|
|
ОглавлениеГлава 4. Уголовно-правовые меры борьбы с экстремистской деятельностью Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 3. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности§ 1. Надзор за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправленияСостояние законности и правопорядка в сфере противодействия экстремистской деятельности определяется совокупностью различных факторов, среди которых особое место занимают активизация деструктивной деятельности радикальных общественных и религиозных объединений, некоммерческих организаций, финансируемых из-за рубежа, неформальных групп и отдельных лиц, а также проповедуемая ими экстремистская идеология, угрожающая национальной безопасности, межнациональному и межконфессиональному согласию, государственному строю, спокойствию и безопасности граждан. Несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры в сфере противодействия экстремизму и терроризму, в последние годы существенных положительных изменений состояния, структуры и динамики правонарушений экстремистской направленности в стране не произошло. Актуальной проблемой остается распространение экстремистских идей с использованием сети Интернет среди пользователей, прежде всего молодежи. По мнению руководства страны, борьбу с экстремизмом, который стал инструментом геополитики, необходимо вести комплексно, в строгом соответствии с законом и без перекосов в сторону «борьбы с инакомыслием». Россия должна учесть уроки других стран и не допустить «цветных революций». Об этом заявил Президент России на заседании Совбеза России, в ходе которого был одобрен проект стратегии по противодействию экстремизму. Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» субъектами противодействия экстремисткой деятельности определены: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции (абз. 3 ст. 4). Поскольку права граждан в сфере противодействия экстремизму пронизывают всю систему российского законодательства, имеют отражение в различных социально-общественных сферах, где государственно-правовое регулирование осуществляется различными федеральными структурами, то, соответственно, и вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина самостоятельно решаются уполномоченным в каждой конкретной сфере управления федеральным органом власти в рамках своего правового статуса. Исходя из необходимости обеспечения единого подхода к реализации государственной политики в определенных областях, сформированы территориальные органы соответствующих федеральных служб, оптимизирована сеть подведомственных им государственных учреждений, созданы консультативно-совещательные органы. Организация деятельности структурных компонентов данной системы в сфере противодействия экстремистской деятельности, как правило, возложена на соответствующие федеральные министерства и службы. На органы прокуратуры возложены особые полномочия в борьбе с экстремизмом и осуществление координационной деятельности на данном направлении, но при этом прокурорами не должны быть допущены нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина. В предмет надзора в указанной сфере включаются вопросы: исполнения законов, обеспечивающих государственные гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В том числе соблюдение конституционных прав граждан на определение своей национальной принадлежности, на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, а также свободы совести и вероисповедания; исполнения миграционного законодательства, нарушения которого занимают ведущее место в формировании причинного комплекса межнациональных конфликтов, экстремизма (терроризма). Во-первых, эти факторы способствуют интеграции мигрантов в криминальный рынок занятости. Во-вторых, создается угроза нарушению преимущественных прав на трудоустройство российских граждан. В-третьих, посредством миграционных потоков в страну проникают лица с чуждой коренному населению системой взглядов, культурой, в том числе представители международных террористических организаций. С учетом этого эффективная работа по предупреждению межнациональных конфликтов должна быть неразрывно связана с контролем за миграционными процессами, обеспечением прав и свобод как коренного населения, так и мигрантов; исполнения законов общественными объединениями, сформированными по национальному признаку, а также всеми религиозными объединениями, включая вопросы профессионального религиозного образования. Обеспечение государственных гарантий культурной и языковой самобытности национальных меньшинств; исполнения законов, регулирующих порядок проведения публичных мероприятий. Несмотря на выдвигаемые лозунги социального характера, большая часть массовых акций сопровождается участием представителей экстремистски настроенных сообществ, что обусловливает необходимость реализации полномочий при проведении таких мероприятий подразделениями органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму. Круг надзорных полномочий прокурора определен, прежде всего, ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, а также другими законодательными актами. В целях недопущения использования средств массовой информации, сетей связи общего пользования для осуществления экстремистской деятельности прокурорам необходимо организовать их мониторинг, а также установить постоянное взаимодействие с территориальными подразделениями федерального органа исполнительной власти, на которые возложены функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций. В ст. 21 Закона о прокуратуре указывается на осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, широким кругом объектов: федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В соответствии со ст. 4 и 5 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления относятся к числу субъектов, участвующих в противодействии экстремисткой деятельности. Они уполномочены в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществлять профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности. Учитывая, что важную роль в борьбе с экстремизмом и его наиболее опасной формой — терроризмом ведут федеральные органы безопасности необходимо отметить, что прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов ФСБ России обеспечивает интересы общества, государства, граждан, охрану от преступных посягательств конституционного строя, национального равноправия народов и граждан, борьбу с экстремизмом и терроризмом, защиту жизни, здоровья, чести и достоинства людей и т.