Европейское публичное право. Монография

Ландо Д.Д., Самарин В.И.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 01.12.2014 ISBN: 9785392161850 Язык: Объем текста: 226 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Глава 1. Понятие и сущность европейского права

Глава 2. Институты и органы Европейского союза

Глава 3. Законодательные процедуры в Европейском союзе

Глава 4. Источники и принципы права Европейского союза

Глава 5. Компетенция Европейского союза

Приложение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 5.
КОМПЕТЕНЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Существование трех опор до 1 декабря 2009 г. обусловило различия компетенции ЕС в рамках каждой из них. Ключевыми характеристиками первой опоры являлись наднациональность и интеграция. Вторая и третья опоры основывались на межгосударственном сотрудничестве. В зависимости от опоры видоизменялось значение понятия «компетенция». Компетенция в рамках первой опоры предполагала, что Европейские сообщества уполномочены принимать акты в сферах, в которых государства-члены передали им свои полномочия. Компетенция в рамках второй и третьей опор позволяла определить сферы, в которых государства-члены могли действовать совместно на основании решений, принимаемых институтами ЕС.

До вступления в силу Лиссабонского договора компетенция ЕС характеризовалась комплексностью и неоднородностью. Наблюдалась тенденция некоторого совпадения опор, что влекло принятие мер по первой опоре в случаях, когда основной целью являлась поддержка действий, предпринимаемых в рамках второй или третьей опоры. Такое принятие мер в рамках первой опоры оспаривалось в Суде Европейских сообществ.

Изначально специалисты в области европейского права констатировали, что ЕС в отличие от Европейских сообществ не обладает правосубъектностью. Затем наблюдалась тенденция признания наличия отдельных элементов международной правосубъектности ЕС (в частности, право Председательствующего представлять интересы других государств в области ОВППБ, введение термина «государство — член ЕС», существование гражданства ЕС). Согласно ст. 47 Договора о ЕС (Л), Союз обладает правосубъектностью.

Единый для Европейских сообществ и ЕС институционный механизм до 1 декабря 2009 г. обеспечивал согласованность и преемственность мероприятий, осуществляемых для достижения его целей, при соблюдении и развитии acquis communautaire (ч. 1 ст. 3 Договора о ЕС).

Компетенция ЕС определяется учредительными договорами.

Основными характеристиками компетенции ЕС признаются ее властность и производность. Компетенция ЕС является властной, поскольку предполагает издание институтами ЕС общеобязательных норм и индивидуальных актов, обязательных для их адресатов. По происхождению такая компетенция является производной (делегированной), так как образована путем уступки суверенных прав государствами-членами в пользу институтов ЕС.

Пределы компетенции ЕС определяются принципом наделения. Согласно принципу наделения, ЕС должен действовать строго в рамках компетенции, предоставленной ему государствами-членами в учредительных договорах для достижения указанных в учредительных договорах целей (ч. 2 ст. 5 Договора о ЕС (Л)).

В зависимости от того, каким образом предоставляются Союзу полномочия, все полномочия Союза делятся на три вида:

1) явные полномочия (англ. explicit powers);

2) подразумеваемые полномочия (англ. implied powers);

3) вспомогательные полномочия (англ. subsidiary powers).

Явными полномочиями признаются полномочия, предусмотренные учредительными договорами. Союз обладает полномочиями по достижении целей в сферах, указанных в разделе I ДФЕС. Вместе с тем, институты ЕС имеют право предпринимать действия для решения вопросов, прямо не отнесенных ДФЕС к ведению Союза, но имеющих значение для реализации его целей. Таким образом они реализуют подразумеваемые полномочия. Как правило, Суд Европейских сообществ применял доктрину подразумеваемых полномочий в рамках внешней компетенции Сообщества, но доктрина была применима и к внутренней компетенции.

Подразумеваемые полномочия определяются в широком и узком смыслах. В первом случае предполагается, что конкретная цель или функция подразумевает существование полномочия, которое необходимо для ее достижения или реализации. В узком смысле существование конкретного полномочия подразумевает существование иного полномочия, которое необходимо для реализации первого.

Первоначально популярностью пользовался второй подход. Вместе с тем последующие решения Суда Европейских сообществ свидетельствуют о том, что подразумеваемые полномочия все чаще понимались в широком смысле. Однако в некоторых случаях Суд Европейских сообществ констатировал невозможность расширительного толкования статей Договора о Сообществе при указании их в качестве правового основания (в частности, ст. 95 Договора о Сообществе).

Возможность реализации подразумеваемых полномочий Сообществом ранее предусматривалась ч. 2 ст. 18, ст. 94, ст. 95 и ст. 308 Договора о Сообществе. Подразумеваемые полномочия позволяют Сообществу издавать акты без внесения изменений в учредительный договор.

