие круги все более и более врастают в верхние слои советско-нэповского общества… создаются два этажа, два образа жизни, два рода привычек, два рода отношений… огромный слой городского партийно-советского люда до 3-х часов живет как чиновник, после 3-х часов живет, как обыватель… Это тип партийца, который весьма подобен тому царскому чиновнику, который исповедывал в частном порядке теорию Дарвина, а когда нужно — представлял свидетельство о святом причастии».

Юридическая Глазкова Л.В. Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография

Юридическая Глазкова Л.В. Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография

История борьбы с коррупцией, насчитывающая столько же лет, сколько пишется история различных государств, знает примеры удач и провалов на этом сложном пути. С коррупцией боролись и в Древнем Вавилоне, и в Греции, и в Риме. История России, начиная с древнейших времен, также изобилует примерами коррупционных дел и отчаянными стараниями искоренить это зло. В данной монографии предпринята попытка осознать, чему учит эта история, какие ошибки и достижения были на этом пути, какие уроки нужно извлечь из опыта предков и как в нынешних условиях победить коррупцию.

Внимание! Авторские права на книгу "Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография" (Глазкова Л.В.) охраняются законодательством!