д. Предметом прокурорского надзора на этом направлении является: 1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина, как потерпевших от преступления, так и привлекаемых к уголовной ответственности за эти преступления; 2) исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве дознания и предварительного следствия, соблюдение закона о подследственности расследуемых уголовных дел экстремистской и террористической направленности, избрании мер пресечения, применении иных мер процессуального принуждения, приостановлении и прекращении уголовных дел, направлении дел в суд с обвинительным заключением или обвинительным актом, а также законность других действий и решений, принимаемых органами ФСБ, осуществляющими дознание и предварительное следствие; 3) исполнение законов при производстве по делам об административных правонарушениях. В целях недопущения использования средств массовой информации, сетей связи общего пользования для осуществления экстремистской деятельности необходимо организовать их мониторинг, а также установить постоянное взаимодействие с территориальными подразделениями федерального органа исполнительной власти, на который возложены функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций. Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» функции по регистрации некоммерческих организаций были переданы Минюсту России. Основными задачами Минюста России определены: разработка и реализация общей стратегии государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные организации; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина, а также деятельности Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека — заместителя Министра юстиции Российской Федерации; организация деятельности по государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций; контроль и надзор в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные организации. Реализацию поставленных задач Минюст России осуществляет непосредственно и (или) через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. К основным задачам его территориальных органов в области противодействия экстремизму относятся: осуществление деятельности в сфере государственной регистрации общественных объединений, политических партий, религиозных организаций, иных некоммерческих организаций, а также контроль за их деятельностью. Государственный контроль в сфере деятельности общественных объединений ведется и иными федеральными органами исполнительной власти. Так, соответствие расходования общественными объединениями денежных средств и использования иного имущества уставным целям устанавливают федеральные органы государственного финансового контроля, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (экстремизма). В силу п. 1.1 ст. 38 Федерального закона «О политических партиях» контроль за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями, их региональными отделениями и иными зарегистрированными структурными подразделениями, в виде вступительных и членских взносов, а также пожертвований граждан и юридических лиц осуществляют Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, соответствующая избирательная комиссия субъекта Российской Федерации. В целях предупреждения, выявления и пресечения деяний, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма и экстремизма согласно с Федеральным законом от 07.08.2001 №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» Указом Президента Российской Федерации был создан Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу, который в настоящее время преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу. На основании Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» указанный орган реализует следующие полномочия: ведет обязательный контроль — совокупность мер по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом, осуществляемых на основании информации, представляемой организациями, производящими такие операции, а также по проверке этой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации; запрашивает информацию по операциям, подлежащим обязательному контролю, и операциям, в отношении которых возникают подозрения, что они осуществляются в целях легализации преступных доходов или финансирования терроризма; издает постановления о приостановлении на дополнительный срок операций с денежными средствами или иным имуществом; при достаточных основаниях, свидетельствующих о том, что операция, сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма (далее — ОД/ФТ), направляет материалы в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией; наделен полномочиями по предоставлению соответствующей информации компетентным органам иностранных государств по их запросам или по собственной инициативе в порядке и на основаниях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации; осуществляет контроль за исполнением физическими и юридическими лицами требований Закона о легализации в случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных организаций, производящих операции с денежными средствами или иным имуществом. Среди основных функций Росфинмонигоринга необходимо выделить следующие: контроль и надзор за выполнением физическими и юридическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии ОД/ФТ, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства; сбор, обработка и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю; создание единой информационной системы в сфере противодействия ОД/ФТ; подготовка проекта перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия ОД/ФТ; представление Российской Федерации и участие в деятельности международных организаций по вопросам противодействия ОД/ФТ; осуществление в соответствии с международными договорами Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере противодействия ОД/ФТ; подготовка и внесение в Минфин России предложений по определению перечня государств (территорий), которые не участвуют в международном сотрудничестве в сфере ПОД/ФТ; принятие решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. К числу основных задач Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере действия законодательства о противодействии экстремистской деятельности относится обеспечение в пределах собственных полномочий организации защиты прав и свобод человека и гражданина, предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений в рассматриваемой сфере. Роскомнадзор осуществляет контрольные (надзорные) функции в сфере действия законодательства о противодействии экстремистской деятельности средств массовой информации и сети Интернет, а Рособрнадзор — по противодействию экстремизму в образовательном процессе на территории Российской Федерации. Кроме того, надзорные и контрольные функции в сфере противодействия экстремизму имеют и иные федеральные органы исполнительной власти: Министерство обороны; Министерство иностранных дел; МЧС; Служба