В соответствии с ч. 2 ст. 18 Договора о Сообществе Совет мог принять положения с целью облегчить осуществление прав граждан ЕС на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов, если соответствующий учредительный договор не предусматривает необходимых полномочий и для достижения этих целей требуются усилия Сообщества. При этом Совет должен был действовать в соответствии с процедурой совместного принятия решения. Рассматриваемая норма не применялась к положениям о паспортах, удостоверениях личности, виде на жительство или любых приравненных к ним документам, а также к положениям о социальном обеспечении или социальной защите.

Право Совета, действующего по предложению Комиссии и после консультаций с Европарламентом и Экономическим и социальным комитетом, принимать единогласно директивы о сближении законов, иных нормативных правовых актов и административных предписаний государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка, нашло отражение в ст. 94 Договора о Сообществе.

Если иное не было предусмотрено Договором о Сообществе, действуя на основании ст. 95 указанного договора, Совет мог отступить от ст. 94 Договора о Сообществе и в целях создания и функционирования внутреннего рынка, принимать меры для сближения соответствующих законов, иных нормативных правовых актов и административных предписаний государств-членов, действуя в соответствии с процедурой совместного принятия решения и после консультации с Экономическим и социальным комитетом. Совет не мог принимать указанные меры в отношении положений, касающихся налогообложения, свободного движения лиц, прав и интересов лиц, работающих по найму.

Лиссабонский договор не внес значительных изменений в порядок предоставления подразумеваемых полномочий. Вместе с тем ввиду отказа от использования категории «общий рынок» признается важность представления Совету права принимать меры в целях создания и функционирования внутреннего рынка (ст. 114 ДФЕС). В силу ст. 115 ДФЕС право Совета принимать директивы о сближении актов и предписаний государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование внутреннего рынка, должно осуществляться без ущерба для положений ст. 114 ДФЕС.

Вспомогательные полномочия возникали в результате применения ст. 308 Договора о Сообществе, согласно которой, если в ходе функционирования общего рынка возникнет необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей и если настоящий Договор не предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европарламентом принимает надлежащие меры на основе единогласия. Исследователи отмечают, что широта целей, указанных в Договоре о Сообществе, и подход Суда Европейских сообществ к толкованию целей Сообщества ставили под сомнение существование препятствий для принятия мер Советом, но не устраняли их. Кроме того, ст. 308 Договора о Сообществе подлежала применению, если указанный учредительный договор не предусматривал необходимых полномочий для совершения соответствующих действий. Вопрос об определении таких ситуаций не получил однозначного решения. Вместе с тем ст. 308 Договора о Сообществе не подлежала применению в случае, если учредительный договор предусматривает более активную роль Европарламента по сравнению с указанной в данной статье (подготовка заключения). Такие же правовые последствия влекло наличие в учредительном договоре иных требований к процедуре голосования (ст. 308 Договора о Сообществе предусматривала принятие Советом мер на основе единогласия). Наличие полномочия на принятие рекомендации не исключало применения ст. 308 Договора о Сообществе для принятия нормативного правового акта. Особую проблему представляло решение вопроса, подлежит ли применению указанная статья в случае наличия подразумеваемых полномочий.

Критика ст. 308 Договора о Сообществе нашла отражение в ст. 352 ДФЕС: установлена обязанность Совета во всех случаях принимать соответствующие меры на основе единогласия по предложению Комиссии и после получения согласия Европарламента. Кроме того, внесены изменения общего характера: принятие мер должно быть обусловлено необходимостью, в рамках политик, определенных ДФЕС или Договором о ЕС (Л), достичь одну из целей указанных учредительных договоров в ходе функционирования ЕС.

Положения Хартии об основных правах от 7 декабря 2000 г. не расширяют каким-либо образом компетенцию ЕС по сравнению с тем, как она определена в Договоре о ЕС (Л) и ДФЕС (абз. 2 ч. 1 Договора о ЕС (Л)). Указанная норма критикуется ввиду ограничения применения Хартии путем наложения запрета на расширение компетенции ЕС по сравнению с учредительными договорами. Ссылка на Хартию об основных правах невозможна в национальных судах Польши и Соединенного Королевства.

Категории и сферы компетенции ЕС четко определены в ДФЕС.

Виды и категории компетенции
Европейского союза

В силу абз. 3 ст. 1 Договора о ЕС (Л) полномочия Европейского сообщества перешли к Союзу. До 1 декабря 2009 г. Европейское сообщество действовало в пределах своих полномочий, определяемых Договором о Сообществе и поставленными перед ним целями.

Законодательные полномочия Сообщества реализовывались Советом, Европарламентом, Комиссией и ЕЦБ, как правило, путем принятия регламентов и директив. Суд Европейских сообществ осуществлял расширенное толкование в отношении законодательных полномочий Сообщества путем признания подразумеваемых полномочий, как правило, на основании использования ст. 308 Договора о Сообществе. Реализации исполнительно-распорядительных полномочий способствовало принятие решений (основным исполнительным органом признавалась Комиссия), юрисдикционных — принятие судебных решений. Рекомендации и заключения являлись формой выражения полномочий по принятию стимулирующих мер. Финансовые полномочия сводились к принятию Советом и Европарламентом бюджета Сообщества. Помимо названных, Сообщество осуществляло контрольные и внешнеполитические полномочия.