внешней разведки; Федеральная миграционная служба; Федеральная таможенная служба; Федеральная служба безопасности; Федеральная служба охраны; Федеральное агентство по делам молодежи и др., которые хотя и не имеют по отношению к таким объектам прямых контрольных полномочий, однако каждый представляет собой уполномоченный орган исполнительной власти в определенной сфере. Работа органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в сфере противодействия экстремистской деятельности построена на основе указаний Генерального прокурора Российской Федерации, изложенных в соответствующих организационно-распорядительных документах, в том числе приказах от 23.05.2013 № 13-н «О недостатках в организации прокурорского надзора за исполнением требований федерального законодательства органами местного самоуправления», от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» и др. В соответствии со ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение следующих вопросов: поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности (подп. 20 п. 2 ст. 26.3); осуществление в пределах своих полномочий мер по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, предотвращению любых форм ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; разработки и реализации региональных программ государственной поддержки, сохранения и развития языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, осуществления иных мер, направленных на укрепление гражданского единства, межнационального и межконфессионального согласия, сохранение этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, защиту прав национальных меньшинств, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия (подп. 20.1 п. 2 ст. 26.3); организация и осуществление на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (подп. 51.1 п. 2 ст. 26.3). Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского сельского поселения отнесено: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения (п. 7.1 ч. 1 ст. 14); создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов (п. 7.2 ч. 1 ст. 14). К вопросам местного значения муниципального района относятся: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района (п. 6.1 ч. 1 ст. 15); разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов (п. 6.2 ч. 1 ст. 15). К вопросам местного значения городского округа относятся: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа (п. 7.1 ч. 1 ст. 16); разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории городского округа, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов (п. 7.2 ч. 1 ст. 16). Обязанность осуществлять меры по профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия была возложена на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 22.10.2013 № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений». Тем же законом был дополнен перечень вопросов местного значения — к полномочиям муниципального района и городского округа отнесены разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов, в то время как к вопросам местного значения поселения отнесено создание условий для реализации указанных мер. Принятие поправок обозначило контуры деятельности органов местного самоуправления в сфере межнациональных отношений и противодействия экстремизму. При этом методология организации такой деятельности требует проработки. Внесение изменений Федеральным законом от 22.10.2013 № 284-ФЗ потребовало принятия мер прокурорского реагирования для определения полномочий и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений. Прокурорами направлялись и до сих пор направляются представления и протесты на уставы муниципальных образований, по результатам рассмотрения которых в уставы вносятся соответствующие дополнения. Так, направляются протесты с требованиями включить в Устав муниципального образования в качестве вопросов местного значения «создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов». То есть не что иное, как приведение уставов в соответствие с действующим законодательством. Однако не всегда прокурорами своевременно проводится системный мониторинг региональных нормативных правовых актов и принимаются меры реагирования в случае отсутствия нормативных правовых актов, регулирующих бюджетную обеспеченность муниципальных образований для участия в профилактике экстремизма и терроризма, а также устанавливающих на определенный период расходные обязательства муниципальных образований, возникающие при выполнении полномочий органов местного самоуправления совместно с региональными органами государственной власти и финансируемые за счет предоставляемых субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, на что указывается в информационно-аналитических документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации. После внесения изменений прокурорами активно проводится работа по понуждению органов местного самоуправления по принятию комплексных муниципальных программ по профилактике экстремизма и терроризма. Стоит отметить, что создание муниципальных долгосрочных программ не вытекает напрямую из полномочий органов местного самоуправления, однако органы региональной власти нередко «спускают» подобную разнарядку на уровень муниципалитетов. Там, где к созданию подобных документов подходят не формально, они способны стать основой продуктивной и содержательной работы с молодежью, общественными организациями и национальными объединениями. С учетом отсутствия прямой обязанности принимать участие в подготовке указанных программ, вопросы прокуратурой решаются по-разному. Имелись факты обращений с заявлением в порядке ст. 45 ГПК РФ в суд, судами выносились положительные решения, при том что сами мотивировки судов можно охарактеризовать как спорные. Например, решение Холмогорского районного суда Архангельской области об обязании органа местного самоуправления принять соответствующую комплексную программу основано на следующей формулировке: «Отсутствие комплексной программы по вопросам участия в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории сельского поселения не позволяет в полном объеме планировать и осуществлять на территории поселения мероприятия по профилактике терроризма и экстремизма». Таким образом, решения по заявлениям прокурора могут быть как положительными, так и отрицательными. Необходимость обращений в суд, по всей видимости, была вынужденной мерой и, скорее всего, это было продиктовано отказом органов местного самоуправления о принятии данных программ. Внимание! Авторские права на книгу "Экстремизм: стратегия противодействия и прокурорский надзор. Монография" (Рук. авт. кол. Агапов П.В.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