С момента создания Сообщества количество сфер его компетенции постоянно увеличивалось.

В зависимости от степени сотрудничества ЕС и государств-членов при принятии решений различали три вида компетенции Сообщества:

1) исключительная компетенция (англ. exclusive competences);

2) совместная компетенция (англ. shared competences);

3) дополнительная компетенция (англ. complementary competences).

После вступления в силу Лиссабонского договора правовое регулирование компетенции ЕС осуществляется на более высоком уровне. В целях лучшего усвоения материала рассмотрим указанные виды компетенции в контексте разграничения внутренней компетенции (англ. internal competences) и внешней компетенции (англ. external competences) Союза.

Лиссабонский договор предусматривает отмену деления ЕС на опоры. Рассмотрим вопрос о внутренней компетенции ЕС.

Раздел I ДФЕС «Категории и сферы компетенции Союза» содержит указание на следующие категории компетенции (ст. 2):

1) исключительная компетенция ЕС в определенной сфере предполагает, что только ЕС может осуществлять законодательные полномочия и принимать юридически обязательные акты, государства-члены могут осуществлять указанные полномочия, только если они уполномочены ЕС или для имплементации актов ЕС. Согласно ст. 3 ДФЕС, ЕС обладает исключительной компетенцией в следующих сферах: таможенный союз, установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка, валютная политика для государств-членов, валютой которых является евро, охрана морских биологических ресурсов при осуществлении общей политики в области рыболовства, общая торговая политика.

Договор о Сообществе не содержал четкой классификации компетенции Сообщества на исключительную и совместную. Проблемы, возникающие при разграничении указанных видов компетенции, как правило, разрешались Судом Европейских сообществ. Решение данного вопроса имело важное значение для:

I. государств-членов, которые опасались, что существующая система ограничения прав, основанная на поставленных целях и средствах достижения этих целей, могла поставить под угрозу их суверенитет, так как не позволяла однозначно определить, действовало ли Сообщество в каждом конкретном случае в рамках своей компетенции;

II. граждан ЕС, которые опасались, что ЕС будет получать все больше полномочий без надлежащего демократического контроля;

III. Сообщества, которое опасалось, что окончательное определение объема его компетенции приостановит динамику европейской интеграции;

2) в случае совместной компетенции ЕС и государств-членов в определенной сфере ЕС и государства-члены могут осуществлять законодательные полномочия и принимать юридически обязательные акты в соответствующей сфере.

Согласно ч. 2 ст. 2 ДФЕС, государства-члены могут осуществлять свою компетенцию в той мере, в какой свою компетенцию не реализовал ЕС. Государства-члены вновь осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой ЕС решил прекратить реализацию своей компетенции. Следует обратить внимание на Протокол к Лиссабонскому договору об осуществлении совместной компетенции, согласно которому, если Союз предпринимает действие в определенной сфере, область применения этого осуществления компетенции охватывает только элементы, которые определены в соответствующем акте Союза, и, следовательно, не охватывает всю данную сферу.

В соответствии со ст. 4 ДФЕС ЕС делит компетенцию с государствами-членами в случаях, когда учредительные договоры наделяют его компетенцией, не являющейся исключительной компетенцией и компетенцией по осуществлению поддерживающих, координирующих или дополняющих действия государств-членов мер. Далее определены основные сферы, в отношении которых применяется совместная компетенция: внутренний рынок, социальная политика в части, определенной ДФЕС, экономическое, социальное и территориальное сплочение, сельское хозяйство и рыболовство, исключая охрану морских биологических ресурсов, окружающая среда, защита потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергетика, пространство свободы, безопасности и правосудия, интересы общей безопасности по вопросам общественного здравоохранения в части, определенной ДФЕС.

Ландо Д.Д., Самарин В.И. Европейское публичное право. Монография

Ландо Д.Д., Самарин В.И. Европейское публичное право. Монография

В книге раскрываются основные вопросы публичного права Европейского cоюза в свете изучения истории европейских cообществ, структуры Европейского cоюза, основных положений институционного права. При изложении материала учтены современные тенденции развития права Европейского cоюза, анализируются изменения, которые произошли после вступления с 1 декабря 2009 г. в силу Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 13 декабря 2007 г.<br /> Адресуется студентам, изучающим учебную дисциплину «Право Европейского союза», аспирантам, преподавателям юридических учебных заведений, специалистам в области европейского права, всем заинтересованным читателям.

Внимание! Авторские права на книгу "Европейское публичное право. Монография" (Ландо Д.Д., Самарин В.И.) охраняются законодательством!